從總結(jié)自身發(fā)展經(jīng)驗(yàn)視角淺談我國(guó)科技軍民融合重點(diǎn)專項(xiàng)管理

科技軍民融合是國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略、軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略和改革強(qiáng)軍戰(zhàn)略的交匯點(diǎn)①。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，要“深入實(shí)施軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略，開(kāi)展軍民協(xié)同創(chuàng)新，推動(dòng)軍民科技基礎(chǔ)要素融合，加快建立軍民融合創(chuàng)新體系，下更大力氣推動(dòng)科技興軍”。這一深刻論述闡釋了軍民科技協(xié)同創(chuàng)新對(duì)形成我國(guó)現(xiàn)代戰(zhàn)斗力和生產(chǎn)力的重要意義，也為我國(guó)推進(jìn)軍民科技協(xié)同創(chuàng)新指明了方向。但是，新中國(guó)成立以來(lái)的相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間，我國(guó)一直奉行軍先民后的發(fā)展模式[1]，民用技術(shù)發(fā)展明顯落后于軍事技術(shù)，我國(guó)軍民科技計(jì)劃長(zhǎng)期處于分割管理的狀態(tài)。2017 年，科技部和軍委科技委聯(lián)合印發(fā)了《“十三五”科技軍民融合專項(xiàng)規(guī)劃》（簡(jiǎn)稱“規(guī)劃”），旨在從國(guó)家層面統(tǒng)籌推進(jìn)軍民科技計(jì)劃融合對(duì)接。規(guī)劃中明確提出要部署實(shí)施國(guó)家科技軍民融合重點(diǎn)專項(xiàng)，這是我國(guó)后續(xù)推動(dòng)軍民科技協(xié)同創(chuàng)新體系建設(shè)的一項(xiàng)重要抓手，其中必然涉及軍民重大項(xiàng)目跨部門(mén)、跨鏈條的協(xié)同會(huì)商機(jī)制的構(gòu)建問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，談及軍民重大項(xiàng)目管理，學(xué)界研究熱點(diǎn)普遍集中在美國(guó)國(guó)防高級(jí)研究計(jì)劃局（DARPA）[2]和美國(guó)國(guó)防創(chuàng)新試給小組（DIUx）[3]的成功經(jīng)驗(yàn)，試圖通過(guò)總結(jié)美國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)，為我所用。但是我國(guó)從社會(huì)制度到國(guó)防經(jīng)濟(jì)體系都與美國(guó)天差地別，其成功經(jīng)驗(yàn)，我們只能少量選擇性吸收，否則很有可能水土不服。本文主要從內(nèi)部視角，分析總結(jié)新中國(guó)成立以來(lái)軍民科技協(xié)同的發(fā)展演進(jìn)進(jìn)程，重點(diǎn)歸納“兩彈一星”工程突破中取得的管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)后期實(shí)施科技軍民融合重點(diǎn)專項(xiàng)提供管理參考。

1 我國(guó)軍民科技創(chuàng)新體系發(fā)展演進(jìn)進(jìn)程

新中國(guó)成立以來(lái)，軍民科技創(chuàng)新系統(tǒng)的發(fā)展進(jìn)程可劃分為“以軍為主”“軍轉(zhuǎn)民”“寓軍于民”“軍民融合”4 個(gè)階段[4]。

1.1 以軍為主階段（1949 年—1978 年）

時(shí)值新中國(guó)成立，我國(guó)整體科技基礎(chǔ)極其薄弱，國(guó)防科技是國(guó)家創(chuàng)新體系的主體內(nèi)容，我國(guó)施行國(guó)家統(tǒng)一計(jì)劃模式安排國(guó)防科研生產(chǎn)，在早期蘇聯(lián)援建重大項(xiàng)目基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)近30 年艱苦奮斗，基本形成了較為完備的國(guó)防科研生產(chǎn)體系。正是在這一階段，我國(guó)取得了以“兩彈一星”為代表的國(guó)防科技重大突破。

