碳捕獲利用與封存技術(shù)發(fā)展探究

韓力，謝輝，李治

（1 北京建筑材料科學(xué)研究總院有限公司 北京 100041）

（2 北京金隅集團(tuán)股份有限公司 北京 100013）

0 引言

近年來，隨著全球變暖，極端天氣和氣候事件頻發(fā)，應(yīng)對(duì)氣候變化工作已成為國際上的熱點(diǎn)議題。各國通過持續(xù)不斷的研究、國際合作等方式，不斷探尋可以有效減少溫室氣體排放的解決途徑[1]。全球碳捕集與封存研究院（Global CCS Institute，GCCSI） 指出，要滿足大氣溫度不高于2℃情景，2050 年CCUS 對(duì)全球碳減排的貢獻(xiàn)需占到12%[2]。CCUS 技術(shù)是CCS (Carbon Capture and Storage，碳捕獲與封存) 技術(shù)新的發(fā)展趨勢(shì)，即把生產(chǎn)過程中排放的二氧化碳進(jìn)行提純，繼而投入到新的生產(chǎn)過程中，可以循環(huán)再利用，而不是簡(jiǎn)單地封存。與CCS 相比，可以將二氧化碳資源化，能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，更具有現(xiàn)實(shí)操作性。CCUS技術(shù)作為具有大規(guī)模CO2 減排潛力及戰(zhàn)略意義的新興溫室氣體控制技術(shù)，被廣泛認(rèn)為是應(yīng)對(duì)全球氣候變化、控制溫室氣體排放的重要技術(shù)之一[2]。

為了推動(dòng)CCUS 在全球范圍的發(fā)展與應(yīng)用，國際上許多國家均已開展了大規(guī)模CCUS 技術(shù)研發(fā)與示范。澳大利亞、美國、挪威和日本等國家和地區(qū)都是CCUS 技術(shù)堅(jiān)定的支持者，一直將CCUS 相關(guān)立法以及實(shí)施的制度化和規(guī)范化[3]。這些國家和地區(qū)有的修訂了舊的法律和政策，有的制定并引入了新的法律和政策，以支持CCUS 技術(shù)的開發(fā)和部署。而中國在政策法規(guī)方面卻一直未形成專門的CCUS 立法和政策，無法從長(zhǎng)期的法律確定性和監(jiān)管框架的全面性等方面為CCUS快速進(jìn)入商業(yè)階段提供必要的政策法規(guī)保障。

將通過對(duì)澳大利亞、美國、挪威和日本等率先推行CCUS 技術(shù)的國家和地區(qū)所出臺(tái)的政策、法規(guī)進(jìn)行整理分析，并與我國現(xiàn)行的CCUS 政策框架進(jìn)行比較，找出其缺陷，并給出我國CCUS技術(shù)發(fā)展的政策建議，以期為中國CCUS 法律框架的建立提供參考[4]。

1 相關(guān)國家CCUS 相關(guān)政策法規(guī)

1.1 澳大利亞

澳大利亞的CCUS 政策框架在全球碳捕集與封存研究所（GCCSI）的評(píng)估中排名第一[5]。澳大利亞于2009 年出臺(tái)了《二氧化碳捕集與封存指南》。同時(shí)，澳大利亞還制定了《近海石油和溫室氣體（注入與封存）條例》，使近海封存二氧化碳合法性[6]；在州一級(jí)，制定了維多利亞州的《2008 年溫室氣體地質(zhì)儲(chǔ)存法》和昆士蘭州的《2009 年溫室氣體儲(chǔ)存法》等法律條文。重要的是，澳大利亞每一項(xiàng)與CCUS 相關(guān)的法案都將經(jīng)營許可放在首位，沒有許可，在CCUS 項(xiàng)目生命周期的任何階段，如項(xiàng)目規(guī)劃、現(xiàn)場(chǎng)篩選、注入測(cè)試、項(xiàng)目結(jié)束后的儲(chǔ)存和監(jiān)控等，都是違法的。

1.2 日本

日本是另一個(gè)將CCUS 作為協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和減緩氣候變化手段的早期國家。盡管日本只有5個(gè)已完成或正在運(yùn)行的CCUS 示范項(xiàng)目，但日本給予了CCUS 強(qiáng)烈的政策支持。例如，2007 年《海洋污染防治法》將CO2注入地下咸水含水層合法化，并對(duì)CCUS 活動(dòng)設(shè)定了極高的標(biāo)準(zhǔn)，主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：CO2捕集過程（胺基化學(xué)吸收）和CO2濃度（>99%）、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、部署許可執(zhí)照以及長(zhǎng)期監(jiān)控責(zé)任。2014 年4 月，考慮到國內(nèi)外能源環(huán)境的急劇變化，日本內(nèi)閣根據(jù)《能源政策基本法案》頒布了《戰(zhàn)略能源計(jì)劃》。該計(jì)劃要求在2020 年左右實(shí)現(xiàn)CCUS 技術(shù)的實(shí)際應(yīng)用，并盡早建設(shè)CCUS 就緒的設(shè)施，以支持CCUS 的商業(yè)化。

