互動視域下清代廣西食鹽專賣與地方社會治理研究

徐家貴

（廣西社會科學院，廣西 南寧 530022）

食鹽事關國計民生，是國家的重要資源，“夫山澤林鹽，國之寶也”。［1］受食鹽專賣政策、食鹽產地空間分布不均等因素影響，我國各地區間常常出現食鹽的區域流通現象。清代，廣西不產鹽，兩廣在歷史上屬于同一鹽區，廣西的食鹽主要仰賴廣東供給。目前，一些學者已注意到清代兩廣食鹽專賣制度、食鹽產運銷、私鹽貿易等問題，覃延歡的《明代廣西鹽法芻議》［2］《清代廣西鹽法芻議》［3］從斷代史角度，分別論述了明、清時期廣西鹽法制度的演變及特點。王小荷的《清代兩廣鹽區私鹽初探》分析了清代兩廣鹽區私鹽的來源、私鹽販運的群體及私鹽對經濟社會發展的影響［4］。黃國信的《明清兩廣鹽區的食鹽專賣與鹽商》探討了食鹽專賣制度下明清兩廣鹽區商人的活動，揭示了官、商、民等不同群體之間的關系［5］，同時他還在《區與界：清代湘粵贛界鄰地區食鹽專賣研究》中運用施堅雅的區域分析理論，分析了清代湘粵贛界鄰地區食鹽跨區域貿易、食鹽專賣制度的發展演變及社會影響［6］。縱觀已有相關研究，主要聚焦在兩廣及廣西食鹽運銷的體制機制，以及食鹽專賣、私鹽販運對區域經濟社會發展的影響，尚未關注到清代廣西食鹽專賣政策演變中所蘊藏的地方社會治理因素。本文在充分借鑒已有相關研究成果的基礎上，試圖透過食鹽專賣的角度去探討廣西少數民族地區的社會治理問題。當前，如何加強和創新社會治理受到政府和學界的廣泛關注。清代傳統的社會治理發展到現代治理的邏輯徑路表明，治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。［7］清代對地方社會的治理，并非僅僅是單向度依靠政治權力自上而下地發布政令、制定規范，實際上也是一種通過協商、合作等方式上下持續雙向互動的過程。食鹽為國家與鹽商、國家與人民的互動提供了一個有效場域，廣西食鹽運、銷過程中存在著國家與鹽商的上下雙向互動，以及清廷增加食鹽配額、降價售鹽吸引少數民族歸附，形成了國家與人民的上下雙向互動。食鹽在廣西少數民族地區社會治理中具有重要作用，食鹽深入到廣西社會發展的各個層面，涉及到各個層面的利益，以食鹽為窗口，可以讓人更加深入地認識清代廣西社會發展，更加深入地探究清代的地方社會治理智慧。

一、清代廣西的食鹽專賣

清初鹽政，承襲明末綱法，實行民制、商收、商運、商銷的官督商銷制，即官間接專賣制。清代，廣西與全國其他地區一樣，實行食鹽專賣制度，但是施行的時間比較晚。清初，南明政權等反清勢力盤踞廣西，使廣西戰亂頻仍，鹽業管理混亂。清廷迫于軍餉壓力，謀鹽利以資軍餉，遂逐步在廣西重建食鹽專賣之制。順治十一年（1654）正月，廣東巡撫李棲鳳說，兩廣鹽區“地方初附，鹽路未通”，“所行引者，惟廣、惠、南、韶、肇五府與通販于廣西之梧州、懷集及平樂之富川賀縣”。［8］表明廣西僅部分地區通行鹽引。順治十三年（1656），南明政權在廣西的統治宣告結束，反清勢力被掃除。是年六月，戶部尚書孫廷銓奏稱，“兩廣鹽引，地方多事，從未關請”，［9］表明李棲鳳所說之兩廣行鹽仍有許多制度未能恢復，食鹽專賣制度亦未完全恢復。直至康熙年間，廣西各地先后奉文行銷引鹽，按額督銷，食鹽專賣制度才完全確立。

