“多規合一”背景下的國土空間規劃指標體系構建

曲彥霖

摘要：總結國內外區域性中心城市戰略規劃指標體系構建經驗，借鑒國內外權威城市發展研究機構指標體系研究成果，遵循最新國土空間規劃實施監測評價指標體系要求，結合沈陽自身發展特色，縱向評價沈陽城市體檢評估發現的問題，立足加快推進國家中心城市建設的總體目標和沈陽市國土空間總體規劃編制工作，構建有助于國家中心城市功能提升和國土空間規劃順利實施的規劃指標體系。

Abstract： This paper summarizes the experience of constructing the index system of strategic planning for regional central cities， draws on the research results of the index system of authoritative urban development research institutions at home and abroad， follows the requirements of the latest land and space planning implementation monitoring and evaluation index system， and combined with the characteristics of Shenyang's own development， it makes a longitudinal evaluation of the problems found in Shenyang's urban physical examination evaluation， based on the overall goal of accelerating the construction of the national central city and the overall planning of Shenyang's land and space， and constructs a planning index system which is conducive to the promotion of national central city function and the smooth implementation of land and space planning.

關鍵詞：城市現代化、國際化;指標體系;比較研究;國家中心城市

Key words： city modernization and internationalization;index system;comparative study;national central city

中圖分類號：F301.23? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2020）31-0068-04

0? 引言

黨的十九大指引下的新一輪機構改革，促進了現代化國家空間治理體系和治理能力現代化進程的加快。作為本輪改革的核心內容之一。新時期國土空間規劃指標體系被寄予厚望，指標體系作為實現“量化規劃”“數字規劃”的重要手段，成為推動高質量發展的有力工具。

沈陽肩負引領新一輪東北振興的區域責任，相比其他城市較早開展了“多規合一”改革工作，可視為順應國家宏觀層面改革的大勢開啟地方空間規劃變革的序幕。

2018年沈陽市國土空間總體規劃編制工作正式啟動，指標體系確定與分解被列為規劃前期研究重要專題，指標體系將作為保障國土空間規劃有效實施的核心手段，促進新時代空間治理體系和治理能力現代化的重要舉措。

1? 空間規劃指標體系構建的回顧與反思

1.1 空間規劃指標體系的歷程回顧與發展趨勢

1.1.1 1996版總規指標體系

包括沈陽在內的國內大中城市于1996年前后完成的城市總體規劃中，指標體系以“用地平衡表”的形式存在，圍繞居住、工業、道路、綠地等主要類別用地的面積比例以及人均用地等方面指標，通過對比現狀和規劃，引導城市空間布局結構優化，側面衡量城市性質和功能定位的落實情況，可以說尚未成為“體系”。

1.1.2 2010版總規指標體系

原建設部在中規院相關課題研究的基礎上，于2007年12月24日發布《關于貫徹落實城市總體規劃指標體系的指導意見》，提出了包括經濟、社會人文、資源、環境四個大類共27個指標的指標體系，出現了整合各類規劃核心內容的“多規合一”思想的雛形。

1.1.3 2017版總規改革指標體系

2017年黨的十九大召開之前，住建部選取15個城市作為試點，下發《關于城市總體規劃編制試點的指導意見》，開展了城市總體規劃改革試點工作，強調總規“戰略引領”“剛性管控”作用，意圖以城市總體規劃整合各類空間規劃乃至發展規劃。《指導意見》圍繞五大發展理念構建了共45個指標的指標體系。

1.1.4 2019版國土空間總體規劃指標體系

2019年，中共中央、國務院發布44號文，建立了全新的規劃體系。隨后，全新設立的自然資源部發布18號文，明確了“五級三類”的國土空間規劃體系。規范標準體系是國土空間規劃“四梁八柱”支撐體系的重要一環。自然資源部日前公布的《市級國土空間總體規劃編制指南》（試行）圍繞底線管控、結構效率、生活品質三個維度，選取了35個指標構建了指標體系，圍繞“三區三線”、用途管制等方面，突出“兩個統一”職責。

