發(fā)揮遼寧自貿(mào)區(qū)優(yōu)勢(shì) 打造對(duì)外開(kāi)放試驗(yàn)田

張?zhí)炀S（遼寧社會(huì)科學(xué)院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)、研究員）陳巖（遼寧社會(huì)科學(xué)院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所 副研究員）

自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“自貿(mào)區(qū)”）是黨中央在新時(shí)代推進(jìn)改革開(kāi)放的一項(xiàng)戰(zhàn)略舉措。自2013年中國(guó)設(shè)立自貿(mào)區(qū)以來(lái)，目前在全國(guó)范圍內(nèi)已經(jīng)設(shè)立了18個(gè)自貿(mào)區(qū)，形成了覆蓋東西南北中的改革開(kāi)放創(chuàng)新格局。2017年國(guó)家正式批準(zhǔn)遼寧設(shè)立自貿(mào)區(qū)，實(shí)施范圍共119.89平方公里，涵蓋沈陽(yáng)、大連、營(yíng)口三個(gè)片區(qū)。其中沈陽(yáng)片區(qū)29.97平方公里，大連片區(qū)59.96平方公里，營(yíng)口片區(qū)29.96平方公里。三個(gè)片區(qū)都包含綜合保稅區(qū)，在綜合保稅區(qū)內(nèi)主要探索以貿(mào)易便利化為主要內(nèi)容的制度創(chuàng)新，開(kāi)展保稅加工、保稅物流、保稅服務(wù)等業(yè)務(wù)；在其他區(qū)域重點(diǎn)探索投資體制改革，推進(jìn)裝備制造業(yè)轉(zhuǎn)型、金融創(chuàng)新和服務(wù)業(yè)開(kāi)放。作為東北地區(qū)設(shè)立的首個(gè)自貿(mào)區(qū)，遼寧自貿(mào)區(qū)將對(duì)接高標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易規(guī)則，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，形成具有特色的試點(diǎn)格局，進(jìn)而提升東北地區(qū)整體競(jìng)爭(zhēng)力，打造遼寧對(duì)外開(kāi)放的新引擎。

一、遼寧自貿(mào)區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀

遼寧自貿(mào)區(qū)自成立以來(lái)，堅(jiān)持以制度創(chuàng)新為核心，以突出遼寧特點(diǎn)為重點(diǎn)，通過(guò)深化“放管服”改革、深入試點(diǎn)負(fù)面清單管理模式、開(kāi)放創(chuàng)新金融領(lǐng)域、出臺(tái)促進(jìn)貿(mào)易便利化等舉措，取得了豐碩成果。

（一）制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)頻出

2017年，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《中國(guó)（遼寧）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》，賦予了遼寧自貿(mào)區(qū)六個(gè)方面123項(xiàng)試驗(yàn)任務(wù)，包括四項(xiàng)規(guī)定任務(wù)和兩項(xiàng)特色任務(wù)。截至2018年末，遼寧自貿(mào)區(qū)共完成國(guó)家總體方案中的113項(xiàng)改革試驗(yàn)任務(wù)，落地率達(dá)91.8%，位居全國(guó)前列。其中，在改革投資管理體制方面，遼寧自貿(mào)區(qū)的任務(wù)完成率為100%；在推進(jìn)金融領(lǐng)域開(kāi)放創(chuàng)新方面，遼寧自貿(mào)區(qū)完成22項(xiàng)試點(diǎn)任務(wù)中的21項(xiàng)，完成率達(dá)95.5%。同時(shí)創(chuàng)造出一大批制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)和做法，一些經(jīng)驗(yàn)和做法被列入國(guó)家改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行復(fù)制推廣。

目前，遼寧省共出臺(tái)省級(jí)政策文件20個(gè)，政策措施215項(xiàng)，向沈陽(yáng)、大連、營(yíng)口三個(gè)片區(qū)下放省級(jí)管理權(quán)限133項(xiàng)。自貿(mào)區(qū)在投資領(lǐng)域改革、貿(mào)易便利化、金融領(lǐng)域創(chuàng)新、政府職能轉(zhuǎn)變、特色創(chuàng)新任務(wù)等方面，自主創(chuàng)造改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)45項(xiàng)，并在全省范圍內(nèi)進(jìn)行復(fù)制推廣。

