建立山水林田湖草一體化國家公園的機遇分析

徐慧芳，李 娜，黃國勤

(江西農業(yè)大學生態(tài)科學研究中心， 江西 南昌 330045)

1 山水林田湖草一體化國家公園的概述

國家公園(National Park)，最初于1832年由美國藝術家喬治·卡特林 (Geoge Catlin)根據(jù)當時美國西部大開發(fā)對印第安文明、野生動植物和荒野的影響而提出。其主要指國家為保護一個或多個典型生態(tài)系統(tǒng)的完整性，為生態(tài)旅游、科學研究和環(huán)境教育提供場所，而劃定的需要特殊保護、管理和利用的自然區(qū)域[1]。

目前，全世界已有100多個國家設立了多達1200處風情各異、規(guī)模不等的國家公園。雖然國家公園能較好地保護自然景觀的稀缺性和完整性，為國民提供一個游憩及繁榮地方經濟，促進了學術教育及環(huán)境教育。但是，我國“國家公園”起步晚，因此建立中國特色的國家公園，必須處理好以人民為中心與生態(tài)保護優(yōu)先的關系，中央與地方財權事權劃分的關系，保護第一與扶貧攻堅的關系，增進全民公益福利與原住民福祉的關系[2]，以創(chuàng)造符合中國國情、具有中國氣派、世界水平的國家公園體系。

黨的十八屆三中全會首次提出“山水林田湖是一個生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹”。2015年《建立國家公園體制試點方案》出臺，至2018年12月，11個國家公園體制試點區(qū)已經建立，這也是黨的“十八大”以來生態(tài)文明建設理論與實踐的生動體現(xiàn)。黨的“十九大”明確指出，人與自然是生命共同體，人類必須尊重自然、順應自然、保護自然。因此，建設具有中國特色、中國氣派的國家公園，最重要的內涵就是要體現(xiàn)出“山水林田湖是一個生命共同體”理念[2]。

2 山水林田湖草一體化國家公園發(fā)展現(xiàn)狀

建立國家公園體制的根本目的，一是在管理體制上打破按部門分頭設置自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、文化自然遺產、地質公園、森林公園等的“九龍治水”局面，實現(xiàn)一個部門統(tǒng)一管理。二是逐步改革按照資源類型分類設置自然保護地體系的做法，突出“山水林田湖草”的嚴格保護、整體保護、系統(tǒng)保護，使交叉重疊的碎片化問題得到有效解決，把最應該保護的地方保護起來，給子孫后代留下珍貴的自然遺產[3]。近年來，中國堅持綠水青山就是金山銀山的理念，堅持山水林田湖草系統(tǒng)治理，實行了國家公園體制。這表明，建立山水林田湖草一體化國家公園對建設美麗中國、生態(tài)文明建設及人類發(fā)展進步均具有重要意義。

目前，我國的11個國家公園體制試點分別為三江源國家公園、東北虎豹國家公園、四川大熊貓國家公園、祁連山國家公園、湖北神農架國家公園、浙江錢江源國家公園、武夷山國家公園、湖南南山國家公園、云南普達措國家公園、北京長城國家公園及新增的海南熱帶雨林國家公園試點區(qū)。各試點單位均啟動了林(參)地清收還林、生態(tài)廊道建設、外來物種清除、茶山專項整治、裸露山體生態(tài)治理等工作[4]。大熊貓國家公園大力實施天然林保護、長江防護林體系建設、退耕還林還草等重大生態(tài)工程，穩(wěn)步推進大熊貓棲息地的保護和修復[5]。東北虎豹國家公園試點區(qū)自然生態(tài)系統(tǒng)原真性和完整性得到有效提升，有蹄類等野生動物數(shù)量穩(wěn)步增長，野生東北虎豹種群穩(wěn)定、活動范圍不斷擴大。但陳雅如等認為也存在跨地區(qū)、跨部門以及多頭共管的體制性問題，明晰責、權、利，移民搬遷、生態(tài)補償、社區(qū)可持續(xù)發(fā)展等問題亟待解決[6]。而除這11個國家公園外，其他“單項型”的國家公園也逐漸建立，例如雙桂湖國家濕地公園、都江堰國家森林公園、三亞水稻國家公園及黑龍江湯旺河國家公園等。其中艾洪蓮等[7]通過野外實地調查、樣本采集、鑒定和查閱相關文獻，對重慶市梁平區(qū)雙桂湖國家濕地公園藥用植物資源的組成、藥效、藥用部位等現(xiàn)狀進項深入分析，發(fā)現(xiàn)雙桂湖國家濕地公園的藥用植物資源豐富，后期應加強對該地區(qū)藥用植物資源的保護和合理開發(fā)利用，從而促進梁平區(qū)中藥資源可持續(xù)發(fā)展。此外，張德順等[8]通過對三亞水稻國家公園內35個園區(qū)各項設計要素面積占比分析對園區(qū)綜合效益的影響，建議合理設計水稻公園農田功能分區(qū)和園區(qū)內各景觀要素設計占比情況，并在此基礎上營造農田景觀、植物美化、生態(tài)水系、道路自然的旅游景觀，不僅加強農田生態(tài)環(huán)境的保護意識，還挖掘農業(yè)景觀的旅游的可行性。

