鳳凰縣實施新一輪退耕還林工程問題與對策

滕建利

(湖南省鳳凰縣林業(yè)局退耕辦，湖南 鳳凰 416200)

1 引言

退耕還林工程是國家重大工程建設項目，是一項涉及最廣、政策性最強、群眾參與最高的生態(tài)建設工程。鳳凰縣從2001-2006年實施退耕還林工程，造林面積28.9萬畝，其中耕地造林 15.9萬畝，荒山造林13萬畝，補助資金312435.0萬元；迄今，全縣森林覆蓋率從退耕還林工程實施前的“八五”森林資源二類調查森林覆蓋率39.5%到現(xiàn)在58.2%，全縣生態(tài)環(huán)境得到有效改善，實現(xiàn)了生態(tài)效益、社會效益、經濟效益三贏的局面。為了繼續(xù)延續(xù)這項人工修復生態(tài)工程，在2014年度提出新一輪退耕還林工程，并重新制定相關政策，在實施過程中，為林業(yè)發(fā)展提出思考[1～3]。

2 實施情況

根據(jù)《國家發(fā)改委、財政部、國家林業(yè)局、農業(yè)部、國土資源部關于下達2014年退耕還林還草年度任務的通知》(發(fā)改西部【2014】2155號)等文件精神要求，結合我縣實際情況，在2014年和2016年度實施新一輪退耕還林工程，退耕造林總面積0.35萬畝(分別為0.15萬畝和0.2萬畝)，共涉及10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)28個村，退耕農戶0.12萬戶，中央財政預算內計劃總資金525.0萬元；進一步夯實吉鳳高速沿線、重點林區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的造林成果，助推生態(tài)補助脫貧工作[4]。

3 工程成效

從實施新一輪退耕還林工程以來，全縣生態(tài)、經濟和社會三大效益得到發(fā)展和鞏固，為鳳凰旅游產業(yè)發(fā)展提供綠色屏障。

3.1 生態(tài)環(huán)境得到改善

在2009年鳳凰縣啟動修建吉鳳懷高速路工程，自然生態(tài)環(huán)境受到破壞，完工時高速路段范圍內綠化工作做的非常美觀，但范圍外可視地段有的地方滿目滄桑，自然修復比較慢(如：渣土地)，嚴重影響旅游者觀光性情，“神秘湘西，天下鳳凰”美譽受到質疑；在縣委、縣政府正確決策下，2014年度把高速路兩邊坡耕地和渣土地納入到新一輪退耕還林工程范圍內，解決土地補助問題。通過栽植綠化大苗，采取植林造景方式，縮短自然修復時間，生態(tài)環(huán)境得到改善，實現(xiàn)涵養(yǎng)水源、保持水土、改良土壤和固碳釋氧等生態(tài)效益服務價值得到大大提高，現(xiàn)在到處都是青山綠水，野生動植物種群數(shù)量得到增加，生物多樣性得到豐富，對改善全縣生態(tài)環(huán)境發(fā)揮了重要作用。

3.2 優(yōu)化農業(yè)結構

實施退耕還林工程主要有效地調整和緩解土地利用結構，同時解放了大量農村剩余勞動力，更多的勞動力投入到其他產業(yè)和外出務工建設中，一定程度加快了第一產業(yè)逐漸向集約化產業(yè)轉變的步伐，助推農村產業(yè)結構優(yōu)化升級。通過實施新一輪退耕還林，建立以油茶、獼猴桃、鐵皮石斛等林業(yè)經濟產業(yè)基地5個，面積300畝。加快提高農民增收致富的新增長點，優(yōu)化山區(qū)退耕農戶廣種薄收的局面，退耕農戶家庭純收入穩(wěn)步得到提升，生活質量得到了巨大改善。

3.3 助推生態(tài)脫貧工作

2014年全國各地實施精準扶貧工作，同時國家提出脫貧措施中有生態(tài)補償脫貧，前一輪退耕還林工程有6.1萬戶24.2萬人參與這項工程，占全縣總人口的50.4%，補助年限16年，直接補貼總資金31.7億元。在評定為建檔立卡戶生態(tài)補助收入起到決定性作用，減少貧困人口基數(shù)。實施新一輪退耕還林工程，面積0.35萬畝，資金525.0萬元，為全縣400戶建檔立卡戶增加生態(tài)補助收入，進一步助推了貧困農戶脫貧，為全縣生態(tài)脫貧工作貢獻力量。