1.2 軍轉(zhuǎn)民階段（1978 年—1998 年）

1978 年，中共中央發(fā)布《關(guān)于加快工業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決定》，明確要求軍工企業(yè)要軍民結(jié)合、平戰(zhàn)結(jié)合，把生產(chǎn)能力充分利用起來(lái)。1982 年，國(guó)防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“國(guó)防工委”）成立。這一時(shí)期，軍用技術(shù)轉(zhuǎn)民用、國(guó)防科技創(chuàng)新體系服務(wù)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成為重要特征，民用科技創(chuàng)新體系快速壯大起來(lái)。

1.3 寓軍于民階段（1998 年—2008 年）

1998 年，總裝備部成立，國(guó)防科技工業(yè)與軍隊(duì)的關(guān)系明確定位為供需關(guān)系。這一時(shí)期，更加強(qiáng)調(diào)軍民創(chuàng)新體系的雙向互動(dòng)（而非單向聯(lián)系），以民營(yíng)企業(yè)為代表的非公有制創(chuàng)新主體逐步進(jìn)入國(guó)防科技領(lǐng)域，民用創(chuàng)新要素開(kāi)始進(jìn)入軍品領(lǐng)域，為國(guó)防科技創(chuàng)新體系發(fā)展注入了新鮮血液。

1.4 軍民融合發(fā)展階段（2008 年至今）

2008 年，工業(yè)和信息化部成立。2010 年，國(guó)務(wù)院、中央軍委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于建立和完善軍民結(jié)合、寓軍于民武器裝備科研生產(chǎn)體系的若干意見(jiàn)》。2011 年，我國(guó)成立了由國(guó)務(wù)院和軍隊(duì)23 個(gè)部門(mén)組成的軍民結(jié)合、寓軍于民武器裝備科研生產(chǎn)體系建設(shè)部際協(xié)調(diào)小組。2014 年，總裝備部發(fā)布《關(guān)于引導(dǎo)優(yōu)勢(shì)民營(yíng)企業(yè)參與武器裝備科研生產(chǎn)和維修的措施意見(jiàn)》。2016 年，中共中央、國(guó)務(wù)院、中央軍委印發(fā)《關(guān)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)融合發(fā)展的意見(jiàn)》。2017 年，中共中央政治局決定設(shè)立中央軍民融合發(fā)展委員會(huì)，習(xí)近平總書(shū)記任主任。這一時(shí)期，軍民科技創(chuàng)新體系融合在頂層組織架構(gòu)、統(tǒng)籌機(jī)制、部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制等方面逐步完善，成為軍民融合發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略中改革先行的重要領(lǐng)域。

2 “兩彈一星”工程的管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

經(jīng)過(guò)70 年發(fā)展演進(jìn)，我國(guó)科技軍民融合持續(xù)深入、軍民科技創(chuàng)新體系不斷完善，在這個(gè)不斷探索的過(guò)程中，沉淀下了許多寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，其中，“兩彈一星”工程的突破最為值得總結(jié)與借鑒。“兩彈一星”工程是新中國(guó)成立以后第一個(gè)國(guó)家重大軍民科技工程，也是我國(guó)軍民重大項(xiàng)目組織管理成功的典范，其經(jīng)驗(yàn)可為我國(guó)后續(xù)構(gòu)建軍民重大項(xiàng)目會(huì)商協(xié)同機(jī)制提供重要借鑒。經(jīng)總結(jié)，“兩彈一星”的成功經(jīng)驗(yàn)可總結(jié)為3 個(gè)方面。

2.1 科學(xué)決策

關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，科學(xué)決策。我國(guó)“兩彈一星”的研制成功離不開(kāi)國(guó)家高層領(lǐng)導(dǎo)和主管科學(xué)家在預(yù)先研究和重點(diǎn)工程取舍等方面采取的科學(xué)決策。

