用地存量背景下控制性詳細規劃的編制方法思考

黃 鑫

（雅克設計有限公司，海南 海口 570125）

1 增量與存量型規劃概述

增量規劃主要是基于新增土地規劃的空間擴張。主要是指為達到最佳公共服務水平而分配和組合資源的方法。在大多數增量規劃中，利益關系相對簡單，并且較少涉及既有的復雜利益關系。對于大多數現有的利益主體，處理方法相對簡單。增量規劃基本上由地方政府主導，能夠充分反映執政者藍圖式的意愿，設計要求也相對明確，重點是物質空間方面的設計，包括定位、功能、空間和相關支撐系統。存量規劃則不同，主要是通過城市再生、舊城市更新等方法，促進建成區的功能內涵，整體空間結構的優化調整，將現有的資源，轉移給能為城市貢獻最大的使用者，形成內涵式、內生性的發展動力。降低要素轉移的成本，最大化社會效益是存量規劃的主要目的。由于存量規劃的土地使用權高度分散，土地產權擁有者眾多，相關權利復雜，處理協調難度大，需要多方協商，只依靠物質空間設計難以實施操作。

2 存量型控制性詳細規劃面臨的問題

2.1 土地利用效率低，閑置土地多

由于我國城鎮化進程的不斷加快，土地資源越來越緊張，以前粗狂式發展的城市用地面臨著低效和閑置問題，這不僅嚴重浪費了土地資源，減少了城市可利用土地，導致許多建設用地指標被占領，甚至在城市中心地段出現了低效和閑置土地，使城市顯得雜亂無序，嚴重阻礙了城鎮化進程，影響了城市的發展。城市建成區土地利用效率低，閑置土地多，如何通過重新合理規劃，盤活存量用地，提高城市土地利用效率，統籌土地資源配置，已成為城市可持續發展的必經之路，這也是存量型控制性詳細規劃面臨的主要問題。所以，存量規劃主要是存量建設用地的規劃，重點是低效的建設用地和閑置土地的再利用。

2.2 土地產權復雜，空間整合協調難度大

自從改革和開放以來，由于城鎮化的高速發展，大片土地以各種形式出售。土地開發和建設的時間以及土地使用權利的期限差別很大。土地所有權的多樣性和復雜性、所有權的高度分散和錯綜復雜的利益關系，使得規劃協調統一更加困難。再加上當時的規劃管理和審批制度不完善，權屬地塊邊界管控不清晰、犬牙交錯，形成了目前地塊細碎、土地資源利用率低、規劃管控對象錯綜復雜的局面，嚴重阻礙了規劃的落實。最終造成空間整合困難，資源使用效率低，公共利益難以保障，市場發展需求難以滿足。

2.3 公共設施總量少，等級低，配套落位困難

過去，投資拉動型的經濟方式推動了城市的快速發展。快速增長的土地占據了城市新增的大部分空間，但是，公共配套設施用地保障、剛性限制和鼓勵政策等機制并沒有及時到位，導致城市公共服務設施建設的“欠賬”問題。一方面體現在公共服務設施的總量缺口較大，用地比例偏低；另一個方面，公共服務設施質量差，設施水平低，不能夠滿足當前的城市發展的需求。在存量規劃方面，與增量規劃不同的是，建設用地的使用分散，土地所有權屬于不同的權利擁有者，現有土地所有權擁有者及其周圍群體的權利和利益在規劃中難免受到影響。排斥性和鄰避效應的土地使用影響使城市有關的公共設施，包括道路交通、配套設施、基礎設施和公園的綠地等難以按照相關技術管理規定進行落實，導致城市低水平發展的格局長期以來難以改變。

3 存量型控制性詳細規劃編制

3.1 以問題為導向確定規劃編制技術路線

由于存量型城市現狀狀況復雜，不同城市或地區在進行存量型控制性詳細規劃編制時，應當結合自身現實情況分類分析。在項目編制時，要分析城市目前的基本情況和存在的問題；以問題為導向，對發展目標進行研判，提出相應的解決策略；制定可行的規劃方案和管控體系；構建以實施操作為抓手的行動計劃，科學合理的確定規劃編制技術路線。