與國外的國家公園相比，我國的國家公園在生態(tài)補償及制度約束方面具有優(yōu)勢，而韓國的國家公園在資源本底調查、法制建設、多方參與、環(huán)境教育和游憩管理方面具有優(yōu)勢[9]。目前，我國也在生態(tài)保護意識及完善生態(tài)系統(tǒng)服務與功能等方面做了許多工作。王玉君等通過對四川的大熊貓國家公園進行調查分析發(fā)現(xiàn)，在建園以來，游客數(shù)量不斷增加，同時也增加了游客對大熊貓的保護意識[10]。黃超等[11]基于生態(tài)系統(tǒng)服務價值評估方法對三江源國家公園自然生態(tài)系統(tǒng)服務功能價值進行評價，發(fā)現(xiàn)三江源國家公園其水文調節(jié)、氣候調節(jié)服務價值高，但分布不均勻，應注重分區(qū)保護三江源國家公園生態(tài)。

3 建立山水林田湖草一體化國家公園面臨的問題

江西省作為我國首批國家生態(tài)文明試驗區(qū)的省份之一，已經擁有較多“單項型”國家公園，例如江西婺源饒河源國家濕地公園，江西三爪侖國家森林公園及江西贛州陽明湖國家森林公園等，但是缺乏綜合型的國家公園。有學者對江西省建立國家公園的必要性及可行性進行了深入探討[12,13]，發(fā)現(xiàn)目前江西建立國家公園存在如下問題。

3.1 環(huán)境資源保護及人地關系矛盾突出

國家公園在建立之初，應當充分考慮生態(tài)系統(tǒng)與原住民生產生活、游客行為之間的關系，將“山水林田湖草人”作為一個生命共同體來統(tǒng)籌安排[14]。中國人口眾多、保護地內社區(qū)分布密集、土地權屬復雜、集體土地比例高等問題導致的我國國家公園體制與人地矛盾突出，使得資源的保護與開發(fā)利用難以協(xié)調，統(tǒng)一管理面臨挑戰(zhàn)[15]。根據(jù)《總體方案》，國家公園以保護具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，要求加強自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性保護，在堅持生態(tài)保護第一的同時也要堅持全民公益性。例如，江西婺源作為中國知名的鄉(xiāng)村旅游地之一，游客總人數(shù)逐年增加，從2000年的0.13萬人增長至2016年的1750萬人，但是婺源的李坑、思溪等許多村村民出現(xiàn)不規(guī)范的行為，造成人地之間較大的矛盾[16]。

3.2 景區(qū)劃分混亂及配套設置薄弱

單項型的國家公園近年來配套設置得到了一定的提高，但是受綜合因素的影響，目前國家公園還是存在功能區(qū)劃分不嚴格、旅游宣傳不到位、旅游投資不足、景區(qū)配套設施薄弱及環(huán)境資源管理難度大等問題[17,18]。特別是一些旅游公路、旅游餐飲、酒店住宿、娛樂及衛(wèi)生等相關配套措施不到位，導致游客去了，卻不能滿足游客的旅游需求。

