淺析排污許可核發(fā)工作存在的問題

王明明，李舜斌，張 瑜，陳豐禹

（南京大學環(huán)境規(guī)劃設(shè)計研究院股份公司，江蘇 南京210000）

1 前言

2015 年，國家頒布新《環(huán)保法》，其中第四十五條明確規(guī)定：“國家依照法律規(guī)定實行排污許可管理制度，實行排污許可管理的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當按照排污許可證的要求排放污染物；未取得排污許可證的，不得排放污染物，”從法律層面上明確了排污許可制度的地位與作用。2016-11-10，國務(wù)院印發(fā)《控制污染物排放許可制實施方案》（國辦發(fā)〔2016〕81 號），明確到2020 年完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發(fā)工作，建立控制污染物排放許可制，實現(xiàn)“一證式”管理[1]。

根據(jù)原環(huán)境保護部2018 年印發(fā)的《排污許可管理辦法（試行）》，排污許可證包括申請、核發(fā)、執(zhí)行、監(jiān)管等環(huán)節(jié)，排污許可證核發(fā)作為排污許可制度改革承上啟下的重要環(huán)節(jié)，直接關(guān)系著固定污染源排污許可全面覆蓋目標的順利實施。

2 排污許可核發(fā)工作面臨的問題

2.1 審核部門技術(shù)力量不足

根據(jù)《固定污染源排污許可分類管理名錄（2019 年版）》，名錄共包含108 個行業(yè)類別和4 個通用工序，目前生態(tài)環(huán)境部已經(jīng)出臺了54 項排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范，后續(xù)還將陸續(xù)出臺更多行業(yè)的申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范，此外排污許可技術(shù)文件包括自行監(jiān)測指南、可行技術(shù)體系、污染物排放標準等，審核人員很難在短時間內(nèi)掌握上述數(shù)量龐大的技術(shù)文件[2]。

此外，排污許可證審核過程中不僅涉及產(chǎn)排污節(jié)點、污染因子、排放標準、總量分配等內(nèi)容的行政許可，還要求審核部門對排污單位的生產(chǎn)設(shè)施、原輔料、產(chǎn)排污節(jié)點、自行監(jiān)測、臺賬記錄等內(nèi)容進行規(guī)范性和完整性審核。2020 年為完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發(fā)工作的最后一年，除已出臺技術(shù)規(guī)范的54 個行業(yè)，其余行業(yè)的核發(fā)工作都必須在2020 年完成，工作量巨大。

而目前生態(tài)環(huán)境保護部門，尤其是基層，人員力量不足、專業(yè)水平有限，加之排污許可核發(fā)工作時間緊、任務(wù)重、技術(shù)難度大，審核部門僅依靠自身力量基本無法保質(zhì)保量完成排污許可證的審核工作[3]。

2.2 排污單位專業(yè)基礎(chǔ)薄弱

由于中國排污許可制度建設(shè)工作起步較晚，加之2015年之前，在各地以試點試行為主，沒有全國性的統(tǒng)一標準，排污單位對于排污許可制度較為陌生。

本輪核發(fā)的排污許可證通過全面整合排污單位基本信息、生產(chǎn)工藝與設(shè)備、污染物產(chǎn)生與排放、原輔料信息與用量、污染防治技術(shù)與設(shè)施、自行監(jiān)測方案、環(huán)境管理臺賬等方面的內(nèi)容，完整記錄排污單位污染物排放的來龍去脈。此外，本輪排污許可制度改革的目的之一是將環(huán)境管理的責任主體由管理部門轉(zhuǎn)變?yōu)榕盼蹎挝?，建立以排污單位為責任主體的新型環(huán)境管理體系，對排污單位環(huán)境管理水平提出了更高的要求。

基于以上政策體制的改革，要求排污單位在申報時能夠自行梳理企業(yè)的產(chǎn)排污相關(guān)信息，但是對部分地區(qū)排污許可核發(fā)工作實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，除部分國企和大型企業(yè)外，許多中小企業(yè)未設(shè)置專業(yè)的環(huán)境保護管理人員，對于自身所屬行業(yè)、排污許可管理類別等完全無法判斷，甚至部分企業(yè)負責人不了解COD、SS 等基本的環(huán)境專業(yè)術(shù)語，難以按時按量完成排污許可證的申報。這就導致企業(yè)填報的排污許可申請信息存在著許多問題，不僅降低了排污許可證的質(zhì)量，也增加了審核部門的審核難度，嚴重影響了固定污染源排污許可制的全面覆蓋。

2.3 第三方機構(gòu)參差不齊

現(xiàn)行的《大氣污染防治法》和《水污染防治法》均明確規(guī)定排污單位應(yīng)當依法取得排污許可證，并對未依法取得排污許可證排放大氣和水污染物的違法行為提出了相應(yīng)的處罰措施，加之《排污許可管理辦法（試行）》中明確指出，環(huán)境保護主管部門可以通過政府購買服務(wù)的方式，組織或者委托技術(shù)機構(gòu)提供排污許可管理的技術(shù)支持。目前部分地區(qū)的環(huán)境管理部門和企業(yè)已經(jīng)委托第三方技術(shù)單位開展排污許可的申請與審核工作[4]，但是由于目前第三方技術(shù)機構(gòu)參差不齊，工作中存在許多問題。

