近年美國國防采辦程序改革論析

國防采辦是輸出武器裝備全過程的活動。國防采辦管理制度是否正確合理、國防采辦管理程序是否高效，將直接或間接地影響國防采辦階段性目標任務的完成和軍事戰略目標的實現。為了始終保持在世界軍事戰略格局中的“軍事超強”地位，美國歷屆政府不斷地對其軍事戰略進行調整。而為了適應不同時期的國家軍事戰略目標需求，美國國防采辦程序自1971年初步建立以來也一直處于動態更新狀態①劉念、趙彤赫：《美國新一輪國防采辦改革及對我國裝備采購的啟示》，《中國政府采購》2020年第1 期。。每一次改革都是審“時”（國內外安全時勢）度“勢”（新技術發展態勢）后對前期采辦實踐經驗的總結和對未來采辦目標任務的確定。本文基于2015年至2020年間美國國防采辦程序改革的主要成果，論析美國國防采辦階段性目標任務與同時期美國國家安全和軍事戰略目標間的關系，并論析美國國防采辦程序改革的特點。

一、謀求武器裝備全信息化是“第三次抵消戰略”出臺的主要目標任務

美國國防部自1977年發布首版國防部指示DoDI 5000.02《重大系統采辦過程》至今已有40 多年。期間經歷了幾次修訂和幾度更名。其中，2015年的修訂是自采辦系統運行以來的一次重大改革。

2015年頒布的5000.02 指示對國防采辦程序原有的流程框架進行了重構，取而代之的是多類型的采辦模式：將原來制定的“以硬件為中心”的單一采辦模式構建成六種“以軟件為中心”的國防采辦項目模型（Defense Acquisition Program Models），即硬件密集項目型（Hardware Intensive Program）、國防專用軟件密集項目型（Defense Unique Software Intensive Program）、增量部署軟件密集項目型（Incrementally Deployed Software Intensive Program）、加速采辦項目型（Accelerated Acquisition Program）、混合項目A（硬件主導）型［Hybrid Program A （Hardware Dominant）］、混合項目B（軟件主導）型［Hybrid Model B （Software Dominant）］②Defense Acquisition Program Models:Hardware Intensive Program,Defense Unique Software Intensive Program,Incrementally Deployed Software Intensive Program,Accelerated Acquisition Program,Hybrid Program A （Hardware Dominant） and Hybrid Model B （Software Dominant）,DODI,NUMBER 5000.02T,January 7,2015,Incorporating Change 6,January 23,2020,P11-17.。

在這六種采辦模型的概述中，除了“加速采辦項目型”外，其他五種模型均有軟件開發（software development）、軟件升級（software upgrades）、軟件項目（software program）或軟件構建（software builds）的明確陳述。由此可知，自2015年的采辦改革成果頒布之日起，美國國防采辦的中心任務是充分應用高新技術開發軍用軟件（后簡稱“軟件”）以謀求其各軍兵種的武器裝備全部實現信息化。

軟件是現代武器裝備的核心，在各類武器裝備的研制中均涉及軟件的研制。未來戰爭打拼的不再是兵力、火力、指揮控制力，而是作戰思想、戰略戰術、信息能力和智力體系的綜合對抗。軟件作為腦力勞動價值的集中體現，無疑將是武器裝備系統的智能和邏輯中心①張蜀平、禚法寶、王祖文：《直面信息化戰爭》，北京：國防工業出版社，2007年，第58～60 頁。。

武器裝備信息化，則是指利用以軟件技術為核心的信息技術和計算機技術，使預警探測、情報偵察、精確制導、火力打擊、指揮控制、通信聯絡、戰場管理等領域的信息從采集到顯示聯網，實現自動化和實時化。武器裝備信息化直接導致武器系統的智能化和作戰系統的一體化，②丁寧、張兵：《世界主要軍事強國的智能化武器裝備發展》，《軍事文摘》，2019年第1 期。而武器系統和作戰系統的智能化和一體化程度將極大影響戰爭的勝負。

