城市規劃轉型思考
——從增量規劃到存量規劃

李 舒

（貴陽市城鄉規劃設計研究院，貴州 貴陽 550000）

近二十年來，中國的城市化處于一個高速增長時期，城市發展水平大幅提高，城市建設成就巨大，但大多數城市采取的以增量為主的擴張模式也伴隨很多問題產生，建設用地緊張，人口和資源環境的矛盾突出，城市形態無序特色缺失。從城市發展的歷史規律來看，城市擴張有限城市更新永無止境，如何讓城市空間發展模式由粗放式的增量擴張逐步轉向精細化的存量更新，規劃轉型和規劃創新應運而生。

1 增量規劃與存量規劃概念

增量規劃：是指以新增建設用地為對象、基于空間擴張為主的規劃。增量規劃是對處于快速發展的城市做正方向的預測和擴張性的發展安排，基本由政府主導，通常采取“招、拍、掛”等方式對土地使用權屬進行處置，一段時間以來都是城市規劃的編制主流。

存量規劃：是指通過更新的手段，優化調整城市建成區功能結構、提升用地合理性的規劃。由于涉及土地利益主體復雜，政府無法隨意處置。在規劃過程中，政府、市場以及公眾能夠相互協作溝通，制定完善的規劃方案，實現多方利益共享、責任共擔。

2 增量規劃與存量規劃差異

2.1 關注重點不同

增量規劃比較關注物質空間規劃設計和概念策劃，規劃重點是體現政府意愿。而存量規劃的目標是提升城市內涵，完善城市功能，有效促進城市可持續發展，是更為精細化的更新規劃。

2.2 方案構思邏輯不同

增量規劃將目標作為導向，規劃思路是明確規劃建設目標—區域綜合分析—構建空間藍圖—擬定開發時序—體制機制建議。而存量規劃要求將問題作為導向進行分析，將空間優化作為重點，針對城市建設中的不足提出針對性改進方案。

2.3 規劃的類型范疇不同

近年來大量編制的各種新城新區、產業園區、大學城規劃以及圍繞重大基礎設施建設的航空港經濟區、高鐵樞紐服務區規劃等都屬于增量規劃的范疇。存量規劃則包括城市修復規劃、舊城更新改造規劃、歷史街區保護和風貌規劃、交通設施改善提升規劃等。

3 規劃轉型的趨勢分析

在我國城市化快速增長的背景下，大多數城市普遍采取增量擴張模式，部分城市建設無序蔓延，土地利用率低下，人口和資源環境的矛盾重重。目前已有一些城市在積極探索和嘗試城市發展模式的轉變，在城市總體規劃中明確提出了這樣的愿景和思考，比如北京市的“減量規劃、瘦身健體”，上海市的“建設用地零增長、負增長”，深圳市早期就劃定基本生態控制線，推行“存量優化”。

其實早在2006 年出臺的《城市規劃編制辦法》，首次從規劃角度提出了“研究中心城區空間增長邊界，確定建設用地規模，劃定建設用地范圍”的要求。2013 年的中央城鎮化工作會議提出“盡快把城市城鎮開發邊界劃定”，“提高城鎮建設用地利用效率，嚴控增量，盤活存量”。2015 年中央城市工作會議明確提出“生態修復、城市修補”，為轉型期城市發展建設指明了方向。黨的十九大報告明確提出完成“城市開發邊界、永久基本農田和生態紅線”的劃定工作，“完善公共服務體系，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要”。

可以看出，不管是強調城市開發邊界的劃定，還是倡導修復生態修補城市，總體上都是為了嚴控增量做優存量，要從擴張型空間規劃逐步轉向集約節約型的有機更新規劃，由實現最終目標型向過程監控型轉變，要以以人為本的科學發展觀，圍繞群眾的幸福感獲得感開展規劃編制。