（二）投資集聚效應(yīng)顯著

自2017年遼寧自貿(mào)區(qū)成立以來(lái)，遼寧省政府相繼出臺(tái)了《加快推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)著力擴(kuò)大有效投資實(shí)施方案》《遼寧省產(chǎn)業(yè)(創(chuàng)業(yè))投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》等政策方案，通過(guò)建立遼寧省投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)等舉措，積極建設(shè)與國(guó)際投資貿(mào)易通行規(guī)則相銜接的制度體系，努力營(yíng)造遼寧省法制化、國(guó)際化和便利化的營(yíng)商環(huán)境，吸引了國(guó)內(nèi)外大批企業(yè)入駐，投資集聚效應(yīng)顯著。據(jù)遼寧省商務(wù)廳的數(shù)據(jù)顯示，截至2018年末，遼寧自貿(mào)區(qū)實(shí)有企業(yè)4.7萬(wàn)家，其中內(nèi)資企業(yè)4.6萬(wàn)家，注冊(cè)資本6438億元；外商投資企業(yè)1300余家，累計(jì)實(shí)際使用外資36億美元。目前已有190余家東北亞外資企業(yè)入駐，合同外資金額約4.9億美元。截至2019年7月末，遼寧自貿(mào)區(qū)實(shí)現(xiàn)進(jìn)出口總額3500億元。

（三）探索特色 創(chuàng)新發(fā)展

遼寧自貿(mào)區(qū)積極探索深化國(guó)資國(guó)企改革，充分挖掘市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)潛能。遼寧自貿(mào)區(qū)沈陽(yáng)片區(qū)一些國(guó)企試行了全要素價(jià)值分享的“內(nèi)創(chuàng)業(yè)”模式，即“員工創(chuàng)業(yè)、模式創(chuàng)新、資源共享、價(jià)值分享”。在國(guó)有資產(chǎn)重新布局和傳統(tǒng)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)了智能化與工業(yè)化的有機(jī)融合，推動(dòng)了企業(yè)混合所有制改革和提質(zhì)增效。自貿(mào)區(qū)內(nèi)企業(yè)通過(guò)混合所有制改革，重點(diǎn)推進(jìn)了港口、煤炭能源、健康醫(yī)療、旅游、公共服務(wù)等行業(yè)企業(yè)重組。此外，遼寧自貿(mào)區(qū)內(nèi)新登記注冊(cè)的企業(yè)，主要分布在第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)。在新注冊(cè)的企業(yè)中，第三產(chǎn)業(yè)的企業(yè)數(shù)量約占90%左右。主要涉及電子商貿(mào)、金融服務(wù)、融資租賃、科技創(chuàng)新等行業(yè)。

（四）擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放程度

遼寧自貿(mào)區(qū)自成立以來(lái)，積極學(xué)習(xí)先進(jìn)地區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，取消了大量關(guān)稅壁壘和貿(mào)易壁壘，采用了特殊的監(jiān)管政策和優(yōu)惠稅收政策，營(yíng)造了良好的法治化、便利化的國(guó)際營(yíng)商環(huán)境。同時(shí)積極推進(jìn)遼寧國(guó)內(nèi)、國(guó)際多式聯(lián)運(yùn)物流大通道建設(shè)，促進(jìn)遼寧離岸金融和離岸航運(yùn)服務(wù)發(fā)展，加快了遼寧對(duì)外貿(mào)易適應(yīng)自由化經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，并逐步與國(guó)際接軌，成為遼寧對(duì)外開(kāi)放的試驗(yàn)田。

