基于財(cái)政可持續(xù)性視角的地方政府隱性債務(wù)治理

王鐘

摘 要：地方政府隱性債務(wù)的全面治理能夠?qū)崿F(xiàn)地方政府財(cái)務(wù)的可持續(xù)性發(fā)展。地方政府財(cái)政運(yùn)行上呈現(xiàn)"疲敝"狀況，通常情況下地方政府在債務(wù)最大限度的設(shè)置上為191%，這樣能夠?yàn)榈胤秸呢?cái)政持續(xù)性發(fā)展留有較大的空間。而防范地方政府隱性債務(wù)既要保證經(jīng)濟(jì)增速的穩(wěn)定，同時(shí)還要控制債務(wù)的融資成本，針對這種情況，需要?jiǎng)?chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式，健全地方政府財(cái)政保障，強(qiáng)化投融資績效管理等才能夠更好地進(jìn)行地方政府隱性債務(wù)的治理。

關(guān)鍵詞：財(cái)政可持續(xù)性;地方政府;隱性債務(wù)

受到新冠疫情的影響全世界的經(jīng)濟(jì)發(fā)展較差，由于我國對新冠疫情的有效控制，使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)換較為明顯，但是地方政府的債務(wù)出現(xiàn)了快速疊加狀態(tài)，財(cái)政收支矛盾使得地方政府在債務(wù)償還上出現(xiàn)較大壓力。在這種情況下，對地方政府隱性債務(wù)的評估以及預(yù)測債務(wù)空間的最大上限，都對未來的財(cái)政政策的制定與實(shí)施有著積極的作用。

1對我國地方政府債務(wù)形成的認(rèn)識

地方政府的財(cái)政與債務(wù)在風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)顯示上面臨著多種現(xiàn)象，其中前期債務(wù)增長較快、財(cái)政收支矛盾加大等都具有典型性。地方政府債務(wù)壓力增大，也在一定程度上預(yù)示著隱性債務(wù)增多，財(cái)政管理透明度較低，稅收主體多樣化明顯。債務(wù)種類、區(qū)域分布不平衡等問題交叉出現(xiàn)，使得地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越來越高。地方政府財(cái)政運(yùn)行受到的影響因素越來越多，債務(wù)限額需要進(jìn)一步提升，但是通常情況下債務(wù)上限為191%，在這個(gè)范圍當(dāng)中地方政府的財(cái)政才有可能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，即各省政府綜合負(fù)債率仍處于安全邊界之內(nèi)。實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長速度關(guān)系到地方政府債務(wù)規(guī)模、償還等問題，我們必須確保財(cái)政可持續(xù)性，避免金融風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)性發(fā)生。必須確保經(jīng)濟(jì)增長不會(huì)過快放緩，同時(shí)，我們必須采取措施降低借貸成本。防范風(fēng)險(xiǎn)、降低杠桿率和穩(wěn)定增長看似矛盾，但實(shí)際上是統(tǒng)一的。推進(jìn)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)，依據(jù)市場進(jìn)行定價(jià)，積極財(cái)政能夠?yàn)楦母锏姆€(wěn)定提供支持，

2地方政府隱性債務(wù)治理的原則

2.1統(tǒng)化治理原則。地方政府隱性債務(wù)的治理不能夠“簡單粗暴”，需要實(shí)現(xiàn)制度化治理。通過對債務(wù)的實(shí)質(zhì)性監(jiān)督和披露，形成一種既能化解債務(wù)又能化解債務(wù)的實(shí)質(zhì)性政府監(jiān)管機(jī)制，全口徑地方政府債務(wù)管理，統(tǒng)籌規(guī)劃，防患于未然，形成債務(wù)"系統(tǒng)化、整體化、協(xié)同治理"的長效機(jī)制。

2.2降杠桿與穩(wěn)增長的關(guān)系原則。要穩(wěn)定地方政府債務(wù)的增長，避免出現(xiàn)失控情況的發(fā)生，在經(jīng)濟(jì)低迷狀態(tài)下，可以采取去杠桿化措施，減少庫存，降低產(chǎn)能，但是財(cái)政要開展反周期行動(dòng)。穩(wěn)定和增長預(yù)期財(cái)政可制定積極政策，實(shí)現(xiàn)政府債務(wù)與經(jīng)濟(jì)增長之間的平衡性。

3財(cái)政可持續(xù)性視角下地方政府隱性債務(wù)治理路徑

3.1明確職能，規(guī)范財(cái)政邊界

財(cái)政是國家進(jìn)行治理和運(yùn)行的支柱，財(cái)政支出能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移，具體表現(xiàn)為償債能力金融資源的收縮與管理，完成政府在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管理應(yīng)該發(fā)揮出財(cái)政職能作用，兩者之間的相關(guān)性為地方政府在財(cái)政邊界的確認(rèn)上實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)調(diào)整，完善了財(cái)務(wù)職能的轉(zhuǎn)變，構(gòu)建公共績效服務(wù)體系。預(yù)算編制當(dāng)中，要采取"地方措施"，對于地方區(qū)域范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長狀況、社會(huì)發(fā)展問題等進(jìn)行確認(rèn)，并且在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)地方政府的發(fā)展職能的轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步確認(rèn)發(fā)展方向。在實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌規(guī)劃當(dāng)中，要考慮到人口增長、勞動(dòng)力流動(dòng)等城市發(fā)展因素，做好地方政府定位，根據(jù)城市功能需求完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及關(guān)于債務(wù)資金的分配，這樣能夠?yàn)閷?shí)現(xiàn)城市化做好必要的融資。沿海或者中心城市在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上可以適當(dāng)性調(diào)整，提高人口承載能力。完善戶籍制度改革，促進(jìn)和加快人口自由流動(dòng)，減少欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)化融資需求。要充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市在政府投融資過程中形成的空間溢出效應(yīng)，提高債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的財(cái)政償付能力。