3.4 社會效益顯著

生態(tài)環(huán)境得到改善，農民的思想觀念轉變，市場經濟觀念、生態(tài)環(huán)境保護意識及民主法制觀念進一步增強。在實施過程中，在家閑散、中老年人及婦女參與新一輪退耕還林造林工程，按照造林單價300.0元/畝種苗造林費用，退耕還林工程總費用105萬元，進一步解決在家群眾生活困難和就業(yè)問題，提高他們在家地位；坡耕地實施新一輪退耕還林工程后，在家的青壯年成為剩余勞動力，他們外出務工，家里經濟收入得到跨越式提高，按照退耕還林農戶每戶外出務工1.5人，每戶家庭年收入增加3.6萬元，無形為社會和諧添磚加瓦；工程實施推動了“林家樂”、“農家樂”等生態(tài)旅游業(yè)發(fā)展，以人與自然和諧共榮為主體的生態(tài)文化、森林文化隨之興起，與之相關的精神產品、文化產品不斷涌現(xiàn)，農村社會秩序和社會風氣保持良好勢頭，農村社會活動參與程度進一步提升，基層干部與群眾的聯(lián)系更加緊密，干群關系進一步得以改善。

4 存在問題

新一輪退耕還林政策非常好，同時取得可喜成績和效果，由于各地區(qū)發(fā)展水平不平衡，受地區(qū)的社會環(huán)境、群眾意識、部門、政策等方面的制約，存在以下幾個方面不足。

4.1 產業(yè)結構單一

目前鳳凰縣旅游產業(yè)發(fā)展勢頭前景比較可觀，每年旅游人數(shù)都超過1200萬人次，平均1人消費水果1.5斤，則每年鳳凰古城旅游市場至少需1800萬斤，經有關部門調查，全縣水果市場基本從懷化、貴州銅仁等地區(qū)調運過來，卻帶動周邊林果經濟發(fā)展。經調查，全縣前一輪退耕還林、鞏固退耕還林及新一輪退耕還林工程項目以生態(tài)林為主，經濟林比較少，新一輪退耕還林工程經濟林面積只有300.0畝，占造林面積8.6%，分布比較零星，規(guī)模小，難以形成產業(yè)鏈，更不能滿足鳳凰當前水果市場需求；加上全縣前一輪退耕還林工程實施面積比較大，當時老百姓對發(fā)展林果經濟意識不強，沒有把土壤肥沃、地勢平坦，立地條件比較好，適合兼用林和經濟林生長地方預留下來，進一步造成全縣林業(yè)經濟產業(yè)發(fā)展空間變小。

4.2 地類認定復雜

新一輪退耕還林工程造林補助地類以耕地為主，在《關于進一步做好新一輪退耕還林工作的通知》中進一步明確規(guī)定退耕還林工程中耕地地類的認定由國土資源部門負責，在2013年耕地普查中鳳凰縣有10.0萬畝適合退耕還林工程，通過與國土資源部門基本農田總體規(guī)劃進行比對，全縣符合地類只有0.15萬畝，分布散，零星小塊；由于當時受技術、人為等因素影響，并造成許多坡耕地錯誤認定，一邊是基本農田，一邊是坡耕地，造成村民難以理解，反而引起村民不滿。同時按照文件要求“項目縣國土資源部門要積極參與縣級自查驗收，并在縣級自查驗收地形圖上蓋章確認。”，由于基本農田總體規(guī)劃不能隨意調整，加上全縣部門之間規(guī)劃資源沒有完全整合成“一張圖”，各自為陣，難以加蓋國土資源部門公章，造成村民對新一輪退耕還林工程的地類認定復雜化。