3．3 生態(tài)保護及自我保護意識薄弱

基于我國目前新型冠狀性病毒肺炎疫情，且研究發(fā)現(xiàn)這次新型冠狀性病毒引發(fā)的肺炎最初可能來源于野生動物(蝙蝠)的濫殺亂捕，這也反映了我國生態(tài)保護意識及自我保護意識的缺乏。例如，美國紐約1822年也因城市問題爆發(fā)了黃熱病，迫使政府開始重視大型公園對公共健康的影響[19]。還有近期受暴雨和颶風影響，沙漠蝗蟲數(shù)量激增，蘇丹和厄立特里亞爆發(fā)疫情，目前疫情正在紅海兩岸迅速蔓延，導致糧農組織收到威脅[20]。現(xiàn)象表明由于氣候的變化使得沙漠蝗蟲因此完成了兩代繁殖,沙漠蝗蟲種群數(shù)量激增,并形成了可隨時遷移的蝗群，因此人類不遵循自然規(guī)律而導致環(huán)境破壞，最終還是秧及人類本身。所以，在江西山水林田湖草一體化國家公園建設時應當鼓勵人們增加與綠色空間的接觸，進而提高公共健康意識，以及對野生動物及環(huán)境保護意識。

由于現(xiàn)有國家標準規(guī)范與“山水林田湖草是一個生命共同體”理念要求仍存在差距，相關生態(tài)保護修復標準缺乏，例如一些河道整治試點項目仍沿用傳統(tǒng)治理思路，河道白化、硬化、渠化等現(xiàn)象時有發(fā)生，亟待轉變治理思路。國家公園在改造設計的同時應該在順應自然保護自然的條件下，利用原有的自然條件與自然為友，不利用工程手法與自然為敵。這樣不僅可以降低國家公園的成本，而且也是國家公園的必然選擇。“低成本化”發(fā)展路徑不僅是經濟學層面的成本最小化，而是融合了經濟學、生態(tài)學、動物學、人類學等多學科的系統(tǒng)思維，最大化降低前期投入以及建設中、后期運行過程中的成本與損耗，以較低的成本達到系統(tǒng)性長期穩(wěn)定發(fā)展的目的[6]。

3.4 治理機制不嚴格

目前我國絕大數(shù)的國家公園出現(xiàn)治理機制不完善等問題。2017年年底結束的體制試點工作，在治理結構、治理規(guī)則、保護與發(fā)展關系的處理及進行跨行政區(qū)的管理等方面遇到了重重困難，迄今只有中央特別支持的三江源大體形成了統(tǒng)一、規(guī)范的管理，而武夷山等試點區(qū)相關工作出現(xiàn)了多方無積極性的尷尬局面[21]。例如，祁連山國家公園出現(xiàn)大量的違規(guī)審批、未批先建、手續(xù)不全的采礦探礦和水電發(fā)活動，使祁連山區(qū)域局部植被破壞、水土流失、地表塌陷，下游河段出現(xiàn)減水甚至斷流現(xiàn)象，水生態(tài)系統(tǒng)受到嚴重破壞[22]；云南省老君山國家公園沒有將社區(qū)文化融入到國家公園中去，缺乏社區(qū)、社會、市場和政府之間的協(xié)調機制，導致土地產權混亂等問題的出現(xiàn)[23]。

4 江西建立山水林田湖草一體化國家公園的建議

4.1 簽訂保護地役權建設山水林田湖草一體化國家公園

人地關系日趨緊張不僅給自然保護地土地的規(guī)劃管理帶來困難，也增加了經濟和社會負擔。協(xié)調人地關系緊張問題的傳統(tǒng)措施是進行生態(tài)補償[24]。由于“孤島式自然保護地”的保護成效不明顯，因此科學合理地布局保護地網(wǎng)絡實施管理方案，對保護區(qū)域內的生態(tài)系統(tǒng)及生物多樣性給予有效保護尤為重要。引入自然保護地役權制度，既使物權生態(tài)化，又為環(huán)境權提供了物權法保障；既有利于物盡其用,也有利于維護人們的環(huán)境權益；既能實現(xiàn)環(huán)保目標新途徑，亦是公眾參與自然保護地保護的新方式。蘇揚[25]認為山水林田湖草是生命共同體，可以通過簽訂保護地役權協(xié)議，實現(xiàn)國家公園管理機構統(tǒng)一管理下的精準保護。依托保護地役權，不僅可以少趕人，更可以多給錢、給對錢、幫掙錢。另外，從生態(tài)保護的角度出發(fā)，地役權合同的本質也就是管理要求。保護地役權制度在美國、肯尼亞等國家均已存在多年，并且相當完善，用地役權解決國家公園內外土地權屬問題也已成為一種常規(guī)手段。