1.2 現有指標體系范式的不足

從以上對傳統空間規劃指標體系發展歷程可以看出，指標體系在總體規劃編制實施過程中存在以下幾點不足：

一是孤立存在。指標體系與發展目標、實施策略等內容缺乏前后呼應。這是由于傳統規劃體系的“三權分立”，發展目標在發改部門，空間格局在規劃部門，用地審批在國土部門，項目管理分散在發改、建委、城建、園林、交通、市政、林業、水利等多個部門，各個部門各自為政，缺少形成統一流程管理的行政合力。

二是作用有限。指標體系缺少實施保障機制，無法真正落實和執行。城市總體規劃有傳統意義上的“龍頭”地位的加持，使其在傳統規劃體系中具有先天優勢，但同樣由于“龍頭”地位的過度前置，使得城市總體規劃高懸空中，既不能與五年規劃形成目標一致的戰略軌跡，也不能深度干預重大項目對城市格局產生的深遠影響。

三是視角狹窄。從最初的用地平衡表，到擴展了經濟、社會、生態領域，到五大發展理念的維度，再到重新聚焦到“三區三線”，空間規劃指標體系的指標選取基本還是局限在人口、用地、公共設施等規劃部門行政事權范圍內，對科技創新、新興產業、對外交往、文化創意等領域的指標研究不足。

2? 國內外相關指標體系構建經驗借鑒

本次沈陽國土空間規劃指標體系的構建從三個方面進行借鑒：一是立足城市發展戰略定位和目標愿景，對標首爾等相關國際城市，研究其宏觀戰略規劃指標體系構建的邏輯框架，以突出指標體系的戰略引領和宏觀指導作用。二是借鑒國內外城市發展研究機構和專家學者提出的權威性綜合城市發展指數，借鑒其對城市整體經濟、社會運轉情況的把握能力。三是對照北京、上海新一輪總規指標體系，借鑒國內先進城市在空間規劃體系改革背景下指標構建的經驗做法。

2.1 對標國際先進城市宏觀規劃指標體系構建框架

首爾在2013年制定了“2030首爾城市基本規劃”，經過市民與專家的廣泛討論，規劃將愿景設置為“充滿溝通與關懷的幸福城市”。根據城市發展愿景，形成五個核心主題。圍繞五大主題，規劃制定了17個目標，58種戰略，遴選了17項指標。

“2030首爾規劃”強調公眾參與，體現以人為本，讓市民充分參與核心主題規劃的制定，指標遴選上關心人的感受、人的需求、人的成長，打破部門割裂，突出核心主題。通過對17個指標的年度監測，實現了對“2030首爾規劃”實施效果的持續性監測與評估。

2.2 國內外城市發展綜合指數評價體系分析

國外方面，美國科爾尼管理咨詢公司提出的全球城市指數（GCI）從商業活動、人力資源、信息交流、文化體驗、政治參與五個維度提出27項指標。日本森紀念基金會提出的全球城市實力指數（GPCI）從經濟、研發、文化交流、宜居性、環境、可達性六個維度提出70項指標。

國內方面，溫宗勇提出的北京“城市體檢”指標體系，從人口、資源、環境、住房、公共設施、道路交通、經濟發展、城市安全八個維度進行構建。中科院首席科學家牛文元從經濟、社會、環境、生活、管理五個維度提出新常態下的城市質量指標體系，從人均占有、單位產出的角度對城市運行質量水平進行評估。

2.3 北京、上海最新總規指標體系構建模式

2.3.1 北京新總規指標體系

2017年9月13日，中共中央、國務院公布了《關于對《北京城市總體規劃（2016年-2035年）》的批復》。北京新總規按照將規劃期進一步與“兩個一百年”奮斗目標進程相銜接的要求，提出建立國際一流和諧宜居之都的評價體系，從創新、協調、綠色、開放、共享五個方面建立了國際一流和諧宜居之都的評價指標體系。