3.2創(chuàng)新投融資模式，緩解舉債壓力。積極探索多樣化國債品種，滿足特殊需求。二是充分發(fā)揮開發(fā)性金融和政策性金融的融資優(yōu)勢，在國家重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化、區(qū)域協(xié)調(diào)共享發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、民生項(xiàng)目建設(shè)等方面加強(qiáng)支持。三是通過加強(qiáng)PPP項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營一體化，理順風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，科學(xué)設(shè)置回購模式，強(qiáng)化跨期預(yù)算約束等措施，提高PPP項(xiàng)目的質(zhì)量和效益，需要對隱性債務(wù)進(jìn)行防范，避免隱性債務(wù)影響到投融資項(xiàng)目，而出現(xiàn)新的隱性債務(wù)。最后，通過建立合理、合法、合規(guī)的政府主導(dǎo)的市場化融資擔(dān)保體系，積極培育地方政府融資擔(dān)保主體，以替代或彌補(bǔ)隱性擔(dān)保缺失造成的市場沖擊。比如，建立國家和地方各級政府融資擔(dān)保基金，逐步取代中央對地方政府擔(dān)保資金的隱性擔(dān)保，代之以國家擔(dān)保資金對地方政府擔(dān)保資金的隱性擔(dān)保，做到隱性擔(dān)保明確違規(guī)擔(dān)保合規(guī)，促進(jìn)構(gòu)建科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

3.3加強(qiáng)績效管理，提升資金使用效率。在治理隱性債務(wù)過程中，要調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高支出效率，鞏固資金管理能力。投資效率能夠更好地對地方政府的債務(wù)水平進(jìn)行影響，而資源配置又可以通過地方政府的導(dǎo)向完成外部性資金的獲取，并且實(shí)現(xiàn)未來的財(cái)政增長，同時(shí)還能夠反過來完善償債能力，避免出現(xiàn)過多的債務(wù)。因此在配置債務(wù)資本投資結(jié)構(gòu)的過程中應(yīng)注意對經(jīng)濟(jì)增長的穩(wěn)定性和外溢性，促使績效評價(jià)體系不斷地完善。提高醫(yī)療衛(wèi)生、科技創(chuàng)新等具有顯著長期效應(yīng)和持久性的產(chǎn)業(yè)投資比重，發(fā)揮投資結(jié)構(gòu)調(diào)整對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的影響，減少追求短期效益的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

3.4差異化地方稅體系，健全財(cái)務(wù)保障機(jī)制。地方政府在稅收體系的構(gòu)建上要展現(xiàn)出區(qū)域性特點(diǎn)，多元化稅收政策能夠消除非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，對于穩(wěn)定地方經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)具有積極作用，單一主體稅有利于稅收穩(wěn)定。在經(jīng)濟(jì)水平較差區(qū)域，需要多樣化的稅種和稅率。從財(cái)政可持續(xù)的角度，推進(jìn)差別化地方稅制建設(shè)。首先，要給予地方政府在稅收立法上的充分權(quán)力，這樣能夠根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)的實(shí)際狀況進(jìn)行稅收政策的制定。適時(shí)下放小稅立法權(quán)，使地方政府能夠充分發(fā)揮稅收手段，減少財(cái)政收入波動(dòng)，對沖經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)降低。二是進(jìn)一步優(yōu)化地方稅種設(shè)置，如將目前涉及的房地產(chǎn)稅費(fèi)統(tǒng)一納入房產(chǎn)稅，由國家宏觀政策指導(dǎo)，并具體標(biāo)準(zhǔn)到鎮(zhèn)政府根據(jù)城市規(guī)模、面積、人均住房區(qū)位、數(shù)量等因素，如"因地制宜"的規(guī)定，并將其培育作為地方稅收的主體。

結(jié) 論

地方政府隱性債務(wù)的治理可以由財(cái)政可持續(xù)性方面開展研究，特別是可償債財(cái)務(wù)力與債務(wù)特征兩個(gè)方面，關(guān)注的重點(diǎn)為經(jīng)濟(jì)增長前提下對于稅收的影響，以及由于稅制結(jié)構(gòu)差異性導(dǎo)致稅收增速異質(zhì)性。隱性債務(wù)治理既要充分考慮地方政府職能，對其財(cái)政收入支出進(jìn)行評估，厘清經(jīng)濟(jì)在不同階段的狀況，需要承擔(dān)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等。地方政府資金投資效率對于隱性債務(wù)有著直接的影響，在未來地方政府進(jìn)行投融資的過程中需要對投融資結(jié)構(gòu)與效率差異進(jìn)行有效處理。隱性債務(wù)治理需要確認(rèn)規(guī)模、結(jié)構(gòu)以及資本構(gòu)成等。

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