“營改增”背景下完善地方稅體系研究

鄭涵少 西南民族大學(xué)財務(wù)處

1994年分稅制改革使地方稅體系初具雛形，但從嚴(yán)格的意義上來說，中國仍然沒有建立規(guī)范、科學(xué)、徹底的分稅制，省級以下政府大部分收入仍靠中央政府的轉(zhuǎn)移支付。沒有獨立、足夠的財政收入引起地方土地財政、隱性負(fù)債、短期行為、政府職能扭曲等問題，嚴(yán)重影響了地方政府實現(xiàn)提供公共服務(wù)和生產(chǎn)生活環(huán)境的職能。加上“營改增”全面落地，地方財政收入缺口亟需解決。2019年政府工作報告也提出“健全地方稅體系，穩(wěn)步推進(jìn)房產(chǎn)稅立法”，地方稅體系改革是當(dāng)前深化稅制改革重點。

一、我國地方稅體系現(xiàn)狀

（一）地方稅體系的概念

根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的原則，將維護(hù)國家權(quán)益、實施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃為中央稅，包括：消費稅、關(guān)稅、車輛購置稅，收入歸中央政府所有；將同國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃為中央與地方共享稅，包括增值稅（目前中央地方分享比例：50:50）、企業(yè)所得稅（中央地方分享比例：60:40）、個人所得稅（中央地方分享比例：60:40）、資源稅、印花稅和城市維護(hù)建設(shè)稅，收入歸中央、地方共同所有，其中因資源稅、印花稅和城市維護(hù)建設(shè)稅的絕大部分收入作為地方固定收入，屬于地方稅體系范疇；將與地方利益關(guān)系密切、稅源分散、便于地方征管的稅種劃分為地方稅，收入屬于地方政府專享，包括土地增值稅、耕地占用稅、房產(chǎn)稅、契稅、車船稅，煙葉稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和環(huán)境保護(hù)稅。本文所指地方稅體系包括8個地方稅和共享稅中具有地方稅性質(zhì)的3個稅種。

（二）我國現(xiàn)行地方稅體系存在的問題

目前地方政府稅收收入中共享稅占比過大，地方稅體系缺乏有效的主體稅種。

主體稅種，指的是某一個或幾個長期穩(wěn)定在地方財政收入中占據(jù)較大份額、構(gòu)成地方稅收入主體的地方稅種。除了發(fā)揮籌集稅收的基本屬性，其職能屬性也應(yīng)符合地方政府的職能，對地方的經(jīng)濟(jì)具有一定的調(diào)節(jié)作用。

下表是2018年地方政府各稅種的收入及比重情況：

表1 2018年地方政府各稅種收入及比重

表中數(shù)據(jù)顯示，增值稅、企業(yè)所得稅分別以40.52%、17.22%位居于前列，共占地方稅收收入的57.74%，是現(xiàn)行地方稅收入的主體，為地方政府的財力支撐起到重要作用。

但增值稅和企業(yè)所得稅屬中央地方共享稅種，其稅種特點使其不適合作為地方主體稅種。剩余稅種稅源零星分散，且大多受制于其稅制設(shè)計而不適于成為主體稅種。契稅、土地增值稅、城市維護(hù)建設(shè)稅和個人所得稅目前所占稅收比重已超過6%，但契稅是一次性征收的稅種，土地增值稅的稅源大多為機(jī)遇性稅源，城市維護(hù)建設(shè)稅是隨增值稅和消費稅征收的附征稅種，皆不具有穩(wěn)定性和可持續(xù)性，個人所得稅尚具有發(fā)展?jié)摿?。其余稅種比重均不足4%，目前難以達(dá)到主體稅種的要求。

目前我國地方稅體系中稅種的配置十分不合理，缺乏穩(wěn)定有效的主體稅種。要構(gòu)建地方稅制體系，保障地方政府的穩(wěn)定財源，地方稅種規(guī)范配置是非常重要的一環(huán)。

二、完善我國地方稅體系的建議

（一）培育個人所得稅作為地方稅系主體稅種

個人所得稅雖然有很強(qiáng)的稅基流動性，但是與當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)聯(lián)系緊密，本地受益性較強(qiáng)。個人所得稅與增值稅和企業(yè)所得稅不同，其不會引起地方政府只顧維護(hù)地方經(jīng)濟(jì)、盲目拉動地方生產(chǎn)的惡性稅收競爭，阻礙市場經(jīng)濟(jì)下資源配置效率的提高和統(tǒng)一市場的形成，反而能促使地方政府致力提高公共服務(wù)水平、改善基礎(chǔ)設(shè)施條件，從而吸引更多居民流動到當(dāng)?shù)囟ň?，以此獲得更多的稅收收入，進(jìn)一步激勵地方政府為本地居民提供更高質(zhì)量的公共服務(wù)和更好的生產(chǎn)生活環(huán)境。從目前我國個人所得稅的收入情況來看，可考慮將其作為地方稅主體稅種進(jìn)行發(fā)展。有如下理由：第一，我國個人所得稅收入總額較小，2018 年僅占全國稅收總額的 8.87%，對中央財政而言收入占比不高，若將其全部劃歸為地方政府對中央財政影響較??；第二，地方政府對采集居民的個人信息及收入信息更有優(yōu)勢，若將個人所得稅作為地方稅系主體稅種，會提升地方政府的征收動力和征收效率，有利于提高稅收征管水平。