海灣戰爭以來，美國加緊利用和開發各種高新技術，尤其是國內成熟的軟件開發技術，在控制研發新的信息化武器裝備的前提下大力改造或提升原有武器裝備的作戰功能和威力，為其后來贏得伊拉克戰爭奠定了堅實的物質和技術基礎，美國的武器裝備亦因此基本上實現了信息化③張松、谷宏強、張樺：《裝備采辦項目技術成熟度評價的介入時機研究》，《項目管理技術》，2012年第11 期。。伊拉克戰爭后，美國更加重視武器裝備信息化改造和研制，并于2014年10月27日提出“第三次抵消戰略”，旨在通過軍事技術上的超前優勢對沖其眼中的戰略競爭對手的相對優勢，以維持美國的絕對優勢地位。④余東濤、卓越：《對美軍“第三次抵消戰略”的基本看法與認識》，《軍事學術》，2018年第3 期。自該抵消戰略出臺，“通過技術創新理念實現技術研發、采辦、運用和維護的系列創新來提升美軍的作戰能力”便成為了美軍未來數年的主要戰略目標。2015年國防采辦程序改革則是在該戰略目標背景下進行的，其主要改革成果不僅明確了實現該戰略目標的階段性采辦任務，即利用當今高新信息技術的核心技術——軟件技術開發軍用軟件實現武器裝備全信息化目標，還同時提供了完成該任務的多種途徑，即上述的六種采辦項目模型。

二、籌劃國防采辦中的網絡安全是美國“網絡安全戰略”麾下的重大舉措

2017年美國國防采辦程序調整改革最顯著的特點是將“國防采辦系統中的網絡安全”（Cybersecurity in the Defense Acquisition System）作為附件14 納入美國國防采辦管理的重點對象之列。該附件從六個方面概述了國防采辦系統中的網絡安全。首先，系統地闡述了網絡對國防采辦的諸多影響，強調網絡安全是所有國防部項目的要求：負責網絡安全不只是網絡運營商、軟件開發人員和首席信息官的職責，而是采辦團隊每一個成員的責任，項目經理們不僅要負責采辦各階段的網絡與信息安全，還須特別關注那些可能危及軍事技術優勢或功能的網絡安全漏洞或故障；其次，分析了美國國防采辦中存在或潛在的網絡安全風險的六個來源：政府項目組織管理，承包商組織管理與環境，軟硬件，系統接口，啟用和保障設備、系統和設施以及部署系統；然后針對上述網絡安全風險來源提出了六條減少網絡安全風險的措施：保護項目信息以防網絡攻擊，設計免受網絡威脅的環境，設法控制網絡安全對信息類型和國防部信息網絡系統接口的影響，保護系統免遭啟用和保障系統的網絡攻擊，保護部署系統和對采辦、工程和技術進行獨立評估；隨后是六個保護網絡安全的計劃：系統工程計劃、項目保護計劃、點對點通訊協定、端對端協議、試驗鑒定主計劃以及國防部信息技術安全計劃和網絡安全戰略的風險管理框架；接著從裝備采辦全壽命過程中的六個階段分述以實現整個裝備生命周期的網絡安全和相關項目安全為目的的項目管理和組件行動，即裝備開發決定前階段、裝備解決方案分析階段、技術成熟和風險降低階段、工程與制造開發階段、生產與部署階段、使用與保障階段；該附件最后列出并描述了供項目經理在執行網絡安全及相關項目安全程序時可使用的各種資源和出版物。①Enclosure 14,DODI,NUMBER 5000.02T,January 7,2015,Incorporating Change 2,Effective February 2,2017,P171-187.