4.3 補助標準低

按照《國家新一輪退耕還林還草總體方案》中退耕還林補助資金為1500元/畝，5年分3次下?lián)埽谝荒?00元/畝(其中種苗造林費300元/畝)、第三年300元/畝、第五年400元/畝；從國家政策層面講中造林種苗費300元/畝可以實施，但是鳳凰縣屬武陵山脈，云貴高原尾部低山地帶，全年溫暖濕潤，年均降水量1308.l mm,適宜雜草、灌木生長，加上地與地之間有許多空隙荒山地帶，為了保證造林整體性和造林驗收成果完整性必須連片造林，增加造林林地清理勞務費用，造成在全縣山區(qū)地帶難以實施，更加難以保證造林質量。造林后第二年和第四年沒有補助，假設當年遭受自然因素或人為因素(失火、人畜)破壞，造成造林成活率比較低，無法找到第三方責任人補植補造，有許多退耕戶在外務工，他們以當前經濟收入衡量，造成退耕戶自動放棄退耕還林補植補造工作；同時按照國家新一輪退耕還林有關政策，不允許林業(yè)部門、政府及村委等事業(yè)單位團體對退耕戶補助資金以克扣、截留等方式用于補植補造，影響新一輪退耕還林工程成果。

4.4 后續(xù)管理工作經費問題

雖然湘發(fā)改投資[2016]593號文件明確規(guī)定：各項目縣市區(qū)要將退耕還林工作經費列入財政預算，用于退耕還林有關政策宣傳、作業(yè)設計、技術指導、檢查驗收、補助兌現(xiàn)、確權發(fā)證、檔案管理和效益監(jiān)測等工作。但是全部具體執(zhí)行到位還是比較不容易，各縣許多重大工程項目都需要縣財政配套一定比例資金；各縣財政收入情況不一樣，各項目縣領導重視程度不一樣，造成對新一輪退耕還林工程后續(xù)管理工作經費落實情況不一樣，退耕還林工程是一項民生工程，又是一項生態(tài)補償脫貧工程，直接面對老百姓千家萬戶，直接影響退耕還林政策延續(xù)性和政府形象。林業(yè)工程造林與管護工作是具有時間性和季節(jié)性，后續(xù)管理資金跟不上，林木生長、退耕戶資金發(fā)放受影響，嚴重的影響造林成效；綜上所述，此類民生工程項目縣市不要盲目申報，從本縣實際出發(fā)，先落實好后續(xù)管理工作經費，再申報項目。

5 實施對策與建議

5.1 加強組織領導，明確工作職責

為推進新一輪退耕還林工程順利實施，縣委、縣政府必須成立了“退耕還林”領導小組，由縣長為組長，常務副縣長、分管副縣長為副組長，縣發(fā)改局、縣林業(yè)局、縣財政局、縣審計局、縣國土資源局等相關部門主要領導為成員，負責項目建設的組織，領導、檢查、指導、協(xié)調、規(guī)劃等各方面工作，領導小組下設辦公室，由縣林業(yè)局局長任辦公室主任，分管副局長為副主任，縣林業(yè)局退耕辦負責項目的日常業(yè)務管理工作。各項目鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立以書記為組長，林業(yè)、財政、司法、國土等負責人為成員的領導班子。建立了縣級領導包鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包村，村干部包組和戶工作責任機制，并層層簽訂責任狀；明確目標任務，明確實施標準，明確工作進度和獎罰措施，全縣形成一級抓一級，一級對一級負責的統(tǒng)一指揮系統(tǒng)。

5.2 優(yōu)化林業(yè)產業(yè)結構

通過實施退耕還林工程以來，有效地調整和緩解土地利用結構，同時解放了大量農村剩余勞動力，更多的勞動力投入到其他產業(yè)和外出務工建設中，據(jù)相關部門統(tǒng)計全縣外出務工人員達10萬人左右；同時在一定程度加快了第一產業(yè)逐漸向集約化、機械化產業(yè)轉變的步伐，助推農村產業(yè)結構優(yōu)化升級。通過實施退耕還林，全縣建立了林果等產業(yè)基地1.0萬畝，以油茶、茶葉、獼猴桃等成為當?shù)靥厣еa業(yè)和農村經濟發(fā)展、農民增收致富的新增長點，促進了農民增收。退耕還林受益主體是退耕農戶，國家對退耕農戶直接提供錢糧補助，以退耕還林工程建立林果、林藥等產業(yè)基地，面積比較小，規(guī)模不大；只有大力發(fā)展林業(yè)產業(yè)，優(yōu)化產業(yè)結構，解決長遠生計問題，農戶家庭經濟純收入穩(wěn)步提升，生活質量得到了巨大改善，這是新一輪退耕還林工程工程實施的宗旨。