2 中國CCUS 政策法規(guī)不足

2006 年2 月，國務(wù)院發(fā)布《國家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2010）》，在先進(jìn)能源技術(shù)方向提出“開發(fā)高效、清潔和二氧化碳近零排放的化石能源開發(fā)利用技術(shù)”，將CCUS 列為前沿技術(shù)之一[3]。2007 年6 月，科技部、國家發(fā)改委、外交部、教育部等14 個(gè)部委聯(lián)合發(fā)布的《中國應(yīng)對(duì)氣候變化科技專項(xiàng)行動(dòng)》中將CCUS 列為重點(diǎn)支持、集中攻關(guān)和示范的重點(diǎn)技術(shù)領(lǐng)域。2016 年，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《二氧化碳捕集、利用與封存環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指南（試行）》為CCUS 技術(shù)發(fā)展提供了技術(shù)法規(guī)，以評(píng)估CCUS 相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)。2018 年，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《煙氣二氧化碳捕集純化工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》為CCUS工程項(xiàng)目建設(shè)提供了相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。2019 年，科技部發(fā)布的《中國碳捕集利用與封存技術(shù)發(fā)展路線圖（2019）》對(duì)中國現(xiàn)有CCUS 技術(shù)進(jìn)行了評(píng)估，對(duì)發(fā)展路徑進(jìn)行了規(guī)劃并給出CCUS 發(fā)展的政策建議[17]。

通過梳理中國已有的26 項(xiàng)政策法規(guī)可以發(fā)現(xiàn)，中國對(duì)CCUS 的重視程度不斷提高，已有政策制度等文件可對(duì)CCUS 項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范，為中國CCUS 的發(fā)展提供了動(dòng)力。然而，對(duì)比澳大利亞、日本的成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)中國CCUS 政策體系仍然存在不足，主要體現(xiàn)在法律框架、市場(chǎng)刺激以及財(cái)政補(bǔ)貼等方面。下面將針對(duì)中國CCUS 政策體系存在的不足之處進(jìn)行詳細(xì)分析。

2.1 法律框架

與澳大利亞日本等國家不同，中國沒有針對(duì)CCUS 專門制定或修改法律。在技術(shù)指導(dǎo)、建設(shè)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、融資方案、違法行為處罰等方面沒有相關(guān)的法律保障，對(duì)于CCUS 項(xiàng)目建設(shè)過程中所涉及的技術(shù)成熟度、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)參與、財(cái)務(wù)選擇和法律責(zé)任等方面也尚未得到深入考慮，未建立相應(yīng)的制度、規(guī)范及標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)CCUS 技術(shù)的應(yīng)用推廣造成了障礙。

2.2 市場(chǎng)刺激

目前，中國開展CCUS 項(xiàng)目示范的地區(qū)和企業(yè)主要分布在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份、化石燃料資源比較豐富的地區(qū)或封存條件和EOR 條件優(yōu)越的區(qū)域。中國CCUS 行業(yè)尚未形成比較受歡迎的市場(chǎng)，非國有企業(yè)通常不愿意參與CCUS 項(xiàng)目的研究與示范項(xiàng)目的建設(shè)。此外，即使非國有企業(yè)對(duì)CCUS技術(shù)感興趣，有意愿進(jìn)行技術(shù)研究與應(yīng)用推廣，但卻很難從政府方面獲得許可和政策支持。中國CCUS 行業(yè)由于缺乏市場(chǎng)刺激，參與薄弱，造成了CCUS 應(yīng)用推廣變得非常困難。

2.3 財(cái)政補(bǔ)貼

有限的項(xiàng)目補(bǔ)貼也是阻礙中國CCUS 發(fā)展的原因之一。2019 年，中央財(cái)政擬安排可再生能源補(bǔ)貼約866 億元，但是，CCUS 整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈及其組成部分都沒有被考慮在內(nèi)。而美國在2018 年對(duì)45Q 法規(guī)進(jìn)行了修改，引入稅收抵免政策，為地質(zhì)封存的CO2提供每噸最高50 美元的抵免，為EOR 或其他二氧化碳利用過程提供每噸最高35美元的抵免，而中國迄今為止并沒有一個(gè)直接的CCUS 稅收刺激政策。因此，作為CCUS 最主要障礙的高成本仍然沒有得到解決。很多已運(yùn)行的項(xiàng)目，為了在經(jīng)濟(jì)上可行，通過提高電價(jià)，將成本轉(zhuǎn)嫁給客戶。這種方式是不被公眾所接受的，反而降低了他們對(duì)CCUS 技術(shù)的支持。

3 結(jié)語

中國正逐步成為全球應(yīng)對(duì)氣候變化引領(lǐng)者，中國在應(yīng)對(duì)氣候方面采取的措施和行動(dòng)將在國際上產(chǎn)生了巨大的影響。“十二五”以來，中國已經(jīng)將CCUS 技術(shù)作為未來國家碳減排戰(zhàn)略的一部分，致力于建立促進(jìn)CCUS 技術(shù)發(fā)展的政策框架。通過對(duì)率先推行CCUS 技術(shù)的四個(gè)國家政策體系的分析，并對(duì)中國現(xiàn)有CCUS 的監(jiān)管框架進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)中國對(duì)CCUS 的重視程度在不斷提高，但對(duì)比澳大利亞、美國、挪威和日本的成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，中國的CCUS 政策體系仍然存在不足，中國CCUS技術(shù)發(fā)展需要政府進(jìn)一步完善CCUS 政策體系。

為了保證CCUS 技術(shù)在中國的快速發(fā)展和成功部署，需要更系統(tǒng)、更有效的法律和政策。中國CCUS 技術(shù)發(fā)展可以借鑒的實(shí)際措施包括：CCUS 技術(shù)的合法化、法規(guī)覆蓋范圍的擴(kuò)大、及時(shí)調(diào)整政策、增加和吸引潛在參與者的興趣、提供強(qiáng)有力的資金支持等。除此之外，建議中國設(shè)立國家級(jí)和省級(jí)CCUS 機(jī)構(gòu)（如CCUS 中心、CCUS委員會(huì)），并鼓勵(lì)其他部委（如國家發(fā)改委、科技部、國家能源局） 加強(qiáng)CCUS 項(xiàng)目在國內(nèi)的宣傳和知識(shí)共享。