關于PPP項目投資控制的探索

林冬冬 段 強

（中國建筑第五工程局有限公司，湖南 長沙 410004）

1 投資控制背景

PPP改革推行四年以來，在各方面取得了飛速發展。除啟動早、工期短的項目已完工外，更多的項目尚處于啟動初期或建設中期。初期較多注意力放在與PPP項目有關的新政策、市場發展趨勢、落地情況、入庫合規性等方面，當項目成功中標后，隨著各方面合法性手續完善，項目便進入大規模推進階段，此時并非可以高枕無憂，從建設管理的角度來說，項目投資控制已迫在眉睫。

2 投資控制必要性

因PPP市場競爭激烈，收益率不高、投資量大、合作周期長、公益屬性強，一旦出現風險問題，對企業資金造成嚴重影響；而且PPP項目大多是國家級或省部級重點項目，關系國計民生，屬于戰略性投資項目，一旦出現風險問題，對政府和企業的聲譽影響巨大。雖然政府方和社會資本方各自發揮優勢，合理承擔投資超概風險，但是投資超概事件一旦發生，則需重新評估立項，工程建設進度勢必放緩，進而使社會資本方的收益產生巨大損失，同時也將降低財政預算資金的使用效率。

PPP項目建設是為了提供更多的公眾服務，或為社會提供更多的公共產品，因此一般情況下PPP項目都是公益性項目，由于肩負著推動社會進步的重任，為了推動國家及產業的發展，做好PPP項目的投資控制至關重要。

3 如何進行投資控制

投資控制要遵循的原則：首先要以事前控制為主要控制手段，其余控制手段作為第二方案或輔助手段，所以要對事前控制足夠重視，認真準備相關應對措施，而不是出了問題再臨時探討解決方案，按下葫蘆浮起瓢。下面就主要控制措施進行探討：

3.1 事前控制

1）充分研究，做好投資決策，由于PPP項目投資總量大，在項目實施過程中往往需要投入大量資金，同時作為政府投資項目，項目建成后也會產生較大影響，此類工程一旦出現決策上的失誤就會帶來極其嚴重的損失。因此，必須要對項目的立項決策高度重視，認真對待此過程的工作，此過程中應明確建設項目的功能、規模、標準與最終成本預算等內容，重點對項目進行可行性研究以及對項目的投資進行估算，同時還要對其建成后的預期效果及對社會所帶來的影響進行初步評價，并在此基礎上形成最終的可行性報告，并結合當地發展與相關政策，進行綜合、全面的分析工作，從而確保做出最為科學合理的投資決策。

2）引入項管，輔助投資控制，針對投資數額多、復雜程度高、管理難度大的PPP項目，由于涉及眾多利益群體，溝通協調工作量非常大，需要經驗豐富的專業咨詢團隊介入，從功能定位、投資控制等方面提供全方位的專業咨詢服務，強化過程管控，規避管理風險，為高標準、高水平、高起點完成項目建設。在項目實施過程中，建設單位可以利用項目管理單位的專業管理經驗加強現場的整體管控，有利于項目整體目標的實現，也有利于提高整體管理水平。

3）查漏補缺，做好概算編制，項目前期應重視概算的編制，對比可行性研究以及項目投資估算和實際預計投資額差異情況，充分重視地質勘察資料的準確性，政府完成征地拆遷工作后及時取得詳細地質勘查報告，避免地質資料不準確、漏項缺量導致概算指標過低，從而使項目整體投資偏小，后期管控難度增大。