4 規劃的轉型思考

4.1 劃定擴展底線

劃定生態控制紅線、永久基本農田和城市開發邊界作為當前推進國土空間治理體系建設的重要工作，是空間治理能力現代化建設的重點任務。在確保城市生態系統和國家糧食安全的前提下，劃定城市開發邊界有利于促進城市轉型發展和提高城鎮化質量，有利于節約用地和保護耕地，有利于守住自然生態本底，同時也是實現" 多規合一" 的重要手段之一。從1996 到2017 年，貴陽市中心城區建成區面積擴大了將近300 平方公里，建設和生態矛盾顯現。2017 年作為全國首批14 個開發邊界劃定試點城市之一，貴陽市就完成了城市開發邊界劃定工作，對防止城市無序蔓、優化城市空間布局及提高建設用地利用效率起到積極的控制作用。

4.2 積極挖掘存量

隨著快速城市化推進建設用地指標越來越少， 土地資源日益緊缺，如何挖掘土地利用潛力，節約土地資源，促進土地合理利用，解決土地資源稀缺和開發需求旺盛的突出矛盾，必須在城市有限空間內挖掘和梳理城市更新空間。

對于貴陽市而言，中心城區建設已趨于成熟，每年新增建設用地出讓規模也在逐年遞減，存量用地的更新優化成為土地利用的必然選擇。為有效推動該項工作，貴陽市從低效用地再開發、清理閑置和已批未建用地等方面展開探索與創新，清理挖掘存量用地近80 平方公里，突破了舊有的政策框架出臺相關文件，改善了土地資源低效利用的不合理狀況。

4.3 新增改造并重

由于國家對新增建設用地規模的嚴格把控，單純依靠新增用地已無法滿足城市發展的需求，存量用地的再開發就成為空間資源利用的重要方向。規劃需把存量用地和增量用地作為同等重要的用地控制指標進行綜合調控。對于存量用地不僅應研究其區位、布局、改造方向和可行性等，還應根據其現狀功能、環境條件和產權歸屬等因素，采取不同的更新改造策略和方法，進行高效合理的利用。

4.4 合理確定規模

貴陽地貌屬以山地、丘陵為主的丘原盆地地區，喀斯特地貌約占全市總面積的73%，建設用地資源更為緊缺。在這樣的條件下，城市建設規模確定不能完全采用傳統思路，而必須基于城市土地資源潛力和水資源、生態環境、能源承載力來綜合分析判定，科學合理安排各類建設用地功能和布局，最大可能滿足城市人口多層次、差異化需求，并預留足夠彈性。從總體規劃層面合理確定城市規模，通過規劃層層傳導，保證城市的健康、有序、均衡發展。

4.5 優化民生福祉

存量規劃的對象不僅包括存量用地，同時也包括對現狀公共服務設施和基礎服務設施等的更新優化。根據城市建設歷史經驗，如果城市空間擴張活動已停止，土地開發利用進入停滯階段，也依然需進行各類服務設施的升級改造。城市在快速增長階段，曾經的粗放擴張中造成很多歷史遺留問題，帶來不少“城市病”，對城市發展造成不良影響。

目前貴陽市中心城區文化、體育、醫療、社會福利等各項公共服務設施水平均落后于國家標準，優質教育資源缺乏。在城市規劃建設中，應將提升城市支撐系統能力作為目標，以人民群眾關心的問題為導向促進轉型發展，加強對文化、教育、醫療、養老等涉及民生的服務設施的優化更新，推進城市健康穩定的發展。

4.6 轉變工作方式

增量規劃轉變為存量規劃，對規劃師而言，實際上是從描繪宏觀愿景到實現微觀環境更新優化的轉變，需要規劃師將原有的理想、激情轉化為更多的耐心、恒心，養成底線思維和集約增效的工作方式，不斷實踐不斷挑戰，實現城市就業、居住環境、交通出行、社會服務等功能的改善，以己之力促進城市的可持續發展。

5 結語

從增量規劃轉向存量規劃，既是適應社會經濟發展和城市建設客觀形勢而進行務實選擇的必然結果，也是規劃師主動轉變發展理念和思路、積極應對努力探索的需求，路漫漫其修遠兮，任重而道遠。