土地儲備工作中存在的問題及對策

趙楠

濟南市土地儲備中心 山東濟南 250000

1 現行土地儲備運作模式概況

近年來，政府土地儲備的對象由過去的新增為主逐步轉向盤活存量為主。A 市主城區范圍內的中原油田供應處中心庫、龍豐熱電等國有存量、低效利用土地，城市舊工業區廠房、倉儲用地等利用率較低土地，在經過重新整合、依照相關規定和程序進行收儲后，將土地進行歸類整理并實施有償出讓，既實現了對土地市場的直接調控，又能有效地防止國有資產的流失。目前，A 市土地儲備運作模式屬于政府主導型，即行政指導和市場運行相結合的運作模式。運作程序由新增建設用地批準征收或存量建設用地收回、收購，前期開發達到“凈地”“熟地”條件，根據市場情況實施供應三個階段組成。該模式在政府主導前提下充分發揮市場機制配置功能，把土地儲備作為政府對土地市場的宏觀調控手段，規定市城區范圍內的住宅用地均由政府收購、儲備，并統一由政府向社會公開供應，實現政府主導與市場運作的有效結合，從而保證政府對土地一級市場的高度控制，有利于城市土地市場的規范和城市化的有序發展。與此同時，由于該模式帶來的巨大收儲量，也給土地儲備機構帶來了巨大的資金壓力[1]。

2 土地儲備現狀及問題

2.1 A 市土地儲備現狀

2016-2019 年，A 市共出讓住宅用地81 宗，出讓總金額91.98 億元，出 讓 總 面 積4938.78 畝。其中，2017 年為出讓高峰，成交總面積2422.55 畝，住宅、商住用地占總出讓面積的比重超66%。2019 年，A 市主城區共出讓土地18 宗，面積845.85畝，同比2018 年減少22.58%；成交金額24.39 億元，同比2018年增加7.6%，單宗土地成交價格略有漲幅。

2.2 可使用土地資源較少

A 市面積比較大，地形地貌復雜多變，不是所有的土地資源都能利用。以目前的技術，無法將這些土地轉化成可利用的資源，再加上一些凹凸不平的高原、山丘、丘陵等，加之環境的影響，導致A 市可利用的土地資源遠遠不夠，土地資源利用的壓力非常大。

2.3 土地類型多且分布不均

A 市幅員遼闊，占地面積比較廣，這也導致A 市土地分布極其不均，東南西北4 個方向的土地呈現出不同的特點。東南部大部分是山地、丘陵，中東部分是平原和丘陵，西部地區是高原，西北部地區大部分氣候干旱，基本沒人居住，這也導致A 市人口分布不均，大部分人在東部，西部的土地資源利用率非常低。

3 優化土地儲備工作的建議

3.1 完善再開發激勵政策

加強土地一級市場管理，實行“統一規劃、統一收儲、統一出讓”的土地經營機制。加強收儲土地管理，出臺土地增值收益核定撥付、分配方案、使用監督等方面的政策措施，并在土地收儲中建立統一的土地經營機制。探索對土地增值收益進行合理比例分成方式，充分調動各城區及收儲對象的積極性，規范有序推進城區閑置、低效產業用地再開發。開展A 市城區低效土地摸底調查，針對中心城區改制企業、城中村等低效土地制訂增值收益共享的激勵政策，全面有序推進城市經營。探索圍繞A 市工業項目“西減東加”戰略、企業“紅黃藍綠”退出制度、政府金融平臺建設、土壤污染修復、增加城市用地規模等制訂相應政策，建立工作機制，并列入A市“十四五”發展規劃。

3.2 建立土地收儲資金運轉保障體系

保證儲備土地報批、征收補償、拆遷環節資金充足，確保一次性完成經省政府批復后的儲備土地征收，不因補償不到位等問題拖延。保證儲備土地前期開發階段資金及時到位，實行“三通一平”（通電、路、水，場地平整），達到基本施工條件，實現土地收益最大化。保證土地儲備流程整體實施資金的有效落實和順利運轉，加強政府部門間的統一協調、集中保障[2]。

3.3 合理確定土地儲備與供應規模

引入土地儲備系數、土地儲備周期、土地儲備總量及分類等概念，匹配房地產市場合理需求，保障城市基礎設施建設資金需求，實現土地收益最大化。科學合理預測住宅用地儲備規模，有序穩定土地供給，降低房地產市場波動風險。

3.4 科學把握土地儲備、供應時序

根據城市控制性詳細規劃和年度土地儲備計劃，結合人口變化預測、住房普查數據、商品房庫存、房地產用地供應潛力以及過往三年實際供應規模等，合理安排、有序調節儲備土地供應總量、結構、布局、時序和方式，全力保障公共服務和基礎設施建設等重要領域，提升儲備土地配置效率?？茖W謀劃、統籌平衡、合理安排各領域用地供應，在多重目標中尋求動態平衡。

3.5 土地收儲與城市基礎設施建設深度融合互補

部門計劃要融合，土地收購儲備和城市基礎設施建設分屬不同的行政管理部門，工作機制不盡相同。因此，制訂土地儲備計劃與基建計劃時，要加強各部門間的統籌協調，發揮各自優勢，實現有效互補。收益與支出額度要互補，土地收購儲備收益根據土地市場情況、城市基礎設施投入并發揮作用的期限，合理預測土地收益?；A設施投資支出根據城市建設規劃，按照具體項目的建設規模、標準測定。

3.6 前置設計環節，構建土地大儲備格局

探索將城市設計納入規劃條件，作為儲備土地出讓前置條件，引導儲備土地供應相關內容納入A 市法規和技術性標準，深度融合儲備土地收儲流程，建立完善“出讓前納入出讓條件—出讓后納入審批內容—建成后納入規劃核實”的“三納入”工作機制，保證重要地區城市設計有效指導土地供給。逐步探索建立“五統一”（統一規劃、統一征收、統一管理、統一開發、統一供應）的土地大儲備格局，將住宅用地納入土地儲備機構統一儲備，著力構建由“生地”變“凈地”“熟地”的運行體系，真正發揮儲備土地作為土地一級市場“調節器”“穩定器”的作用[3]。

4 結語

綜上所述，雖然土地儲備工作得到了快速發展，但依然缺少可以借鑒的經驗。在發展過程中，要結合實際，及時發現土地儲備工作存在的弊端與問題，及時研究并作出相應調整，為土地儲備工作的發展打下堅實基礎。