二、遼寧自貿(mào)區(qū)建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

（一）體制機(jī)制不完善

與東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)相比，遼寧尚未形成完善的管理體制機(jī)制。一些黨政機(jī)構(gòu)職責(zé)定位不準(zhǔn)，職能劃分不清，機(jī)構(gòu)設(shè)置大而多，人員配備多，部門職能設(shè)置過(guò)細(xì)、交叉重疊，行政管理服務(wù)水平低，缺乏透明度。比如一些促進(jìn)民企發(fā)展的相關(guān)政策落實(shí)不到位，政府管理人員思想松懈，不作為、亂作為、不兌現(xiàn)招商引資時(shí)的政策承諾等。管理部門之間摩擦力大，不容易變通，各類檢查程序繁瑣等。體制機(jī)制短板直接影響到了政府職能作用的發(fā)揮，影響到了遼寧投資環(huán)境、營(yíng)商環(huán)境、法治環(huán)境和誠(chéng)信環(huán)境建設(shè)。

（二）金融服務(wù)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后

受經(jīng)濟(jì)下滑和體制機(jī)制束縛等因素影響，遼寧自貿(mào)區(qū)金融行業(yè)發(fā)展相對(duì)落后。自貿(mào)區(qū)內(nèi)尚未形成功能完備、門類齊全的金融機(jī)構(gòu)體系。境外中央銀行和國(guó)家金融組織在遼寧自貿(mào)區(qū)內(nèi)設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)或代表處不多，金融改革創(chuàng)新平臺(tái)尚未建立起來(lái)，跨境金融服務(wù)高層次人才缺乏。目前，遼寧企業(yè)融資來(lái)源渠道比較窄，直接融資比重小，主要依靠銀行貸款，缺乏風(fēng)險(xiǎn)基金和貸款擔(dān)保基金的支持。金融法人機(jī)構(gòu)較少，證券類、保險(xiǎn)類等金融服務(wù)業(yè)相比其他地區(qū)較為落后，對(duì)遼寧經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)率較低。遼寧企業(yè)“走出去”和“引進(jìn)來(lái)”缺乏強(qiáng)有力的資金支持和金融服務(wù)支撐。

（三）缺乏國(guó)際化復(fù)合型人才

近年來(lái)，受體制機(jī)制束縛和經(jīng)濟(jì)低迷、發(fā)展空間局限等因素影響，遼寧省高層次人才流失嚴(yán)重。在流失的人口中，以高層、管理層和生產(chǎn)線的骨干力量居多。根據(jù)《中國(guó)就業(yè)市場(chǎng)景氣報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，2019年第四季度，東北地區(qū)就業(yè)景氣指數(shù)最低，僅為0.96，較2018年同期下降0.06。省會(huì)沈陽(yáng)就業(yè)形勢(shì)較差。隨著自貿(mào)區(qū)的推進(jìn)發(fā)展，入駐企業(yè)數(shù)量的增加，相關(guān)金融保險(xiǎn)、國(guó)際貿(mào)易、電子商務(wù)等專業(yè)領(lǐng)域的復(fù)合型人才供不應(yīng)求。實(shí)施靈活的人才政策，加強(qiáng)國(guó)際化復(fù)合型人才儲(chǔ)備，注重人才培養(yǎng)和市場(chǎng)需求的有效對(duì)接成為遼寧自貿(mào)區(qū)人才培養(yǎng)的關(guān)鍵。

三、遼寧自貿(mào)區(qū)建設(shè)的對(duì)策建議

（一）深化體制機(jī)制改革，逐步與國(guó)際規(guī)則接軌

加強(qiáng)政策引導(dǎo)，科學(xué)確定自貿(mào)區(qū)發(fā)展方向。認(rèn)真學(xué)習(xí)上海、天津、福建等發(fā)達(dá)地區(qū)自貿(mào)區(qū)建設(shè)的負(fù)面清單管理模式、通關(guān)監(jiān)管服務(wù)模式、通關(guān)一體化實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、自由貿(mào)易港區(qū)建設(shè)等成功經(jīng)驗(yàn)。進(jìn)一步深化遼寧體制機(jī)制改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)機(jī)構(gòu)職能整合，簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新管理模式，提高工作效率。以市場(chǎng)需求為主體，科學(xué)劃分政府、市場(chǎng)和社會(huì)的職能界限，貫徹落實(shí)“放管服”改革，激發(fā)市場(chǎng)內(nèi)在活力。逐步建設(shè)與國(guó)際貿(mào)易規(guī)則接軌的高標(biāo)準(zhǔn)試驗(yàn)田，打造遼寧便利化、法治化的國(guó)際營(yíng)商環(huán)境。同時(shí)，將自貿(mào)區(qū)多項(xiàng)改革的成果和經(jīng)驗(yàn)，盡快在遼寧省內(nèi)復(fù)制推廣，使之在遼寧對(duì)外開(kāi)放中發(fā)揮更大作用。

