政府購買服務模式下林業有害生物防治監管實踐問題及建議

張明浩，姚 伍

(福建省三明市森林病蟲害防治檢疫站，福建 三明 365000)

1 引言

松材線蟲病是松樹的一種毀滅性病害，其致病力強、傳播蔓延迅速、防治難度大，被世界各國列為頭號植物檢疫對象[1]。三明市森林面積2645.5萬畝，其中松林面積844.6萬畝，自2003年首次發現松材線蟲病之后，梅列、三元、沙縣、泰寧、 清流、將樂等縣(區)相繼發生疫情。據疫情監測報告顯示截止到2016年秋普后，全市累計發生面積達5.2656萬畝。面對嚴峻的形勢，如不進行科學有效防控，疫情將進一步蔓延擴大。近年來，隨著農村勞動力大量向城市轉移，再加上林業有害生物防治專業性要求較高，人們深刻認識到建立林業有害生物防治公共服務體系的重要性。目前，全國越來越多的地方采用專業化防治服務組織進行防治。但如何進一步規范林業有害生物防治公共服務保障體系建設，以適應新形勢下對林業有害生物防治工作的需求，已引起全社會和政府部門高度關注[2]。從2017年起，福建省三明市根據《森林病蟲害防治條例》和頒布的一些地方標準，探索構建了一整套政府購買服務模式下對防治服務組織的監管措施，三明市松材線蟲病防治取得良好成效。截至2019年底，全市累計實施林分改造面積4.3 萬畝，清理各類病枯死松樹7.2萬株，掛設誘捕器15452個，誘殺松墨天牛139.33萬只，采用白(綠)僵菌生物防治35.3萬畝。

2 依法強化對防治服務組織的指導和管理

2.1 實行登記備案

按屬地管理原則，三明市所屬各疫區縣統一實行林業有害生物防治服務組織登記備案制度，要求防治服務組織應具備獨立法人資格、建立完善的管理制度、明確的職責分工、清晰的施工流程等條件[3]，擁有固定的辦公場所、配備相應的藥劑藥械，從業技術人員具有森保(植保)或林業專業高、中級技術職稱、作業人員應當經過崗前培訓，且僅服務于1家特定類型的林業有害生物防治服務組織。

2.2 組建專家庫

市級森防檢疫機構組建由林業有害生物防治、森林資源勘查設計、林業施工監理、財會金融、采購招標等相關領域專家組成的專家庫，專門負責防治方案評審，采購招標評估和防治服務組織評級等工作。組織評審、評估、評級工作是從專家庫中抽取部分專家組成專家委員會按相關規定程序進行。為確保公平公正，按回避原則，要求服務于參評防治服務組織或與其有直接利益關系的專家不能作為專家委員會成員。

2.3 開展等級評定

為促進防治服務組織健康發展，依據福建省地方標準《林業有害生物防治服務組織等級劃分規范》，市級森防檢疫機構聘請相關領域專家組成專家評審委員會，定期開展防治服務組織等級評定工作，分為甲、乙、丙3個級別。社會化防治服務組織按照自愿原則，通過填寫等級評定申請表方式參與，并提供相關真實有效的證明材料。市級森防檢疫機構受理后，從專家庫中抽取3～7名專家組成專家委員會，到實地對社會化防治組織藥劑藥械配備、專業技術人員資質、作業人員使用設備技能和藥劑安全知識培訓情況，以及過往3年承擔工程業績等材料真實性進行調查核實，經公示無異議后，組織召開評審會進行等級評審，等級評審結果統一公示。目前，全市已備案登記的19家防治服務組織中，3家為乙級,8家為丙級。

2.4 組織招標采購

各疫情發生地森防治檢疫機構，按照國家林業草原局頒布實施的《松材線蟲病防治技術方案》和《疫區疫木管理辦法》，結合當地松材線蟲病秋普監測資料，擬定松材線蟲病綜合防控方案，經專家委員會評審后報省、市兩級防治檢疫部門審定，再依據《中華人民共和國政府采購法》相關流程編制招標采購計劃[4]，經當地政府和財政部門批復后，委托政府認可的有信譽的中介公司在政府采購網組織招標采購，符合條件的防治服務組織參與投票，經專家委員會評標確定中標單位[5]。為防止少數防治服務組織低價競標行為，確保防治效果，中標價設定為最接近平均報價；防治服務組織中標后，需簽訂3年績效承包防治合同，合同規定防治山場病枯死木發生率在1/以下；誘集到的松墨天牛體內松材線蟲的檢出率在1%以下；瀕死木、枯枝松材線蟲檢出率在1%以下[6]，達到國家林業草原局頒布的《松材線蟲病防治技術方案》檢查驗收標準。

2.5 實行三級檢查驗收

防治服務組織投入防治作業后，疫區縣級森防檢疫機構適時跟蹤施工進度，監督防治質量，加強事前、事中、事后的監管。防治任務完成后，由縣森防檢疫機構組織檢查驗收，按優秀、良好、合格、不合格四個等次評分，驗收合格后簽發驗收單，并將評分結果作為對防治服務組織的信用評價標準之一；市級森防檢疫機構根據年度績效考評方案組織抽查；省級森防檢疫機構按年度防控責任狀要求，聘請省林科院、林勘院專家組成聯合督查組進行復核。三級檢查組對發現的問題現場發出整改通知書，要求防治服務組織限期整改。