在預(yù)先研究決策方面，主管“兩彈一星”的科學(xué)家和領(lǐng)導(dǎo)者高屋建瓴，對(duì)相關(guān)大科學(xué)工程進(jìn)行了合理的關(guān)鍵技術(shù)分解和預(yù)先研究策劃。例如，在氫彈研制方面，從1960 年12 月起，錢(qián)三強(qiáng)、劉杰就組織了一個(gè)中子物理小組開(kāi)始預(yù)研，正是這個(gè)小組的預(yù)研成果，讓我國(guó)在原子彈爆炸后的2 年零8 個(gè)月就實(shí)現(xiàn)氫彈的突破。同樣的預(yù)研決策的成功案例還出現(xiàn)在地下核爆、兩彈結(jié)合、東方紅一號(hào)衛(wèi)星、長(zhǎng)二運(yùn)載火箭等“兩彈一星”項(xiàng)目中。

在重點(diǎn)工程取舍方面，由于新中國(guó)成立初期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平低下，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，集中有限力量干最緊迫的事情，需要科學(xué)決斷。1958 年，中央政府撥款2 億元用于研制衛(wèi)星（當(dāng)年我國(guó)科研總支出11.24 億），但隨后3 年我國(guó)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)困難期，同步推進(jìn)“兩彈”和“一星”工程已不現(xiàn)實(shí)，中央1959年果斷做出決策，暫停發(fā)展大型運(yùn)載火箭和衛(wèi)星，先開(kāi)展空間科學(xué)技術(shù)預(yù)研和相關(guān)試驗(yàn)設(shè)備研制，既為“兩彈”突破創(chuàng)造了條件，也為后期發(fā)展人造衛(wèi)星打下了良好基礎(chǔ)。

2.2 獨(dú)具特色的組織管理運(yùn)行模式

“兩彈一星”工程集科學(xué)研究、生產(chǎn)制造于一體，涉及面廣、鏈條長(zhǎng)，千頭萬(wàn)緒，對(duì)工程組織管理模式是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。我國(guó)科學(xué)家和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在實(shí)踐中摸索出了一套頗有成效的組織方法，最為典型的是兩個(gè)“三結(jié)合”和“兩條指揮線法”。

兩個(gè)“三結(jié)合”由周恩來(lái)總理提出，即科研單位、生產(chǎn)單位、使用單位相結(jié)合，科技人員、工人、領(lǐng)導(dǎo)干部相結(jié)合，其實(shí)這正是當(dāng)前流行的并行工程[5]哲學(xué)理念的樸素表達(dá)，這種跨組織、跨鏈條的信息流通和協(xié)同，實(shí)質(zhì)上是打破了傳統(tǒng)按單位、部門(mén)劃分的組織方式，而是形成了由主管科學(xué)家牽頭，按照產(chǎn)品開(kāi)發(fā)對(duì)象、任務(wù)及目標(biāo)組建的跨組織產(chǎn)品開(kāi)發(fā)隊(duì)伍。

“兩條指揮線法”，即行政和技術(shù)兩條指揮線式的管理模式。1962 年發(fā)布的《國(guó)防部第五研究院暫行條例》對(duì)兩線式指揮管理進(jìn)行了明確規(guī)定：每個(gè)型號(hào)設(shè)一個(gè)設(shè)計(jì)師系統(tǒng)，包括負(fù)責(zé)型號(hào)的總設(shè)計(jì)師、負(fù)責(zé)分系統(tǒng)的主任設(shè)計(jì)師和負(fù)責(zé)單項(xiàng)產(chǎn)品的主管設(shè)計(jì)師，設(shè)計(jì)師系統(tǒng)負(fù)責(zé)研制中的設(shè)計(jì)、技術(shù)決策和技術(shù)協(xié)調(diào)等技術(shù)方面的工作。各級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)、計(jì)劃管理部門(mén)和指揮調(diào)度部門(mén)則構(gòu)成行政指揮系統(tǒng)，負(fù)責(zé)組建隊(duì)伍、組織協(xié)作、計(jì)劃調(diào)度、后期保障及思想政治等工作。這種兩線式指揮模式在導(dǎo)彈、衛(wèi)星的研制中發(fā)揮了重要的作用。