4.2 分區(qū)建設山水林田湖草一體化國家公園

根據(jù)項目的實際情況和保護建設的重點，將江西山水林田湖草國家公園進行分區(qū)管理，更有助于國家公園的建設。例如，余本峰等[26]對江西軍峰山國家森林公園進行構思，認為“森林療養(yǎng)”的定位對于制定符合森林公園療養(yǎng)系統(tǒng)尤為重要。因此，可以借鑒其他成功的經驗，將江西的山水林田湖草國家公園進行不同功能區(qū)劃分，例如，森林療養(yǎng)區(qū)、地學研學區(qū)及科普3D模擬區(qū)等。

4.2.1 森林療養(yǎng)區(qū)

森林療養(yǎng)區(qū)的設置理念主要來源于余本峰等[26]針對江西軍峰山森林公園的建設構想。森林療養(yǎng)區(qū)主要為以森林為主的區(qū)域而設置，可以將山脈、溪水、瀑布較多的景區(qū)劃分為森林療養(yǎng)區(qū)，在“森林療養(yǎng)區(qū)”可以采用“小橋流水人家”的文化理念進行傳輸，將森林療養(yǎng)區(qū)的森林植被、溪谷、瀑布、潭池等作為自然背景，充分利用大自然鬼斧神工的山水畫境的情景理念，將其中的故事貫穿在森林美景中進行一個文化的傳播。此外，游客可以利用茂盛的森林植被內的植物精氣和溪水潭邊極高的負離子進行健康療養(yǎng)，讓游客在身心得到健康休憩的同時，有效調節(jié)自身的神經和減少負面情緒，從而達到森林療養(yǎng)的目的。

4.2.2 地學研學區(qū)

地學研學區(qū)的主要設置理念源于鄧晨霞等[27]的針對江西省世界地質公園研學旅行的設計理念。江西省內有廬山、三清山以及龍虎山三大世界地質公園。地質公園的主要吸引人的地方在于園內獨特的地質遺跡資源。因此，江西建立山水林田湖草一體化的國家公園可以考慮在地質資源豐富的一塊建立“地學研學區(qū)”。一方面，傳播我國優(yōu)良地質資源文化，從某種意義來說地質是山水的身軀，文化是山水的靈魂，把地質公園旅游同文化傳播結合在一起是必然的[28]。例如江西廬山世界地質公園具有地質科學文化的存在，廬山是第四紀冰川學說的誕生地，山上山下遍布第四紀冰川遺跡具有極高的科學研究意義；廬山世界地質公園還弘揚了宗教文化、書院文化及別墅文化。地質國家公園的旅游價值不僅具有科學教育意義，還具有豐富的歷史文化傳播意義，具有極高的地質資源文化；另一方面，為推動我國“研學旅行”做一份貢獻，地學就在你身邊，地學就在你腳下，地學知識深入到旅游的廣大領域[28]。地質遺跡是地球演化的記錄，具有重要的科學研究價值和科普意義，也是地學主題研學旅行的主體[29]。潘雅輝等[30]通過對臨海國家地質公園的游客數(shù)量和旅游收入并沒有合理增長進行分析，發(fā)現(xiàn)公園存在科普設施更新滯后、旅游產品開發(fā)創(chuàng)新不足和宣傳推廣手段有限等問題，作者對此做出了建議性的解決方案，認為研學旅行基地建立，不僅可實現(xiàn)地球科學知識普及和青少年科學素養(yǎng)提高，而且還能增強地質公園在公眾視野的曝光度，深化地質公園的科普品牌形象，從而促進地質公園的地學旅游事業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)“教育與可持續(xù)發(fā)展”有機結合。