康熙朝，廣西食鹽專賣主要實行官督商銷，招商認引，按引領鹽，劃界行銷，承包稅課。但是廣西丁少民貧，造成“引額積滯”，行鹽商人無力行銷，更迭頻繁?？滴跞辏?664），清廷改革廣西鹽法，實行計口授鹽，不論貧富一律計口配賣，各府州縣皆有定額，食鹽分配不合理，造成人民淡食，“可行鹽之處，得鹽反少，發買既速，別處之鹽不得攙賣，民苦淡食。其山高水峻、不能行鹽之處，得鹽雖未嘗多，而壅滯不行，商人交接，衣食出其中，搬運腳費出其中，鹽價日騰，民不能買，尤苦淡食”。［10］同時，鹽業納入官府考成，地方官迫于考成的壓力，任商開價，按丁發鹽，其害甚多，“按額行銷之弊，總在能行鹽之處，苦鹽少而價高，不能行鹽之鹽處，苦鹽多而難售，欲不派之百姓，鹽滯不行，則病商且病官課，上鹽而派之百姓，則追呼不及，病民亦病官”。［11］

鑒于商人無力承銷鹽業及民間的淡食之苦，雍正年間，重定廣西鹽政。雍正元年（1723），廣東總督孔毓珣奏請，“粵西地方邊遠，商人資本無多，以致誤課誤鹽，民憂淡食。請動藩庫銀六萬兩，令鹽道委員辦理官運官銷。行之三年，可以酌減鹽價”。［12］始改官督商銷為官運官銷，官府完全壟斷食鹽的運銷，鹽價由官府規定。此制進一步挫傷了兩廣鹽商的積極性，私鹽泛濫嚴重。

乾隆元年（1736），清廷在距離廣東較近、交通便利的廣西部分地區實行官督商銷制度，“題定臨桂等29州縣距東省甚遠，官運尚且艱難，若商辦則船只呼應不靈，挽運更難，照舊官運官銷。平樂等28州縣去東省不遠，一水可通，赴東配鹽即可速達，招募商人辦運，則鹽須充裕，庶無缺誤之虞，欲為善后之圖，惟有將存梧預備鹽二萬四千包酌量分貯之”。［13］乾隆二十三年（1758）后，廣西的食鹽專賣基本上都實行官督商銷制度，“照平樂等埠招商領引辦課之法，將官辦各埠全部改歸商辦”。［14］乾隆五十五年（1790），實行“改埠歸綱”改革，把各鹽埠組成一個綱局，令經驗豐富的商人自籌資本作為局商，在鹽運司的監督之下壟斷一切鹽務，把鹽分給各埠商運銷，官府不直接經營鹽業，只負責監督、課稅。兩廣實行“改埠歸綱”，在綱局下設中、南、東、北、西、平6柜，涉及廣西各州縣的有西柜、平柜、中柜、南柜。

到嘉慶朝中期，官鹽滯銷，私鹽充斥，兩廣鹽務又陷入困局。嘉慶十七年（1812），兩廣總督蔣攸铦奏將綱局改為公所，推動了兩廣實行“改綱歸所”改革，裁去局商，改在埠商中遴選六人經理六柜鹽務，實行輪換制；撤綱局，設鹽務公所，公所在兩廣鹽運使的監督下負責監追鹽課，不直接參與經營，此制一直到清末大體不變。至此，變化無常的廣西食鹽專賣制度形式基本形成定制。然而，受到自然環境、社會經濟條件等制約，也出現了一些特殊情況，并非所有的食鹽專賣政策都能一刀切的統一實施，比如乾隆二十三年（1758）后，廣西已實行官督商銷政策，但是南寧府、太平府等府所屬邊遠地區的土屬苗人、壯民食鹽仍主要由官辦，間或實行官督商銷，“乾隆二十四年（1759），兩廣總督李侍堯奏準：南寧、太平等府土屬苗人、壯民，向食安南鹽……故本年戶部議定：該府土民食鹽仍由官辦，且于額銷外不配余鹽，以免因價低而流往他地”。［15］當然，無論是在食鹽的運輸方面，還是在食鹽的銷售方面，乾隆二十三年（1758）后，總體上官府不再直接參與，僅負責整個運銷過程的監督和征收鹽稅。