5.3 “地類”認定必須簡化

新一輪退耕還林工程實施主體是由林業(yè)部門負責，那么造林“地類”標準不能由其它部門進行認定或協(xié)助認定。首先林業(yè)部門應該根據(jù)本部門造林技術標準進行認定，同時制約林業(yè)發(fā)展空間，并大大降低群從對林業(yè)部門管理工作認可。其二，林業(yè)中林業(yè)生產用地的“坡耕地”和國土資源部門中的基本農田的“坡耕地”認定出現(xiàn)重疊現(xiàn)象，劃分技術標準不同，造成各自統(tǒng)計數(shù)據(jù)不準確。其三，各部門進行實地規(guī)劃時，沒有告知當?shù)卮逦稗r戶哪些“坡耕地”為林業(yè)用地，哪些“坡耕地”為基本農田，進一步引起村民對“坡耕地”概念無法理解；其四，由于受當時技術條件和人為因素影響，許多規(guī)劃工作不合理、不切實際，造成“地類”認定沒有完全準確，一旦公布出來，易引起群訪群體事件，進一步影響退耕還林工程推動實施工作。為了順利實施新一輪退耕還林工程，提高群眾對造林地“地類”理解簡單，必須采用通俗易懂的語言進行說明，按照全縣當?shù)鼐用窭斫狻盎巨r田”為經常可以灌溉到水的農田，老百姓心中理念沒有把部分“坡耕地”納入到“基本農田”范疇之中，易引起混淆，幫他們搞糊涂。

5.4 提高補助標準

隨著社會經濟快速發(fā)展，人民生活水平提高，勞動力價值得到進一步體現(xiàn)，據(jù)全縣現(xiàn)有社會人力市場調查，青壯年勞動力體力工資，男性為180～230元/d，女性為160-200元/d；按照全縣耕地之間夾雜荒山類型的造林地，1畝生態(tài)林造林至少2.5個工，經濟林造林至少4個工，造林生態(tài)林勞務費至少需400元/畝，經濟林勞務費至少需640元/畝；同時還要購買苗木費用，常規(guī)生態(tài)林苗木每畝至少40元，經濟林苗木至少60元，300元/畝造林種苗費在我縣山區(qū)丘陵地帶無法實施，影響村民造林積極性，新一輪退耕還林工程無法大面積實施;新一輪退耕還林工程又是一項生態(tài)民生工程，按照新一輪退耕還林補助方式，采取1、3、5年進行補助，1畝為500元、300元、400元，老百姓為了響應習總書記的“綠水青山，就是金山銀山”號召，把現(xiàn)有坡耕地用來植樹造林和發(fā)展林業(yè)產業(yè)，必須考慮和解決他們當前生活所需，按照5年總補助資金1200元/畝，每年為240元，經調查目前這種補助標準和方式大多數(shù)村民不接受，遠遠低于當?shù)刂饕导Z作物近3年平均1畝純收入，進一步影響村民主管能動性。工程成效性受人為和自然因素影響，一旦造林失敗，補植補造工作由林農自己負責，現(xiàn)在村民經濟意識性增強，通過算賬和短期性經濟效益對比，大多數(shù)村民都放棄退耕還林補植補造工作。為了解決當前退耕還林工程“管護”問題，建議林業(yè)部門和保險部門制訂造林管理保險制度，按照責任劃分進行賠償性補植補造工作，從而達到雙贏的局面。

5.5 加大后續(xù)管理資金的投入

林業(yè)工作是“三份造，七份管”，充分體現(xiàn)“管”的重要性，既然新一輪退耕還林工程補助資金1500元/畝(其中種苗造林費300元/畝)是中央預算內投資計劃，保障退耕農戶合法性利益，而把造林檢查驗收、后期管理等費用由當?shù)卣h財政負擔，一旦出現(xiàn)資金鏈脫節(jié)現(xiàn)象，必將造成嚴重后果；為了確保此項工作具有連貫性，把新一輪退耕還林工程做大做好，深入民心，建議把后續(xù)管理資金納入到中央預算內投資計劃中，進一步體現(xiàn)國家強大經濟和祖國堅強后盾，同時也減輕地方財政壓力。