4）注重設計，嚴格限額設計，①項目設計階段是項目投資控制的重點和難點，也是項目投資控制的薄弱環節之一。本階段對建設項目投資影響極大，因此應積極主動地做好設計階段投資控制。首先，建設單位應高度重視勘察設計的招標工作，重點對企業實力、服務質量、設計方案等進行比選，而不應過多考慮成本因素，通過招標選擇其中相對優秀的單位承擔勘察設計任務。除此之外，建設單位還應通過技術和經濟手段對方案進行比較與優化，使技術、經濟指標趨向最優，進而確定最為合適的方案，滿足使用要求的同時，保證建設單位有效地實現投資控制目標。②設計合同中應明確要求設計方對項目實行限額設計，施工圖預算金額嚴禁超過概算金額，如超過概算金額將由設計人負責進行施工圖修改，直至符合要求為準，所發生費用由設計人承擔。③重視設計變更的審核，盡可能在設計階段將設計變更發現并修改完成。建設單位應組織各參建單位針對施工圖進行充分研究，將所有設計變更發掘并修改，避免后面工作出現大量變更造成投資不可控。此外，還可在設計合同中約定相關獎懲條款，促進設計人員利用先進的技術手段及工具，進行優化設計，以提高使用功能和經濟性，減少設計失誤帶來的變更。④建設單位可以響應國家政策大力發展裝配式混凝土建筑和鋼結構建筑，利用新型工藝不僅能推動建設產業轉型升級和綠色發展，還可以按規定享受相關稅收政策，從而有效降低工程造價，實現投資控制。

3.2 事中控制

1）建立投資控制體系，項目公司是投資控制管理的核心，要確保項目投資控制體系的建立及良好運轉、按不同的項目模式梳理投資控制權責清單，如項目公司和總承包兩個角色間的投資控制范圍，項目公司應牽頭將投資控制體系以流程的形式規范、固定。

2）投資控制責任傳遞，總承包單位是投資控制落地的核心，在項目公司建立的投資控制體系下，將投資控制的責任和意識層級傳遞到基層，項目公司與總承包單位簽訂投資控制整體責任狀，總承包單位與分包單位再簽訂投資控制專業分包責任狀，過程中避免不合理的變更，減少不必要的審計風險。總承包單位作為投資控制最重要的一環，需運用最專業的力量，高站位，強管理保證投資控制落地。

3）內部管理協同高效，無論是項目公司還是總承包單位，各部室是投資控制的抓手，部門與部門之間的關系應該是相互監督、相互幫助的，避免權責不均的狀況發生，還要確保相關規章制度的合理性與科學性。

4）高度重視設計管理，合同中約定了限額設計，不等于已經完成了限額設計；合同約定設計單位承擔未履行限額設計對建設單位造成的損失，建設單位也不能管理缺位；設計單位出具了配套預算，項目公司也不能高枕無憂；

應不斷提高專業能力，不斷扎實設計管理，為企業創造更多效益。

5）嚴格控制工程變更，由于很多PPP項目存在施工周期長、技術含量高、風險難以控制等因素，工程變更無法避免，項目公司作為建設單位，要履行好建設單位的投資管控職責，利用好項管單位、監理單位，嚴格控制工程變更，對變更內容要記錄在冊并及時上報，確定合理的工程造價，控制成本，在保障建設項目成果優質性的基礎上降低成本支出。

6）其他費用開源節流，PPP項目的投資控制不局限于建安費投資控制，項目公司作為投資控制管理的核心還體現在要對項目總投資進行總體把控，還需要從減少工程建設其他費、建設期融資利息等多角度進行投資控制。例如，降低城市基礎設施配套費，部分減免燃氣管道鋪設費用，下調水土保持補償收費等。

3.3 事后控制

竣工結算階段是建設項目投資控制最后的重要環節，將有效確定項目建設總造價，嚴格做好結算階段的投資控制，才能有效、合理的控制建設項目的工程造價。企業應選派經驗豐富的人員進行結算辦理，及時與政府部門溝通明確審計制度，按照政府要求及時做好結算上報及對審工作，結合現場實際情況完成結算審核定案，使項目造價真實準確，完成投資控制最后收尾階段，同時應總結經驗教訓，改進項目投資控制過程中存在的不足之處，以供未來其他建設項目參考。

建設單位以認真負責的態度，建立完善的管理制度，采取科學先進的措施與手段，全面管理項目建設，完成投資控制工作，使項目達到預期的經濟效益及社會效益。