公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)存在問(wèn)題及對(duì)策研究

胡夢(mèng)楠，邱晨希

(山東警察學(xué)院，山東 濟(jì)南 250200)

0 引言

2017年6月，“90后”陳某發(fā)文質(zhì)問(wèn)360公司董事長(zhǎng)，公司將用戶在公共場(chǎng)所使用360智能攝像機(jī)拍下的監(jiān)控視頻上傳至旗下的“水滴直播”平臺(tái)進(jìn)行直播，且任何人都可以通過(guò)登錄“水滴直播”官網(wǎng)在線觀看視頻資料并參與互動(dòng)，但出現(xiàn)在直播畫(huà)面中的被攝錄者自身并不知情。在對(duì)準(zhǔn)消費(fèi)者的監(jiān)控?cái)z像頭中，難免存在更多敏感的個(gè)人隱私泄露問(wèn)題，比如顧客在柜臺(tái)買(mǎi)單，顧客在餐廳用餐時(shí)與同伴的親密動(dòng)作等等，這些畫(huà)面細(xì)節(jié)經(jīng)過(guò)直播，就會(huì)被數(shù)倍放大。毫無(wú)疑問(wèn)，該公司的行為嚴(yán)重侵犯了公眾的個(gè)人隱私權(quán)。事件曝光后，公眾紛紛擔(dān)憂公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)下的個(gè)人隱私權(quán)能否得到保障。

2015 年 5 月 6 日，國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合公安部等九部委聯(lián)合頒布了 《關(guān)于加強(qiáng)公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用工作的若干意見(jiàn)》 ( 以下簡(jiǎn)稱“《若干意見(jiàn)》”) ， 根據(jù) 《若干意見(jiàn)》 的精神，到 2020 年，全國(guó)基本實(shí)現(xiàn) “全域覆蓋、全網(wǎng)共享、全時(shí)可用、全程可控” 的公共視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用[1]。公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)作為“平安城市”建設(shè)的核心組成部分，是城市公共安全的重要保障，為治安防范、案件偵查、公共安全維護(hù)等提供了巨大便利，現(xiàn)已成為繼刑事科學(xué)技術(shù)、行動(dòng)技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)偵查技術(shù)之后的第四大偵查技術(shù)領(lǐng)域。隨著“平安城市”建設(shè)向縱深推進(jìn)，視頻監(jiān)控系統(tǒng)從一線城市向二三線城市拓展，由大、中城市區(qū)向縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)推廣，向基層和欠發(fā)達(dá)地區(qū)延伸，如城鄉(xiāng)接合部、城中村等。根據(jù)視頻監(jiān)控行業(yè)分析數(shù)據(jù)，我國(guó)視頻監(jiān)控市場(chǎng)發(fā)展速度超過(guò)全球其他地區(qū)，截至2019年，我國(guó)視頻監(jiān)控市場(chǎng)規(guī)模達(dá)到2 790億元，并預(yù)計(jì)在2022年達(dá)到3 000億元[2]。與此同時(shí)，以人臉識(shí)別為代表的視頻分析技術(shù)的突破，使得公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)不僅具備視頻圖像記錄功能，還具備了公民信息收集、識(shí)別、分析等功能，給公民個(gè)人權(quán)益保護(hù)帶來(lái)了前所未有的挑戰(zhàn)。

1 公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)存在的問(wèn)題

1.1 公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)一定程度上侵犯了個(gè)人的隱私權(quán)

不可否認(rèn)，公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)為執(zhí)法部門(mén)和辦案人員的工作提供了巨大便利，有效地提升了辦案效率，使更多違法犯罪行為無(wú)處躲藏。但是，公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)在給執(zhí)法工作帶來(lái)便利的同時(shí)，也產(chǎn)生了諸多問(wèn)題，如侵犯?jìng)€(gè)人隱私、限制人身自由、削弱公共空間公共感等問(wèn)題，如在“360水滴直播事件”中，公共視頻監(jiān)控技術(shù)的應(yīng)用已經(jīng)打破了公共場(chǎng)所與私人領(lǐng)域的界限，嚴(yán)重侵犯了公民個(gè)人的隱私權(quán)。如何平衡好公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)下公眾安全利益與公民個(gè)人權(quán)益尤其是公民隱私權(quán)的保護(hù)，已成為擺在我們面前的亟待深入解決和探討的社會(huì)問(wèn)題。

類(lèi)似“360水滴直播事件”的公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)侵犯公民個(gè)人隱私權(quán)利的事件在當(dāng)今社會(huì)中屢見(jiàn)不鮮。可以看到，公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)一旦被廣泛而深入地應(yīng)用，其倫理問(wèn)題就會(huì)逐漸顯露，其中最為突出的便是公民的隱私權(quán)受到挑戰(zhàn)。 公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)與計(jì)算機(jī)系統(tǒng)的結(jié)合，使隱私泄露成為可能；公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)采用高清晣攝像頭，使隱私獲得超過(guò)限度；公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)借助無(wú)線網(wǎng)絡(luò)通信，使隱私遭遇同步直播；公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)運(yùn)用可移動(dòng)攝像頭，使隱私無(wú)處遁形。