（二）提升城市建設(shè)維護(hù)稅在地方稅系中的地位

現(xiàn)行的城市維護(hù)建設(shè)稅是以增值稅和消費稅為稅基征收的附加稅。城市維護(hù)建設(shè)稅是地方主體稅種的優(yōu)良選擇，一是符合地方稅種的受益性，用途是當(dāng)?shù)爻鞘械慕ㄔO(shè)和維護(hù)，并且由本地居民承擔(dān)，沒有外溢性。二是該稅種在地方政府稅收收入的比例一直在5%以上，2018年達(dá)到6.16%，是目前排名第六的稅種，實現(xiàn)以流轉(zhuǎn)額為稅基改革之后，稅基廣泛且穩(wěn)定，有實力成為主體稅種。三是稅基清晰，政策明了，易于地方政府征收管理。

應(yīng)該加快城市維護(hù)建設(shè)稅的改革，使其由附加稅變?yōu)檎蕉惙N。首先要改變其課稅對象，從流轉(zhuǎn)稅種轉(zhuǎn)變?yōu)殇N售收入或營業(yè)收入，因為流轉(zhuǎn)稅種在不同地區(qū)因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同和稅率的較大跨度導(dǎo)致地區(qū)之間的稅收差異較大；其次應(yīng)改變稅率設(shè)置，現(xiàn)行稅率是市、縣鄉(xiāng)、其他按照7%、5%、1%的稅率征收，稅率差距過大，導(dǎo)致地區(qū)間稅負(fù)不平衡，稅率普遍較低，導(dǎo)致稅收規(guī)模過小，如有些市縣因入不敷出而調(diào)整稅率至7%，不合規(guī)行為影響了財政收入管理秩序。

（三）加快資源稅改革，使其成為地方財政收入的后備軍

資源稅是對自然資源開發(fā)利用的自然人或企業(yè)征收的一種行為稅，2012年稅收收入占地方財政收入的1.81%。在資源豐富的中西部地區(qū)，資源稅能給其帶來可觀收入。加快資源稅改革有利于經(jīng)濟(jì)相對欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)增加收入，縮小地區(qū)間財力差距，減小對中央轉(zhuǎn)移支付的依賴，有助于發(fā)揮地方財政的獨立自主作用。加快資源稅改革，應(yīng)擴(kuò)大征收范圍，目前我國只對煤炭等6種礦產(chǎn)和鹽課稅，水資源征收尚在試點階段，很多稀缺資源如林業(yè)資源、海洋資源、地?zé)豳Y源等未被覆蓋，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大征收范圍以保護(hù)更多資源得以節(jié)約利用；同時推行從價計征方式，從量計征的稅負(fù)偏輕，于資源稅引導(dǎo)合理開采資源、體現(xiàn)環(huán)保型社會職能的作用不大，易造成資源的浪費；并且提高稅率，可設(shè)定稅率在2%—10%之間，并保持向上浮動的趨勢，真正起到保護(hù)資源的作用；還要賦予地方政府一定的稅收調(diào)整權(quán)限，以應(yīng)對不同地區(qū)資源稟賦的不同帶來的收入差距。

（四）房地產(chǎn)稅是地方政府主體稅種的最終選擇

房產(chǎn)稅以土地、不動產(chǎn)為稅基，具有很強(qiáng)的非流動性和廣泛性，并且屬于各地獨享稅基，可靠性很強(qiáng)。其收入穩(wěn)定，不易受經(jīng)濟(jì)波動變化的影響，并且隨著時間的推移、人口的增長和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不動產(chǎn)的價值會逐漸攀升，所以房產(chǎn)稅增收性很強(qiáng)。并且房產(chǎn)稅充分體現(xiàn)了地方受益性原則，收入來自當(dāng)?shù)鼐用?，也主要用于提升?dāng)?shù)氐木幼　⑾M環(huán)境以吸引更多的人前來定居購房，從而提升本地的稅收收入，這個良性循環(huán)帶來的是各地公共服務(wù)水平的不斷提升、政府人民共同受益。然后是便于地方征管，由于財產(chǎn)稅的稅源遍布各地，具有明顯的區(qū)域性特征，地方政府對其更具有信息優(yōu)勢，加上房產(chǎn)等財產(chǎn)不可隱匿，在財產(chǎn)登記體系完善的情況下，基本可以杜絕偷稅漏稅現(xiàn)象的發(fā)生，征收相對方便。

房產(chǎn)稅目前處于試點并推進(jìn)立法階段，筆者建議將房產(chǎn)稅、土地使用稅合并，開征新的房地產(chǎn)稅，對房地產(chǎn)評估價值進(jìn)行課稅，對新增房產(chǎn)在交易環(huán)節(jié)按照價格計征，對產(chǎn)量房在保有環(huán)節(jié)按評估價值計征，使財產(chǎn)稅真正意義上支撐起地方政府收入。目前應(yīng)針對小范圍多房產(chǎn)或高端房產(chǎn)擁有群體采取低稅率征收，逐步從問題中探索推廣的途徑和方式，同時建立先進(jìn)的財產(chǎn)登記體系，為全面征收房地產(chǎn)稅打下基礎(chǔ)。