2.3.2 上海新總規指標體系

2017年12月15日，國務院批復了《上海市城市總體規劃（2017-2035年）》。上海新總規確定了“創新之城、人文之城、生態之城，卓越的全球城市和社會主義現代化國際大都市”的戰略定位，構建了“核心指標-監測指標-系統指標”的指標體系。其中，核心指標緊密承接城市戰略定位分解目標;系統指標立足事權分解，面向各個職能部門、各個區縣和近期建設行動計劃的制定;監測指標面向規劃日常管理需要，用于年度統計、實時監測，實現對城市發展情況的全面描述和整體掌握。

小結：通過對對標城市、綜合指數和先行批復的新一版總規三個類型指標體系的分析，得出以下啟示：一是空間規劃指標體系要堅持“目標導向”，要與城市發展目標和具體行動策略緊密對應，前后呼應，形成耦合。二是空間規劃指標體系要突破物質空間的局限，呈現多元特征，更多關注創新活力、宜居環境、文化交流等維度的指標。

3? 新時期國土空間規劃指標體系構建的方向和原則

3.1 新時期國土空間規劃指標體系的轉型方向

新時代沈陽國土空間規劃應站在貫徹落實生態文明建設，深入貫徹區域協調發展，引領加快實現東北全面振興國家發展戰略的高度，站在強化東北地區首位城市輻射帶動作用的寬度，站在貫徹落實遼寧省委、沈陽市委會議精神的廣度，思考規劃如何體現和落實戰略引領和剛性控制作用，如何立足“多規合一”改革工作成果，強化公共政策屬性，推進部門協同，實現規劃真正落地。

3.2 新時期國土空間規劃指標體系的構建原則

空間規劃指標體系的構建要遵循“四可”原則。一是“可測度”，要在現行統計體系和各部門事權框架內，要有可靠穩定的數據獲取途徑。二是“可對標”，要方便橫向比較，從而明確沈陽在全球城市網絡中的地位。三是“可感知”，要深入貫徹以人民為中心理念，突出體現市民的獲得感和歸屬感，強調以人為本的價值導向，采用市民視角，易于公眾理解。四是“可落實”，通過明確事權歸屬，保障各項指標部門職能分解、區縣板塊分解、年度計劃分解的任務落實。

4? 沈陽新時代國土空間總體規劃指標體系構建

4.1 指標體系構建的邏輯

沈陽市國土空間總體規劃要深入貫徹落實黨的十九大精神和習近平總書記在深入推進東北振興座談會上重要講話精神，遵循《中共中央、國務院關于支持東北地區深化改革創新推動高質量發展的意見》要求，根據遼寧省委、沈陽市委的戰略部署，促進沈陽加快推進建設國家中心城市，引領東北老工業基地實現全面振興，落實國家區域協調發展戰略，構筑區域安全格局，推進深化改革實現產業轉型、社會轉型、城市轉型。建設國家中心城市作為沈陽市“十四五”時期總體發展目標，是構建沈陽市國土空間總體規劃的根本遵循。

指標體系是國土空間規劃的核心內容，是發展目標落地和底線管控的重要抓手，是空間布局優化和規劃管控的重要依據，對規劃編制起到重要的綱領性和導向性作用。本次規劃力圖通過“問題-目標-指標-坐標”的聯動，實現國土空間規劃的引領和管控作用。（圖1）

本次沈陽市國土空間總體規劃指標體系構建的總體邏輯是：以“可落地”“可測度”“可對標”為原則進行指標選取，兼顧“國家要求”和“城市需求”，滿足國家要求方面的指標重點體現底線管控、結構效率與生活品質，滿足城市需求方面的指標聚焦問題導向、發展導向和特色塑造。

4.2 國家要求上報指標

《市級國土空間總體規劃編制指南》規定的規劃指標體系作為國家要求的“規定動作”，較為全面的涵蓋了“空間”與“人”的發展的主要指標，底線管控類指標主要涵蓋國土空間規劃“三區三線”核心約束性指標。結構效率類指標主要涵蓋土地使用效率相關指標。生活品質類指標主要體現以人民為中心思想，涵蓋公共服務等領域指標，需全部納入本次規劃指標體系，并上報國家進行監管。