3.2 基于發展現狀與目標，優化空間結構，明確功能定位

在明確了城市目前的問題之后，規劃以現狀問題為導向，并綜合考慮到上位規劃、區位條件、資源條件、城市發展、政府、機構意愿、公共意愿等，以確定適合城市發展的產業和功能布局，從而明確城市的功能定位和發展目標。針對城市的功能定位和發展目標，提出相應的規劃策略。通過對該地區進行功能升級和總體結構優化，將規劃確定的功能落實到土地使用性質上。

3.3 確認土地權屬關系，建立合理的土地產權評價體系

土地權屬的復雜性是存量型控制性詳細規劃編制的難點之一。存量型城市用地產權復雜，造成土地利用效率低下，而在存量規劃中必然會涉及土地使用功能的改變，產權與權屬關系的改變，這必然會涉及許多利益攸關方，很難協調。在規劃編制時，應當做好土地權屬關系的確定，與各方權益主體進行協調，充分考慮各方利益主體的發展訴求。按照所有權關系的確定，分析土地產權的使用，判斷土地再開發的難度程度，以此來選擇合適的規劃方案，確保規劃和建設的可行性。

3.4 同步城市更新保障發展空間，落實公共服務設施

存量規劃主要是通過城市更新、舊城改造等手段，促進建成區功能內涵的提升，重點在于空間結構的優化調整，城市品質的提升，突破點便在于如何完善城市公共服務配套設施。目前，公共服務設施非常匱乏的地區通常位于城市中心區并擁有良好的交通優勢。在規劃過程中，應利用城市更新改造作為一個重要手段，大力提高和改善區域公共服務設施的質量。在規劃過程中，政府的領導作用應得到充分發揮，社會公益性項目應在城市更新的早期階段予以明確，政府應直接干預，以加強規劃的執行。在區位優勢集中的地方，鼓勵高強度、一體化的發展，避免過于均質化的開發，并嚴格執行公共配套建設要求，以此作為批準項目的先決條件。同時，建立城市更新單元管控體系，嚴格執行更新單元管控措施，落實更新單元中必須要求配套的公共設施，并建立城市更新項目與公共配套設施之間的約束力。

3.5 探索用地一站式咨詢服務及精細化管控

搭建規劃與實施之間“無縫銜接”的動態跟蹤平臺。填補“控制性詳細規劃-修建性詳細規劃-項目開發”之間的技術服務類型空白，建立多學科、多專業的項目團隊，跟蹤規劃進程，促進規劃編制要素的落實，有效延展規劃編制的深度與廣度，實現規劃的動態維護及實施管控。

為有效引導控制性詳細規劃用地的開發，適應未來建設管理和市場需求，規劃應采用“單元+地塊”分兩級進行控制，采用“總量控制+地塊控制”的兩級指標控制體系，逐層分解控制性詳細規劃確定的規劃人口、建設總量、公共配套設施和市政設施、城市設計等指標。與此同時，考慮到單元管控的特殊性，應采用多種控制方法，將原本單一的“線控”更改為更靈活的控制方法。這不僅能確保片區總體控制的剛性要求得到嚴格執行，而且還能確保市場的協調和適應，從而實現控制單元的剛性與彈性指標的差異性，并加強規劃的應變能力和可實施性。

通過對地塊的細分、設計條件的細化和優化，形成配套控制條件并寫入土地出讓合同。根據相關控制要求對項目后續開發的全過程進行審查，促進城市“規劃+設計+實施+管理”的一體化銜接，實現控制性詳細規劃的精細化控制，促進規劃落地，提高城市整體空間品質。

4 結語

就存量型城市來說，規劃是一個動態的長期過程，難以實施整體徹底的改造。存量規劃現存的各方面問題都需要多方面協調與配合，才能有序的推進項目實施。所以，存量型控制性詳細規劃的編制和維護也將是一個持續改進和協調的過程，這就需要更加關注規劃的過程性控制和精細化管控。