2.3 順暢有力的指揮協(xié)調(diào)機(jī)制

“兩彈一星”工程涉及部門(mén)眾多，部門(mén)間關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，讓所有參與部門(mén)都圍繞一個(gè)目標(biāo)，勁兒往一處使，從宏觀層面可歸功于我國(guó)社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，從微觀機(jī)制層面可歸功于強(qiáng)有力的集中指揮和科學(xué)高效的計(jì)劃評(píng)審制度。

在強(qiáng)化集中指揮方面，1962 年11 月，中央成立了十五人專門(mén)委員會(huì)，以進(jìn)一步從總體上對(duì)原子彈研制工作進(jìn)行指揮協(xié)調(diào)、加強(qiáng)對(duì)原子能事業(yè)的集中領(lǐng)導(dǎo)。該專門(mén)委員會(huì)在原子彈研制成功后，又轉(zhuǎn)抓導(dǎo)彈、衛(wèi)星和核潛艇的研制工作，組織處理了大量需要總體協(xié)調(diào)推進(jìn)的問(wèn)題事項(xiàng)。

在計(jì)劃評(píng)審方面，1962 年錢(qián)學(xué)森提出在“兩彈一星”計(jì)劃與技術(shù)管理中試用計(jì)劃評(píng)審技術(shù)（PERT），即將任務(wù)的整個(gè)過(guò)程畫(huà)在一張計(jì)劃流程圖上，并表示出它們之間的分工、關(guān)系、時(shí)間的要求或完成的層次，PERT 在我國(guó)洲際火箭、通信工程和潛地火箭等項(xiàng)目研制過(guò)程中發(fā)揮了重要作用。

3 我國(guó)實(shí)施科技軍民融合重點(diǎn)專項(xiàng)的相關(guān)管理建議

2018 年，為加快推動(dòng)《“十三五”科技軍民融合發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃》中關(guān)于科技軍民融合重點(diǎn)專項(xiàng)任務(wù)的落地落實(shí)，科技部和軍委科技委聯(lián)合印發(fā)了《科技軍民融合重點(diǎn)專項(xiàng)實(shí)施方案》（國(guó)科發(fā)資【2018】10 號(hào)）（簡(jiǎn)稱“實(shí)施方案”），其中明確了專項(xiàng)的總體定位、管理原則、主要任務(wù)和管理架構(gòu)等。專項(xiàng)定位為培育型重點(diǎn)專項(xiàng)，按照“軍口出題、民口揭榜”的方式開(kāi)展軍民科技協(xié)同創(chuàng)新，不局限于特定技術(shù)領(lǐng)域，著力探索建立新機(jī)制、新模式，重點(diǎn)做好前沿性、顛覆性軍事應(yīng)用技術(shù)的主動(dòng)搜索發(fā)現(xiàn)和主動(dòng)推動(dòng)供給，在國(guó)防科技創(chuàng)新跨越式發(fā)展中發(fā)揮應(yīng)有作用。為實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)上述定位，在實(shí)施方案明確的管理前置條件下，結(jié)合我國(guó)在軍民科技協(xié)同創(chuàng)新方面的前期成功經(jīng)驗(yàn)，提出以下3 點(diǎn)管理建議。