二、國家與鹽商的上下互動

清代，廣西的食鹽專賣形式不斷變化，政策旋行旋罷，但是無論如何改變，官運官銷和官督商銷仍是廣西食鹽專賣制度的重要內容?？傮w而言，在乾隆二十三年（1758）以前，廣西主要以官運官銷的官直接食鹽專賣制度為主，官督商銷為輔。乾隆二十三年（1758）以后，廣西以召商承辦的官督商銷代替官運官銷，食鹽的運銷主要轉入商人之手，官府主要負責課稅。

食鹽專賣作為一種國家行為，在官運官銷制度下，商人在部分環節有限地參與食鹽專賣。在官督商銷制度下，商人按引領鹽，由官府授權負責食鹽的運銷，具體統攬食鹽的專賣之職。官府依靠鹽商勢力實現對鹽的管控，鹽商則借此發展壯大，參與地方社會發展。

一方面，清廷以食鹽專賣政策為重要媒介，通過政策的不斷調整以適應鹽業發展形勢，客觀上促進了國家與鹽商的互動。當官運官銷的官直接食鹽專賣制度不適應商品經濟形勢和鹽業發展時，清廷就改用官督商銷的官間接食鹽專賣制度，鹽商成為鹽業管理的重要組成部分，甚至擁有特權，把持著廣西的鹽業，其中尤以一些鹽業世家為主。嘉道時期，鹽商李宜民（商名李念德）是廣西最大鹽埠——臨全埠的大股商，多次捐輸軍需、參與地方公務，與朝廷關系密切，為兩廣督撫、鹽政等地方大員倚重。李宜民死后，其子戶部員外郎李秉睿仍以其父之名繼續充鹽商。道光年間，潘仕成（商名潘繼興）從李宜民后人手中承充廣西臨全埠商，潘家至潘仕成時已三代經營鹽業。道光二十一年（1841）后，潘仕成開始捐助軍工海防，以勞績顯著而獲授布政使銜，成為名副其實的紅頂商人。廣西鹽商以鹽提升社會地位，樹立社會聲譽，成為地方的“代表”，其中不少人有官銜，或為生員、舉人，對地方政治、社會發展發揮巨大作用。清廷自上而下通過鹽商實現對鹽的控制，通過廣西各地的鹽官、關卡等管理機構規范鹽業及鹽商，也實現了對販鹽、運鹽等各類食鹽從業者，乃至消費人群的統治。在廣西，食鹽的運輸、銷售等都滲透著國家符號的烙印，夯實了清廷的地方社會治理手段。

另一方面，鹽商常常主動或被動的以捐輸，甚至是獻媚、“攀附”等方式向官府報效，彌補國家的經費、組織、人力等資源的不足，也是為了謀求自身更大的發展。鹽商是依靠國家授權，并在國家權力的約束下從事食鹽的運銷，每當國家遇有軍需、慶典、賑災等特殊情況之時，鹽商都會向官府報效銀兩，“兩廣鹽區，乾隆三十八年，報效銀六十萬兩，五十二年，報效銀五十萬兩，以及嘉慶六年永定河工報效銀五十萬兩等巨款報效，均是捐輸現銀，一次捐清”。［16］這種自下而上投向官府的價值取向，使鹽商在不自覺中完成了國家化。當然，不可否認的是，在國家與鹽商的上下互動過程中，也會因形勢的發展變化導致鹽商與官府因鹽而發生博弈的現象，特別是由于負擔重、官引滯、私鹽盛等原因，易使資本本就不雄厚的廣西鹽商虧折，甚至陷于傾家蕩產的境地。鹽商因之向官府陳明困難，請求調整食鹽管理政策，以紓解困境。官府意識到官鹽壅滯，有時也會積極合作，回應鹽商的需求，采取減免鹽課、清查陋規、展限、借帑行鹽等措施安撫鹽商。比如官府借帑給鹽商行鹽，“兩廣鹽商資本不甚豐厚，常常會因為資金問題而行鹽不暢，只能求助于官府，官府為此借帑助商。有清一代，兩廣鹽商經常從官府銀庫中領取帑本行鹽”。［17］無論官府是否采納鹽商調整食鹽專賣政策的請求，鹽商與官府的博弈也是一種自下而上協商、對話的互動行為，有利于推動食鹽專賣政策的調整和食鹽問題的解決。