由上述可見，從網絡安全是國防采辦每個項目中每個階段的要求到每個采辦團隊中每個成員的責任，從網絡風險來源的六種可能性至相對應的六大舉措和六項保護計劃以及保障資源一覽表，附件14 充分反映了美軍對國防采辦系統中的網絡風險高度的防范意識和縝密的安全保護舉措，足見美國國防采辦系統已經到了高度網絡化的程度。網絡化是信息化最根本的表征，美國國防采辦系統高度網絡化特點就是其高度信息化的鮮明表象。網絡已成為信息社會的命脈，網絡安全則攸關信息化國家的網絡的存亡。

進入21世紀以來，美國歷史上有四位總統（比爾·克林頓、喬治·沃克·布什、巴拉克·奧巴馬和唐納德·特朗普）見證了美國網絡安全戰略的演進歷程。這四屆政府經過長達20 多年的不斷實踐和檢驗，從戰略的提出、細化、體系化到國際化，對美國網絡安全戰略體系的構建與完善起到了至關重要的作用。從網絡空間的戰略管理體系（如綱領性文件的頒布、法律法規的制定到各機構職能和分工的明確規定等）到網絡空間的戰略組織體系（如立法、管控、反饋等）來看，美國網絡安全戰略體系已成為美國綜合實力發展的重要支柱。美國國防采辦提高網絡安全防護能力是美國網絡安全戰略背景下“以實力保安全、以安全保發展”、通過積極防御的手段以謀求網絡安全的重要途徑。

三、靈活快捷有效的國防采辦程序是“基于效果”軍事戰略的必然選擇

2020年美國國防采辦程序調整改革出現了幾個新變化。一是把國防部5000.02 指示多年慣用的名稱《國防采辦系統的運行》（Operation of the Defense Acquisition System）變更為《適應性采辦框架的運行》（Operation of the Adaptive Acquisition Framework）。“框架（Framework）”較之“系統（System）”更具體地明確了國防采辦路徑和業務管理要求，有了更專業化的分類指導，而“the Adaptive Acquisition”相比“the Defense Acquisition”更具靈活性、自主性，從而也將更精簡、更快捷、更有效；二是在整合原有六種采辦項目模型的基礎上推出了六種采辦路徑。其中，“中層采辦”（Middle Tier of Acquisition）為新增路徑，它通過裁剪冗余采辦程序、大量復用現有技術、依托現有的成熟武器系統平臺進行升級或加裝，以形成敏捷、高效和經濟的解決方案，及時向戰場投送新的作戰能力。三是強調要在采辦全壽命過程中大力推進數據驅動方式的廣泛應用，通過數據支持預算、需求、生產和部署等采辦環節的決策，提高采辦效率。②李曉松、雷帥：《喚醒沉睡的軍事管理數據——軍事大數據推動軍事智能化發展系列談之一》，《解放軍報》，2019年9月13日第4 版。

當前國際安全形勢日益復雜，局部沖突存在高度不確定性，戰爭環境和模式的改變對美軍作戰能力帶來巨大挑戰，如何以最短時間和最小代價達成預期效果成為美軍聯合作戰的核心目標。“基于效果”戰略模式是建立在美軍具備強大機動能力和快速部署能力的前提下的③劉建法、宋芹增：《“基于威脅”，“基于能力”與“基于效果”——簡評美軍戰略及作戰思想的演變》，《國防大學學報》2004年第2 期。，而提高部隊機動和快速部署能力則有賴于武器裝備的更新換代。假若仍以特定威脅和想定為背景來指導武器裝備發展，依舊沿用傳統的“一刀切”的采辦模式，武器裝備則會因缺乏柔性而難以適應動態多變的軍事需求。“明天獲得85%的解決方案遠勝于幾年后獲得100%的解決方案。”美國國防部負責采辦與保障的副部長艾倫·洛德所言既為美軍“基于效果”軍事戰略作了簡明的闡釋，也給了快速原型樣機和快速部署明確的采辦目標和廣闊的創新空間。“適用性采辦框架”和中層采辦路徑——根據各類采辦項目的特點和風險“量體裁衣”，并通過數據驅動的業務范式，壓縮傳統采辦程序、提升采辦效率，以應對未來戰場環境的高度不確定性、實現作戰能力的快速提升①呂彬、李曉松、李潔：《美國國防科技與武器裝備軍民一體化發展新動向》，《西北工業大學學報（社會科學版）》，2020年第2 期。——是“基于效果”戰略模式的產物，也是美軍維持先手優勢、打贏戰爭的必然選擇。