3.1 強(qiáng)化集中領(lǐng)導(dǎo)和科學(xué)決策

充分借鑒“兩彈一星”工程專門(mén)委員會(huì)關(guān)于集中指揮的成功經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化科技部和軍委科技委對(duì)專項(xiàng)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。作為專項(xiàng)的共同牽頭組織部門(mén)，科技部和軍委科技委首先要負(fù)責(zé)確定專項(xiàng)的總體任務(wù)布局，為專項(xiàng)實(shí)施輸入國(guó)家重大戰(zhàn)略需求，確保專項(xiàng)有的放矢；然后要負(fù)責(zé)組建強(qiáng)有力的專項(xiàng)管理辦公室和專家委員會(huì)，制定和完善管理制度，按程序辦理項(xiàng)目立項(xiàng)審批與重大調(diào)整事項(xiàng)，推動(dòng)成果轉(zhuǎn)化，開(kāi)展監(jiān)督檢查、績(jī)效評(píng)估等事項(xiàng)。充分發(fā)揮專家委員會(huì)的決策咨詢作用，在專項(xiàng)關(guān)鍵管理環(huán)節(jié)要以專家委員會(huì)意見(jiàn)為首要參考。首先要確保專家委員會(huì)的層次足夠高，然后是通過(guò)制度建設(shè)，確保專家委員會(huì)的中立性和客觀性。

3.2 基于人工智能和大數(shù)據(jù)手段打造全球發(fā)現(xiàn)能力

專項(xiàng)的一項(xiàng)核心定位是要做好前沿性、顛覆性軍事應(yīng)用技術(shù)的主動(dòng)搜索發(fā)現(xiàn)和主動(dòng)推動(dòng)供給。當(dāng)前，民用科技創(chuàng)新領(lǐng)域高速發(fā)展，尤其是人工智能和大數(shù)據(jù)等新興技術(shù)手段正高速滲透至各行各業(yè)，創(chuàng)新的技術(shù)手段層出不窮，傳統(tǒng)的項(xiàng)目征集方式，已經(jīng)難以為國(guó)家重大戰(zhàn)略需求快速匹配最優(yōu)的研發(fā)團(tuán)隊(duì)和力量。基于當(dāng)前形勢(shì)，建議基于人工智能和大數(shù)據(jù)手段，打造科技軍民融合線上大數(shù)據(jù)平臺(tái)，通過(guò)數(shù)據(jù)爬取、各類數(shù)據(jù)資源整合共享、人工智能算法分析等手段，真正形成高效精準(zhǔn)的全球發(fā)現(xiàn)能力，為專項(xiàng)管理實(shí)施和專家委員會(huì)的相關(guān)決策咨詢提供強(qiáng)有力的工具支撐。

3.3 充分發(fā)揮軍民科技協(xié)同創(chuàng)新平臺(tái)在專項(xiàng)管理中的作用

根據(jù)實(shí)施方案，專項(xiàng)總體是納入到科技部重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃中統(tǒng)籌管理，所以源頭上難以完全突破重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃的管理模式，但是依托國(guó)家下一步要試點(diǎn)建設(shè)的軍民科技協(xié)同創(chuàng)新平臺(tái)（簡(jiǎn)稱“創(chuàng)新平臺(tái)”），可以在專家管理實(shí)施機(jī)制層面做一些創(chuàng)新探索。例如，可以支持創(chuàng)新平臺(tái)打造全球發(fā)現(xiàn)能力，強(qiáng)化創(chuàng)新平臺(tái)在項(xiàng)目指南發(fā)布、項(xiàng)目推薦、項(xiàng)目管理實(shí)施等環(huán)節(jié)上對(duì)專項(xiàng)管理機(jī)構(gòu)的支撐作用。針對(duì)有創(chuàng)新平臺(tái)試點(diǎn)建設(shè)的區(qū)域和省份，僅通過(guò)創(chuàng)新平臺(tái)開(kāi)展專項(xiàng)指南發(fā)布和項(xiàng)目推薦，專項(xiàng)過(guò)程檢查評(píng)做和實(shí)施調(diào)整等依托創(chuàng)新平臺(tái)開(kāi)展，這樣更有利于創(chuàng)新平臺(tái)發(fā)揮其全球發(fā)現(xiàn)能力的優(yōu)勢(shì)，以及開(kāi)展“里程碑”管理、“賽馬制”、項(xiàng)目專員制等新機(jī)制的創(chuàng)新探索工作。

注釋

①出自《“十三五”科技軍民融合專項(xiàng)規(guī)劃》。