清代，食鹽專賣政策形式的不斷調整反映了國家與鹽商的上下互動關系。國家通過鹽商控制食鹽運銷，以鹽政管理機構規范鹽業及鹽商，自上而下地強化了對廣西少數民族地區的治理。鹽商通過報效、博弈等方式，自下而上地向國家靠攏，推動了廣西食鹽的運銷，發展壯大了自身實力，從而在地方社會發展中發揮了重要作用。

三、國家與人民的上下互動

清代之前，由于食鹽的缺乏，廣西曾經發生因食鹽供應問題而引發的嚴重社會問題，其中尤以明代廣西規模最大的農民起義大藤峽起義最為激烈。大藤峽起義以廣西大藤峽地區為中心，從明洪武年間始到天啟年間止，前后歷時250余年。在明天順七年（1463），瑤民起義領袖侯大茍率700多人夜襲兩廣總督衙門、巡按三司所在地梧州城，“打開官庫，繳獲大量武器與金銀財寶，又發放糧食和鹽，接濟貧苦老百姓”。［18］起義軍通過軍事進攻以奪鹽。到明正德年間，陳金總督兩廣軍務，被迫與起義軍訂約，向起義軍交納魚鹽稅，是時，南京大理寺評事林希元應詔陳言邊患曰：“每舟所過，額與魚鹽，定立約束，求免剽掠，雖繡斧所經，亦攜鹽自備，是得為紀綱乎！”［19］雖“繡斧”等官吏，經峽江亦需向瑤民繳納魚鹽稅。為此，林希元獻計曰：“今夫壯瑤之所缺者，魚鹽也。無魚鹽，一日不可得而食也，此其所短也，其所以出掠者，以是。官府所以啖之，亦以是也。如臣之計，閉府江之路，使舟楫不行，頓荊楚兩廣之兵于四面，而絕其魚鹽之路，不待一年，人皆困敝，然后開歸順之門，令其頭目，各率眾來歸。朝廷賜其頭目以官爵，俾知輯其眾，賜其眾以魚鹽。又為開互市，令商人運魚鹽于彼，與之交易。又選諸頭目中最為眾所服者，受以高官，以總撫之。又為開互市，令商人運魚鹽于彼，與之交易?！保?0］林希元針對瑤、壯民缺鹽的實際，主張封鎖食鹽以斷瑤、壯民起義軍生路，迫其投降，待其歸順后“以夷制夷”，賜瑤、壯民頭目以官爵，賜當地百姓以魚鹽。明代，食鹽成為鎮壓大藤峽起義軍的一個重要手段。