4.3 城市需要增設指標

4.3.1 問題導向

①《市縣國土空間開發保護現狀評估技術指南（試行）》。

本次國土空間規劃應體現問題導向，將沈陽城市發展空間短板問題納入指標體系。通過對沈陽國土空間開發保護現狀情況進行評估，發現主要在水安全、防災減災、生態保護、集約用地、綠色生產、綠色生活等方面存在不足，按照問題嚴重程度和與國土空間規劃相關程度，建議將地下水供水量占總供水量比例、再生水利用率、工業用地地均增加值、人均綠道長度等幾項指標優先納入城市增設指標。

②《關于沈陽市城市體檢試點工作實施方案的意見》。

住建部開展的城市體檢工作劃分生態宜居、城市特色、交通便捷、生活舒適、多元包容、安全韌性、城市活力、社會滿意度調查8個方面，沈陽城市體檢存在不足指標按照問題嚴重程度和與國土空間規劃相關程度，建議將歷史建筑、電網容載比、停車等幾項指標優先納入城市增設指標。

4.3.2 發展導向

①沈陽市提升城市能級完善城市功能指標體系。

沈陽市發改委圍繞推進國家中心城市建設構建了提升城市能級完善城市功能指標體系共39個指標，劃分城市能級、網絡樞紐、科技創新、開放交流、人文凝聚、生態宜居等6個維度，部分指標與國土空間規劃有較直接影響。

②沈陽都市圈評價指標。

為增強國家中心城市建設的區域競爭力，沈陽聯合中山大學開展了沈陽現代化都市圈規劃研究，提出協調發展的區域布局、互聯互通的支撐體系、共建共治共享的組織機制三個維度的指標體系，需要空間支撐的相關指標應納入國土空間規劃指標體系。

③建設青年友好城市目標導向。

吸引青年人是沈陽城市發展的重要導向，第三方研究機構制定的《青年理想城》報告從城市發展能級、居住便利度、自我成長氛圍等8個方面，劃分共70個指標，沈陽作為東北地區重要中心城市，應在國土空間規劃中體現青年友好城市建設需求，可選取文化藝術、休閑娛樂等指標納入規劃指標體系。

4.3.3 特色塑造

沈陽作為東北地區重要中心城市，立足北方城市的地域特征，踐行“以人民為中心”的發展理念，開展了“冬季友好城市”專題研究，應將體現寒地城市特色和北國風光大地景觀的相關指標納入國土空間規劃指標體系。

5? 新時期沈陽市國土空間總體規劃指標體系方案

5.1 問題導向指標篩選結果

根據沈陽國土空間開發保護現狀評估和城市體檢初步結論，目前存在地下水依賴比例較高、公園綠地布局不均衡、工業用地產出偏低、綠色出行比例較低，歷史街區留存度低等問題，選擇現狀評估指南和城市體檢相關指標納入規劃指標體系。

5.2 目標導向指標篩選結果

沈陽依托沈陽都市圈建設國家中心城市需在綜合實力、科技創新、交通樞紐、文化創意、對外交往等方面提高城市能級，增強綜合功能，從國家中心城市指標體系和沈陽都市圈規劃指標中選取相關需要空間支撐指標納入本次國土空間規劃指標體系。從青年城相關指標體系中進行選取，突出體現沈陽全年齡友好。

5.3 特色塑造指標篩選結果

結合沈陽地域特征，從冬季友好城市研究指標中選取相關指標，突出體現沈陽全天候友好的城市特色。

5.4 指標體系總體方案

從國家要求、城市需求兩個方面構建沈陽市國土空間總體規劃指標體系。國家要求落實《市級國土空間總體規劃編制指南》要求，共34個指標（見表1）;城市需求劃分問題導向、發展導向、特色塑造3類，共26個指標（見表2）。

6? 總結

市級國土空間總體規劃指標體系構建應立足城市戰略定位與發展目標，從事權分級的角度出發，向上對接國家監管要求，嚴格監督“三區三線”約束性指標制定與執行情況，同時根據城市發展運行監測和總體規劃實施評估中發現的問題，制定相關指標，對總體規劃實施過程進行動態管理，從而起到有力保障國土空間總體規劃高效運行和順利實施的作用。

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