（二）加強(qiáng)政策引導(dǎo)，大力促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展

依據(jù)遼寧自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，將遼寧自貿(mào)區(qū)發(fā)展與“一帶一路”建設(shè)需求進(jìn)行有效對(duì)接，鼓勵(lì)和支持企業(yè)參與國(guó)家戰(zhàn)略性項(xiàng)目和建設(shè)工程，帶動(dòng)遼寧優(yōu)質(zhì)、富余產(chǎn)能輸出，擴(kuò)大遼寧產(chǎn)業(yè)對(duì)外開(kāi)放。以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為引導(dǎo)，實(shí)施高水平技術(shù)改造，在不斷提高裝備制造業(yè)、石化、冶金等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的附加值和科技含量的同時(shí)，積極培育發(fā)展新技術(shù)、新業(yè)態(tài)和新模式，加快促進(jìn)遼寧戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。進(jìn)一步擴(kuò)大遼寧服務(wù)業(yè)的開(kāi)放力度，不斷提升生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)比重。鼓勵(lì)自貿(mào)區(qū)內(nèi)企業(yè)開(kāi)展增值服務(wù)，推進(jìn)公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)。

（三）深化金融領(lǐng)域開(kāi)放創(chuàng)新，擴(kuò)大多邊國(guó)際合作

健全金融市場(chǎng)體系、完善金融市場(chǎng)、逐步擴(kuò)大金融領(lǐng)域開(kāi)放。探索符合自貿(mào)區(qū)發(fā)展的人民幣國(guó)際化的管理體系，促進(jìn)自貿(mào)區(qū)內(nèi)企業(yè)和個(gè)人投融資便利化。加快出臺(tái)《遼寧自貿(mào)區(qū)綜合金融服務(wù)方案》，提高境外投資合作水平，加強(qiáng)金融對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的支持和對(duì)制造業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的支撐。加強(qiáng)金融服務(wù)功能。鼓勵(lì)東北亞國(guó)家日本、韓國(guó)等金融行業(yè)在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)設(shè)立機(jī)構(gòu)或代表處，為企業(yè)提供專業(yè)金融產(chǎn)品和金融服務(wù)，優(yōu)化提升服務(wù)質(zhì)量，擴(kuò)大國(guó)際合作范圍。此外，加強(qiáng)金融服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，為企業(yè)提供開(kāi)展跨境金融、產(chǎn)業(yè)集群、中小企業(yè)等專屬金融服務(wù)。

（四）注重復(fù)合型專業(yè)人才培養(yǎng)，加大招賢納才力度

加快自貿(mào)區(qū)的發(fā)展建設(shè)，人才培養(yǎng)是至關(guān)重要的因素。為此，省委、省政府出臺(tái)靈活的人才機(jī)制，加大引進(jìn)高層次人才的政策力度，通過(guò)組織召開(kāi)引進(jìn)人才說(shuō)明會(huì)、聯(lián)誼會(huì)等形式，宣傳遼寧人才、資金資助、落戶等優(yōu)惠政策，吸引海內(nèi)外高層次人才到遼寧發(fā)展。同時(shí)，加大校企聯(lián)合培養(yǎng)力度。依托遼寧自貿(mào)區(qū)內(nèi)高等院校和科研機(jī)構(gòu)眾多的優(yōu)勢(shì)，將企業(yè)需求與高校的素質(zhì)培養(yǎng)進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，協(xié)同創(chuàng)新。提高從業(yè)人員的實(shí)踐能力，為企業(yè)發(fā)展提供高素質(zhì)應(yīng)用型人才。