1.2 公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)的相關(guān)法律法規(guī)不健全

一是立法缺位。我國(guó)多以規(guī)章形式對(duì)公共視頻監(jiān)控立法，如《娛樂(lè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》(國(guó)務(wù)院，2006)、《北京市公共安全圖像信息系統(tǒng)管理辦法》(2006) 和《廣東省公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)管理辦法》(2009) 等皆有對(duì)公共視頻監(jiān)控的規(guī)定，但大多是有關(guān)授權(quán)安裝、安裝標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定[3]。對(duì)于視頻內(nèi)容監(jiān)管和信息管理而言，2016年，公安部公布的《公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)管理?xiàng)l例(征求意見(jiàn)稿)》，雖然針對(duì)隱私利益規(guī)定了“不得非法侵犯、不得非法泄露”，但相對(duì)過(guò)于簡(jiǎn)單。國(guó)務(wù)院在 2018年的立法計(jì)劃中，就擬制定《公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)管理?xiàng)l例》，但目前尚未公布實(shí)施。

二是司法模糊。可以看到，現(xiàn)階段我國(guó)關(guān)于適用《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》、適用《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的解釋中，對(duì)電子監(jiān)控方面并沒(méi)有詳細(xì)說(shuō)明，且對(duì)于怎樣使用和收集公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)中大量的視頻圖像、聲音以及文字信息，才能作為合法的行政處罰、刑事處罰證據(jù)沒(méi)有詳細(xì)的法律規(guī)定和解釋。

三是行為定性缺失。現(xiàn)階段我國(guó)各級(jí)政府相應(yīng)規(guī)章沒(méi)有界定公共視頻監(jiān)控行為的法律屬性。公共視頻監(jiān)控是一種獨(dú)立的行政行為，還是一種附屬性的行政行為，或是一種階段性的行政活動(dòng)，在規(guī)章中沒(méi)有明示或默示的指引。而公共視頻監(jiān)控行為是立法中的核心概念，只有科學(xué)界定公共安全視頻監(jiān)控行為的法律屬性，才能合理架構(gòu)對(duì)公共安全視頻監(jiān)控的規(guī)制的原則和制度。

2 建議與對(duì)策

一邊是社會(huì)公共安全的維護(hù)，一邊是公民自由和隱私的保障，那么該如何科學(xué)權(quán)衡、合理平衡二者之間的問(wèn)題？筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段我國(guó)公共視頻安全系統(tǒng)出現(xiàn)的問(wèn)題的相關(guān)防控應(yīng)該圍繞如下幾方面進(jìn)行：

2.1 明確侵權(quán)范圍，劃定隱私權(quán)邊界

首先，需要明確隱私權(quán)的具體范圍。《憲法》《刑法》《消費(fèi)者保護(hù)法》《民法典》《個(gè)人信息安全規(guī)范》《網(wǎng)絡(luò)安全法》等中并沒(méi)有針對(duì)隱私權(quán)具體范圍做出規(guī)定，如果僅僅依據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)，對(duì)公共場(chǎng)所視頻監(jiān)控獲得的視頻圖像是否侵犯?jìng)€(gè)人信息難以認(rèn)定。隨著技術(shù)的發(fā)展，個(gè)人行蹤軌跡、人臉面部信息、X光下人體信息等都屬于個(gè)人隱私，但單純依靠立法羅列式的規(guī)定永遠(yuǎn)跟不上技術(shù)的發(fā)展，容易造成不法分子鉆法律空子[4]。

其次，需要明確視頻監(jiān)控隱私侵權(quán)的主客觀標(biāo)準(zhǔn)。在不斷設(shè)置一些客觀標(biāo)準(zhǔn)來(lái)限定隱私保護(hù)范圍的同時(shí)，更需要設(shè)置主觀標(biāo)準(zhǔn)來(lái)保護(hù)隱私，如在隱私權(quán)保護(hù)中必須堅(jiān)持比例原則、合目的性原則、最小傷害性原則。在“360水滴直播”事件中，商家安裝攝像頭的目的是為了安保，所以將視頻上傳網(wǎng)絡(luò)的行為超出了安裝攝像頭的和目的性原則，違背了安裝公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)的初衷。

2.2 及時(shí)有效評(píng)估，避免盲目建設(shè)