四、結語

總覽美國國防采辦程序三次改革發布的指示文件內容，可以看出：不僅每次改革與同時期美國國家安全和軍事戰略目標之間存在著緊密聯系，而且三次改革的內容之間也有著密切的相關關系。

其一，改革目標的明確性使改革有的放矢。軍事戰略任務的需求是國防采辦活動的起點和歸宿。國防采辦程序的制定主要依據國內外安全形勢、軍事戰略和作戰理論、高新技術發展等因素。從歷次美國國防采辦改革的情況可以看出，美國國防采辦程序自1971年初步建立以來，始終處于動態更新過程中，只要國家安全形勢和軍事戰略發生了變化，美國國防采辦程序就會進行相應的調整以保持較強的適應性。因此，采辦程序改革的動因都源于各個時期軍事戰略目標的調整，反之，采辦程序改革的成果折射出各個時期軍事戰略目標任務。可見，歷次美國國防采辦程序的改革方向均遵從于同時期美國軍事戰略目標的指引，而明確的改革方向則使得改革能通過有的放矢的途徑成功實現其既定目標。

其二，改革內容的承繼性使改革循序推進。國防采辦有其自身的客觀規律，雖形式上有一些變化，其基本結構和要素則一直承襲下來。因而，美國國防采辦程序的數次調整，均注重保持采辦程序的延續性，從未出現斷層改革。從2015年至2020年的三次調整可以看出，《指示》（5000.02 指示）的三個版本的主體內容大體一致，附件部分沿用前版的現象普遍，尤其是一些高度關注的問題，如2017年版的附件14“國防采辦系統的網絡安全”與2020年版的附件13 完全一致，修改部分主要集中在新形勢下凸顯的新問題上以及管理這些新問題需要明確的職責與邊界上，而原有的管理機構、采辦關鍵節點等重要內容均延續之前的做法，采辦流程整體穩定，重點問題如軟件開發、網絡安全、數據驅動等都得到了顯著加強②王磊：《需求牽引與技術驅動——美軍裝備采辦動力機制及其管理改革》，《軍事文摘》，2019年第1 期。。國防采辦程序改革內容的這種承繼性使得美國國防采辦工作不斷有序地向前邁進。

其三，改革內容的相關性使改革不斷深化。2015年采辦改革提出六種采辦項目模型以充分利用先進的信息技術開發軍用軟件以便逐步實現武器裝備信息化、武器裝備體系信息化、作戰體系一體化和一體化聯合作戰；2017年的調整把國防采辦系統的網絡安全作為采辦管理的重點對象旨在保護軍隊信息化成果和軍事信息網絡安全以掌握網絡空間的“制空權”；2020年推行多種采辦路徑并強調數據驅動方式在采辦全壽命過程中的廣泛應用，同樣也是為了使國防采辦更快、更安全、更有效地向更深層次的網絡化、信息化目標發展。國防采辦程序改革重點內容的相關性使得其改革成果不斷鞏固、改革進程不斷向縱深化發展。

21世紀20年代，軍事高技術已進入高智力、高投資、高競爭、高風險、高效益、高速度的發展階段，微電子和光電子技術、計算機技術、新材料技術、高性能推進與動力技術、仿真技術等軍事高技術已廣泛應用于美軍武器裝備的信息化改造和研制，一代又一代具有特定功能的新信息化武器裝備不斷涌現和列裝使用。美國是一個強調技術至上和戰略預置的國家，為實施“美國優先”政策，其戰略目標又將如何調整？其國防采辦程序將作何改變和完善？過去，有歷史為證；未來，由歷史作答。然而，萬變不離其宗，“宗”就是各自承繼性的根源，美國軍事戰略調整和美國國防采辦程序改革都無一例外。