清代以降，鑒于廣西食鹽來之不易，清廷不斷增加廣西的食鹽配額。順治十一年（1654），清廷規定兩廣行銷的正鹽為5萬多引，其中在廣東額銷大引41，808道，廣西額銷大引18，000道，按照清初每引重量為235斤至322斤不等，此時廣西行銷食鹽量約為4，230，000斤至5，796，000斤之間。從康熙三年（1664）起，廣西鹽法改行計口配賣之法。到康熙四年（1665），“粵西行鹽通省共銷大引五千九百六十一道，每道行鹽二千一百斤”。［21］廣西額銷食鹽數為12，518，100斤?？滴跞辏?693），廣西食鹽大引改為小引，共59，610道，每一小引配鹽236.4斤，共售額鹽14，091，804斤。［22］雍正二年（1724），廣西鹽法按照兩淮鹽例，每引配鹽235斤。雍正年間，廣西每年額銷食鹽數基本維持在14，000，000斤左右。乾隆年間，清廷以余鹽改引、羨余增引等方式增加食鹽銷量，廣西每年額銷食鹽高于雍正時期的14，000，000斤。嘉慶年間，廣西年額銷食鹽數大幅增加。嘉慶五年（1800），廣西額定食鹽銷量多達41，259，900斤。嘉慶十七年（1812），廣西人口數為7，313，895人，初略依據“西漢元始二年（公元2年）至清道光十九年（公元1839年）丁口年平均增長率為0.19%”［23］計算，順治十一年（1654），廣西人口數約為6，533，533人，人均食鹽量約為0.65斤到0.89斤之間，到嘉慶五年（1800），廣西人口數約為7，254，591人，人均食鹽量約為5.69斤。同時，清代廣西的官鹽銷售除了正引或引鹽，即額定銷售的食鹽外，還有正額余鹽、額外余鹽、耗鹽、秤頭鹽、花紅鹽等類型，年銷售數量也達百萬斤，甚至是千萬斤，這就使廣西的官鹽數量遠遠高于額定食鹽量。此外，桂越邊境的少數民族人民“向食夷鹽”，“廣西的南寧府、鎮安府、太平府等地區靠近安南，當地土屬苗人、壯民，向食安南鹽加之”。［24］僅鎮安一府每年購安南私鹽已達1000余包，“每歲需鹽千余包”［25］。中法戰爭后，清廷允許法國借用龍河運輸越鹽，“中國為法國欲便于轉運軍用食鹽起見，特準借龍河經過運赴越地”。［26］清廷此舉在一定程度上便利了越南私鹽涌入廣西，客觀上迎合了廣西邊疆地區少數民族人民的“向食夷鹽”需求。

為利于地方社會治理，清廷不僅增加廣西的食鹽配額，而且還曾主動降價售鹽，讓廣西各族人民能買得起官鹽，借以提高官鹽銷量。清代，鹽價不是由商人自主定價，而是由戶部定價，“各朝的鹽價是部定鹽價，在食鹽銷賣的過程中，實際鹽價往往比此為高”。［27］鹽價在部定價格范圍內浮動。雍正元年（1723），廣東總督孔毓珣奏請，“請動藩庫銀六萬兩，令鹽道委員辦理官運官銷。行之三年，可以酌減鹽價”。［28］兩廣地方大員主張官運官銷食鹽，并降價銷售食鹽。乾隆元年（1736），皇帝諭令廣西降價售鹽，“廣西地瘠民貧，道路遙遠。應令鹽價減，以惠閭閻。自乾隆元年為始，著照雍正元年原題，每斤減去二厘銷售。該督撫可嚴飭各州、縣，不許加增分毫，務使小民均沾實惠。倘有高價病民者，查出嚴行參處”。［29］清廷有意識地降低廣西鹽價，便于更多的少數民族人民能購買官鹽。清廷降價售鹽，不僅有利于減輕地瘠民貧的廣西少數民族人民的食鹽負擔，而且有利于提高官鹽在廣西邊疆地區的競爭力，抵制與擠壓越南私鹽市場，維護政府鹽利。