2.6 從四個方面強化動態監管

2.6.1 等級動態管理

根據福建省地方標準《林業有害生物防治服務組織信用評價實施辦法》，防治服務組織等級評定后，不搞終身制，實行動態化管理，等級有效期為3年。期間如發生不良信用記錄或履約能力不合格等行為，將實行降級等相應懲處措施。

2.6.2 重要事項管理

防治服務組織的單位名稱、法定代表人、辦公場所、設施設備、技術人員等信息發生變動時，應到原備案登記機構進行變更備案，如涉及到等級變動時，市級森防檢疫機構將進行相應變更。

2.6.3 行為信用管理

(1)對采取隱瞞、欺騙等手段取得等級的防治服務組織，由原等級劃分機構予以撤銷等級，3年內不得申請等級評定。

(2)已劃分等級的防治服務組織以不正當方式串標、競標或轉包等造成不良影響的，或工作失誤、失職等造成嚴重服務質量問題的，列入不良信用記錄檔案。

2.6.4 履約能力管理

森防檢疫機構依據防治服務組織上年承攬防治工程完成檢查驗收情況進行綜合評價，按優秀、良好、合格、不合格4個層次評分。

市級森防檢疫機構作為動態管理評價實施單位依照上述4個方面的綜合評價結果，統計出防治服務組織年度最終得分，做為實行動態管理評價結果予以公布。

3 存在問題

上述監管措施有效規范了管理，維護了防治服務市場公平競爭，取得較好的防治成效，但也存在一些短板和不足，如政府采購招標程序冗長，不適應應急防治需要；森防檢疫部門全程“保姆式”管理，既當運動員，又當裁判員，一定程度上影響了防治服務的發展。

3.1 防治服務組織類型太過單一

全市現有28家防治服務組織都屬于防治工程施工單位類型，缺少防治方案編制(技術咨詢)和防治工程監理類型。

3.2 防治服務組織市場主體地位不強

防治服務組織缺乏主動性，服務市場主要局限于生態林和公益林政府采購頂目，業務范圍未涉足商品林和經濟林等防治服務市場。

3.3 防治服務組織服務項目太少

防治服務項目僅限于松材線蟲病防治，未涉及其它林業有害生物防治服務項目。特別是缺乏應急除治能力，無法及時有效應對突發性林業有害生物危害。

4 對策建議

4.1 政府層面

要認真貫徹落實《生物文明試驗區(福建)實施方案》，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”發展理念，進一步健全生態惠民、生態利民、生態為民發展機制。應當將扶持防治服務組織發展列入生態文明建設經濟和社會發展規劃，編入本行政區年度實施計劃，確定年度發展目標，并納入生態建設目標責任考核。不斷完善生態文明建設資金保障機制，增加生態文明建設資金投入，在年度財政預算中統籌安排，綜合運用財政貼息、投資補助、政策性貸款等方式支持公益性生態文明建設項目[7]，制訂分級、分類扶持方案。特別是工程監理類，野處工作強度大，報酬低，要給予重點扶持；應盡量簡化應急除治政府采購招投程序，改為邀標或議標方式。

4.2 主管部門方面

一要充分利用各種交流機制與合作平臺，積極吸納高校和科研院所專業技術人才來創辦防治方案編制(技術咨詢)類和防治工程監理類的服務組織，實現森防部門職能向執法監管和公共服務轉變，形成管、防、監三方職能分離格局。二要加強對防治服務組織的技術服務和指導，積極邀請科研院所、高校專家和新型藥劑藥械廠商做培訓指導和現場演示；做好新技術新成果的推廣應用，如無人機防治，便攜氣動拋粉器，GPS誘捕器定位系統，松材線蟲病微創注射防治技術，進一步提高防治效率。三要大力扶持應急防治隊伍建設，每年從應急防控經費中撥出一部分資金，選擇幾個試點單位，組建應急防治隊伍，還可將應急儲備防治設備租賃給防治服務組織使用，同時強化設備操作和安全知識培訓力度，為防治服務組織培養一批業務骨于力量，做到招之即來，來之能防。

4.3 防治服務組織

應緊緊抓住當前發展的有利契機，確定發展方向，制訂發展規劃，找準市場定位，目標靶向發展，做大做強自身，在生態建設中突顯自身重要作用；不斷增強市場開拓能力，積極擴大業務范圍，增加防治項目，將服務對象向國有林場、上市公司、股份制林場等商品林、經濟林方向延伸；要加快由單純防治服務型向綜合除治型轉變

步伐。按國家林業局新頒布實施《疫區疫木管理辦法》要求，不再將疫木運輸至指定加工企業進行除害處理，以降低疫情再傳播風險，增添各種大型機動式除害設備，就地就近開展除害處理，實現防治、除害一條龍服務。