部分第三方機構(gòu)由于對技術(shù)規(guī)范理解不夠深刻，在開展排污許可申請與審核工作過程中對行業(yè)和管理類別的判定錯誤頻出，直接導致部分企業(yè)后續(xù)技術(shù)規(guī)范適用錯誤；另一方面部分第三方未能準確認識本輪排污許可制度改革的目的，在工作開展過程中僅僅是協(xié)助管理部門和企業(yè)完成許可證的核發(fā)，忽視了執(zhí)行報告、臺賬記錄、評估報告、證后監(jiān)管的重要性，導致排污許可證的申請與核發(fā)工作流于形式，造成“虎頭蛇尾”的結(jié)果。

3 建議

3.1 強化第三方參與

排污許可證申請與核發(fā)工作時間緊、任務(wù)重、技術(shù)難度大，僅依靠管理部門和排污單位的力量，已難以在規(guī)定時間內(nèi)高質(zhì)量完成排污許可證申請與核發(fā)工作。因此，在排污許可制度改革過程中應(yīng)當充分依托第三方技術(shù)機構(gòu)的力量，讓“專業(yè)的人做專業(yè)的事”，保證排污許可制度改革順利實施。

管理部門可以通過政府采購的形式委托第三方機構(gòu)開展諸如排污許可審核、技術(shù)評估等方面的工作，緩解管理部門人手不足、技術(shù)力量不夠的問題，加快排污許可核發(fā)工作進度，確保2020 年固定污染源排污許可制全面覆蓋順利實現(xiàn)；另一方面加強排污許可制度的宣傳，提高企業(yè)對排污許可證申領(lǐng)的重視程度，引導缺乏專職環(huán)保人員的中小企業(yè)委托第三方機構(gòu)開展排污許可證申領(lǐng)工作，確保排污許可證的質(zhì)量，為排污許可證的證后監(jiān)管與執(zhí)行工作奠定良好基礎(chǔ)。

3.2 加強技術(shù)培訓交流

排污許可作為一項全新的制度，技術(shù)支撐體系正在不斷建設(shè)和完善中，部分技術(shù)規(guī)范中為管理部門預(yù)留了一定的自由裁量權(quán)。一方面有利于地方管理部門根據(jù)當?shù)氐膶嶋H管理要求開展排污許可證的核發(fā)工作；另一方面也造成不同地區(qū)在排污許可核發(fā)過程中存在差異，尤其是在標準執(zhí)行、總量分配和自行監(jiān)測方面的差異，可能直接造成同類企業(yè)的不公平競爭。

針對上述問題，管理部門應(yīng)當通過開展排污許可政策文件的培訓工作，對于技術(shù)規(guī)范中未能明確的部分進行重點解讀，既要給地方留有調(diào)整空間，也要盡快統(tǒng)一不同地方的技術(shù)尺度，確保排污許可核發(fā)工作公平公正。同時還應(yīng)加強不同地區(qū)的溝通交流工作，對排污許可證核發(fā)過程中遇到的問題互通有無，總結(jié)排污核發(fā)的經(jīng)驗教訓，進一步提升管理部門和第三方機構(gòu)的技術(shù)水平。

3.3 樹立企業(yè)主體責任

排污許可制度改革的最終目的是通過排污許可證的核發(fā)，建立以企業(yè)為責任主體，以排污許可證為核心，以環(huán)境質(zhì)量改善為導向的信息化、動態(tài)化、精細化環(huán)境管理體系。因此在排污許可證核發(fā)過程中，不能只把完成排污許可證的核發(fā)作為目標，應(yīng)重點做好排污許可證的核發(fā)工作，并做好證后執(zhí)行與監(jiān)管準備工作。

在排污許可證核發(fā)過程中，要求企業(yè)自主申請、自證守法、自證達標，逐漸樹立企業(yè)的主體責任意識，明確企業(yè)是排污許可證申請與核發(fā)的第一責任主體；另一方面，在排污許可核發(fā)過程中，提醒企業(yè)關(guān)注排污許可證中的自行監(jiān)測、臺賬記錄、信息公開、執(zhí)行報告等內(nèi)容，建立企業(yè)自我執(zhí)行、自我監(jiān)督、自我上報的意識。

4 結(jié)語

排污許可制度是貫徹落實中共十九大精神、開展生態(tài)環(huán)境建設(shè)的戰(zhàn)略舉措。通過積極引入第三方技術(shù)機構(gòu)，在工作中充分發(fā)揮第三方技術(shù)機構(gòu)的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，協(xié)助管理部門和排污單位做好排污許可證的審核與發(fā)放工作，不僅實現(xiàn)固定污染源排污許可制全面覆蓋目標，而且通過排污許可證的申請與核發(fā)，逐漸樹立排污單位的責任主體意識，為排污許可證的證后執(zhí)行與監(jiān)管奠定良好的基礎(chǔ)，最終建立起以排污許可證為核心的“一證式”環(huán)境管理體系，有效提升中國的環(huán)境管理水平，實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量不斷改善的目標。