清廷在廣西食鹽問題上的主動作為，關心下層社會的日常生活需求，增加廣西的官鹽配額，并在廣西降價售鹽，既是為了維護自身鹽利，保持地方社會穩定，又在一定程度上滿足了人民的食鹽需求，緩解了廣西的食鹽供應問題和人民的淡食之苦。與歷代相比，清代相對充足的食鹽供應與相對低廉的鹽價，足以成為吸引廣西少數民族人民歸附的有力因素。清廷通過這些方式，不僅在經濟上增加了政府財政收入，而且在政治上進一步籠絡了廣西邊遠地區的少數民族人民。因為清代以前由食鹽而導致的嚴重社會問題，確實曾影響了廣西一些少數民族人民的政治取向，最終使原本安定的社會走向動亂，引發了大規模的奪鹽斗爭。清廷不斷完善食鹽專賣政策形式，以食鹽作為經略廣西的一種政治工具，取得了一定實效?？v觀清代270多年的歷史，廣西沒有出現因食鹽而引發的農民起義等嚴重社會問題，也反映了清代的食鹽專賣政策具有一定的合理性。食鹽問題得到一定程度上的解決和改善，廣西少數民族人民由鹽而聚攏在清廷的統治下，這是很有可能的。同時，食鹽的跨區域流動，食鹽的運、銷能把分散在不同區域的人群聯系在一起，促進各地的物資流動與文化交流，使廣西各少數民族地區之間保持著密切聯系。廣西總體上是山地丘陵性盆地地貌，水利資源雖然較為豐富，但是受地理環境制約，水利資源開發利用率不高，水利設施的覆蓋區域不廣，無法像平原地區那樣發展大規模的集中農業，也無法像平原地區那樣以“水利建設”構建共同體。以鹽為中心，一條條運鹽水陸通道、鹽道周邊供商人休息與周轉的眾多古鎮等，貫穿著廣西各個地區，食鹽貿易網絡推動了廣西初級共同市場的出現，增進了廣西各族人民的溝通聯系與“共同體”的出現，匯聚了維系國家存續與發展的向心力。

清代，國家與廣西各族人民之間存在著雙向互動關系，清廷在廣西推行利民的食鹽專賣政策與廣西各族人民的歸附互促共進。清廷增加廣西的食鹽配額、主動降價售鹽，意在使廣西各族人民能買得起官鹽，緩解人民的淡食之苦，提高官鹽銷量，維護官府鹽利。清廷在食鹽問題上的積極作為，一定程度上改善了廣西少數民族地區的食鹽狀況，促進了廣西各族人民的交往交流交融，推動了以鹽為網絡的初級共同市場的形成，贏得了民心，廣西各族人民由鹽而歸附在清廷的統治下，有清一代，沒有出現由鹽而引發的嚴重社會問題。

四、結語

食鹽專賣政策不僅與食鹽的運、銷有關，實際上也是一種中央政府對地方社會進行整合與統制的有效手段。推進地方社會治理，既要充分關照其從“統治”到“管理”再到“治理”的演變歷史，又要有效結合自上而下的管理和自下而上的參與。［30］清代在承襲前代食鹽專賣制度的基礎上，不斷改變食鹽專賣政策形式，使食鹽成為國家與鹽商、國家與人民自上而下、自下而上互動的有效場域。

為維持自身統治，加強地方社會治理，清代的食鹽專賣政策形式不斷變化。廣西的食鹽專賣制度，無外乎是官運官銷的官直接專賣制度與官督商銷的官間接專賣制度為主。食鹽專賣使鹽稅在廣西稅收中的地位僅次于厘捐和總關稅，成為政府收入的大宗，廣西地方軍政費用皆仰仗鹽稅，取諸鹽稅者，如官員薪俸、養廉、河工建設、邊防建設等。鹽利對于政府財政收入極其重要，為維護與壟斷鹽利，清廷在廣西各地設置了鹽官、鹽政機構、關卡等，成為中央政府權威與符號的象征，中央政府借助鹽業管理實現和鞏固其統治。同時，貫穿廣西各地的運鹽水陸通道、鹽道周邊供商人休息與周轉的眾多古鎮等，也促進了廣西各族人民的交往交流交融，推動了廣西初級共同市場的出現。

清代以鹽的運、銷為紐帶，不僅實現了對食鹽人群的統治，而且還實現了對鹽的管控。清廷憑借對鹽的掌控與壟斷，通過政府與商人力量共同擴大廣西食鹽的運、銷，通過增加食鹽配額、降低鹽價滿足廣西各族人民的食鹽需求，促進了國家與鹽商、國家與人民的互動。鹽商讓渡賺取的部分鹽利報效政府，人民則服膺于政府的統治，向國家效力。清廷作為食鹽專賣政策的制定者，在國家與鹽商、國家與人民的上下雙向互動格局中，處于主導地位，食鹽專賣拓展了國家力量的滲透渠道，推動了廣西少數民族地區的整合、“共同體”的構建和地方社會治理的完善。