4.2.3 科普3D模擬區(qū)

針對如何提高我國公民對野生動物的保護方面，在建立江西山水林田湖草一體化國家公園的同時，應單獨設立一塊區(qū)域“科普3D模擬區(qū)”，在這一塊功能區(qū)中，將野生動物資源及人類食用野生動物后導致的病毒侵染情況通過3D模擬，讓游客親身體驗，從而增強人類對于野生動物的保護及自我防護意識。例如，蒼海濕地公園通過Delft3DHM模型建立起二維洪水演進模型，進而模擬洪水淹沒過程，當一遇洪水對蒼海濕地公園流域內洪水淹沒過程進行了模擬，得到了實時淹沒范圍、最大淹沒區(qū)域、水位變化過程等洪澇區(qū)內的特征水力要素信息，成果為該區(qū)域內科普及防范的作用[31]。

4.2.4 多方合作、聯(lián)合發(fā)展

在國家公園中需要深入貫徹落實“山水林田湖草是一個生命共同體”重要理念，推廣試點工程成功經驗和實踐模式，全方位推進國土空間的生態(tài)保護修復。生態(tài)修復國家公園的內容涵蓋了礦山生態(tài)系統(tǒng)修復治理、水環(huán)境綜合治理、農田整治、退化污染土地修復治理、森林草原生態(tài)系統(tǒng)修復治理、湖泊濕地近海海域生態(tài)修復、生物多樣性保護等類型，目的在于解決環(huán)境污染、水土流失、生物多樣性減少、農田質量低、人居環(huán)境惡化等突出生態(tài)環(huán)境問題。項目涉及多方面，所以需要多方合作、聯(lián)合發(fā)展的科研人才，對其進行長期的科研基礎監(jiān)測[14]。推動江西山水林田湖草一體化國家公園建設，單靠一方面的力量肯定不可行，必須多方相互合作，才能快速有效建立江西特色品牌的山水林田湖草一體化國家公園。例如，可以通過和旅行社、學校及高校或者科研院所合作，由高校或者科研院所的老師擔任研學專業(yè)老師，在研學的路線中，將景區(qū)的文化知識無形之中傳播給學生，讓學生真正在大自然中學知識，思考知識。研學旅行納入中小學生的教育范疇，各級政府也應擔任起統(tǒng)領全局的工作，對研學旅游景點的景區(qū)給予一定的稅收優(yōu)惠政策，推動我國研學旅行的發(fā)展。

4.2.5 完善治理體制

我國目前國家公園建設的理念，就是要堅持生態(tài)保護第一，堅持國家代表性，堅持全民公益性。但國家公園治理問題眾多，經過閱讀文獻總結國家公園的治理體制，提出建議：①國家公園上下結合的治理結構才可能發(fā)揮各方所長并得到各方支持，不能單純依靠中央政府的垂直管理，要各個相關部門形成“共抓大保護”的合力。②多方得利的綠色發(fā)展才可能形成保護合力，要真正實現(xiàn)國家公園體制試點和建設的初衷，必須有各方支持能得“利”的解決方案。③法規(guī)、規(guī)劃、標準等合理化、體系化后才可能真正指導實踐并形成推廣標準。④通過多種方式實現(xiàn)跨行政區(qū)的統(tǒng)一管理。上下結合的治理結構和多方得利的綠色發(fā)展都需要在跨行政區(qū)管理模式下才能有效發(fā)揮其應有價值。⑤拓寬國有企業(yè)退出渠道，吸引社會資本，國家公園市場機制建設不能采取“一刀切”的方式，應當因地制宜地采取階段式改革，引導企業(yè)發(fā)展轉型，拓寬退出渠道，鼓勵社會資本，特別是社區(qū)資本參與國家公園市場運營。總體來說，政府、市場和公眾必須在國家公園治理中形成合力，通過治理制度上合作規(guī)則的建構、治理主體上合作組織的建構及司法保護上聯(lián)動機制的建構，形成政府與社會主體之間合作與制衡的治理格局，實現(xiàn)國家公園由行政管制向合作共治的轉變[32]。