首先，要評(píng)估公共安全利益和公民隱私利益二者的關(guān)系。雖然要將公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)中的社會(huì)公共安全利益要放于公民個(gè)人的隱私利益之前，但并不能將其看作絕對(duì)性考量因素，而是要確保公共視頻監(jiān)控對(duì)公民個(gè)人的隱私利益造成的侵害要小于所保護(hù)的公共安全利益。此事件中，商家安裝公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)，給公民個(gè)人隱私權(quán)造成的侵害，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其所要維系的公共安全的利益，此舉顯然是不科學(xué)，無(wú)必要的。因此，在公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)中務(wù)必要做到及時(shí)評(píng)估建設(shè)和運(yùn)行的必要性，做到科學(xué)合理，平衡好公共利益和個(gè)人利益的關(guān)系。

其次，要評(píng)估公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)的成本收益問(wèn)題。公共視頻監(jiān)控成本高、消耗大，且其不一定比其他警務(wù)措施更科學(xué)有效。因此，只有在沒(méi)有其他替代性方式可采納的特殊情況下，經(jīng)相關(guān)機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)才能安裝視頻監(jiān)控。目前，許多商家一味地盲目追求所謂的“公共安全”而無(wú)視公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)成本收益以致忽略相關(guān)有效評(píng)估的做法，顯然是不科學(xué)、無(wú)必要、不可取的。

最后，要準(zhǔn)確評(píng)估公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)應(yīng)用范圍和公民權(quán)益保護(hù)的邊界。將具有潛在風(fēng)險(xiǎn)性的視頻監(jiān)控納入到嚴(yán)格規(guī)范的監(jiān)管之下，準(zhǔn)確劃定視頻監(jiān)控系統(tǒng)的應(yīng)用界限，防止公共視頻監(jiān)控的濫用，降低技術(shù)異化所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，保障公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)合理有效的運(yùn)行。

2.3 保障多方知情，確保公眾參與

首先，要保障公眾的知情權(quán)。 既然公共視頻監(jiān)控會(huì)在一定程度上會(huì)對(duì)公民的隱私等基本權(quán)利造成威脅，那就應(yīng)保障公民的知情權(quán)，讓社會(huì)公眾充分參與其中。 安裝主體方應(yīng)主動(dòng)將視頻公共視頻監(jiān)控設(shè)備的安裝場(chǎng)所、運(yùn)行情況、監(jiān)視范圍等公共視頻監(jiān)控的基本信息向公眾公開(kāi)，以便使公眾獲悉，使其做出合理選擇。在公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)的各個(gè)階段中納入更多的公共參與，讓公眾不僅知道自己“已進(jìn)入監(jiān)控區(qū)域”，還要知道監(jiān)控如何運(yùn)行，對(duì)自己的個(gè)人權(quán)益會(huì)有怎樣的影響等使其就視頻監(jiān)控系統(tǒng)的安裝與運(yùn)行情況提出寶貴意見(jiàn)，以增強(qiáng)公眾維護(hù)公眾安全的主人翁意識(shí)和社會(huì)責(zé)任感。

其次，保障媒體方的知情權(quán)。要知道，公眾對(duì)公共視頻盜控系統(tǒng)運(yùn)行的高度支持很大程度上來(lái)自于媒體方的推波助瀾。為了保障報(bào)道信息的真實(shí)可信同時(shí)吸引觀眾的觀看興趣，視頻監(jiān)控資料往往是各方媒體的不二之選。若相關(guān)權(quán)力部門(mén)提供的公共視頻監(jiān)控資料經(jīng)過(guò)嚴(yán)密的篩選，且確保媒體方充分知悉，則與報(bào)道事件特別是犯罪事件有關(guān)的視頻材料一經(jīng)媒體宣傳公開(kāi)，不但能使事件的報(bào)道更加真實(shí)、鮮活，還能激起公眾對(duì)公共安全的關(guān)心。

因此，只有保障公眾和媒體的知情權(quán)，將公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)的建設(shè)和運(yùn)行信息適時(shí)地向公眾和媒體公開(kāi)，才能保障公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)和運(yùn)行的良性發(fā)展。

3 結(jié)語(yǔ)

隨著科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展，我國(guó)不斷將電子監(jiān)控設(shè)備廣泛應(yīng)用于各項(xiàng)公共事務(wù)管理中。其中公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)在公安工作中發(fā)揮了巨大作用，逐漸成為各公安機(jī)關(guān)案件偵查、治安防范等工作中的重要手段。但科技是一把雙刃劍，公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)給我們帶來(lái)便利的同時(shí)，也給人們生活帶來(lái)了威脅。在公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)日益普及的時(shí)代大背景下，應(yīng)重視公共視頻監(jiān)控帶來(lái)的諸多問(wèn)題，結(jié)合警務(wù)實(shí)戰(zhàn)工作，積極探索有效的解決之策。在明確侵權(quán)范圍、劃定隱私權(quán)邊界的基礎(chǔ)之上，及時(shí)有效評(píng)估公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)和運(yùn)行的合理性、必要性，并完善相關(guān)立法工作，防止權(quán)力的濫用，保障公民的知情權(quán)，使其充分參與到公共視頻監(jiān)控的建設(shè)和運(yùn)行之中。