建筑棄料全過程監管體系研究*

張守城，應東白，劉璐，王巧稚

（1. 武漢市政工程設計研究院有限責任公司，湖北 武漢 430023；2. 武漢市城市管理執法督察總隊，湖北 武漢 430010；3. 武漢科技大學，湖北 武漢 430081）

1 背景

黨的十九大報告提出，要加強固體廢棄物和垃圾處置，推進資源全面節約和循環利用。建筑垃圾作為城市垃圾的重要組成部分，體量約占總量 40%，其資源化利用和安全處置對于推動經濟社會綠色發展具有重要意義。我國大部分城市將建筑廢棄物作為垃圾而不是資源進行處置，一般由城市環衛部門負責，好處是流程清晰、責任明晰，但處置方式較為粗放，以填埋為主。如果將建筑廢棄物作為一種資源進行利用從建筑拆除、運輸、資源化項目立項、再生產品應用，需要城管、交管、發改委、財稅、建設行政主管部門等多部門協調配合。多頭管理、工作協調推進難是大家普遍反映的問題，需要追根溯源，構建運轉高效的全過程監管體系。

2 建筑廢棄物監管分類

對建筑廢棄物普遍認可的定義來自于《建筑垃圾管理規定》[1]，是指建設單位、施工單位新建、改建、擴建和拆除各類建筑物、構筑物、管網等以及居民裝飾裝修房屋過程中所產生的棄土、棄料及其它廢棄物?！督ㄖ幚砑夹g規范》[2]在建筑廢棄物的定義中剔除了危險廢物的建筑垃圾。可以看出，建筑垃圾總體上包括建筑棄土、建筑棄料和其他廢棄物。棄土和棄料怎么區分，沒有標準給出明確的定義。筆者理解以天然形成的土的顆粒物為主要成分的稱為棄土，以人工合成的物質為主要成分的稱為棄料，建筑棄料接近于國外 C&D Waste（施工和拆除廢棄物）。

建筑廢棄物的成分比較復雜，如果從資源化利用效率來看，當然分類越細越好，但如果從建筑垃圾資源化監管角度來看，監管對象簡單清晰更為有利。建筑棄土的成分取決于土壤性質和地質情況，各個地方棄土有較大的差別，而建筑棄料的組成成分主要與建筑結構相關，其性質和資源化利用途徑在全國范圍內都比較接近，因而從監管角度將建筑垃圾分為棄土和棄料兩類是比較合適的。

3 建筑棄料處置路徑

建筑棄料按照產生的來源分為拆除工程、施工工程、裝修工程，拆除工程是建筑棄料的主要來源，約占70%。從建筑棄料的組成成分來看，廢磚和廢混凝土等無機材料一般占比 60% 以上。建筑棄料經過粗加工即可生成骨料，用于路堤填筑、制磚，品質好的骨料可用于生產低強度等級混凝土，有一定市場需求，一部分建筑棄料會流入建筑棄料資源化企業，這是市場發揮配置資源的效果。建筑棄料從產生到處置消納大致經過圖 1所示的幾個階段。

圖1 建筑棄料處置路徑圖

現狀是建筑棄料在大部分城市作為渣土對待，一般只對運輸過程進行監管，借助特許經營和北斗定位系統兩項措施，可有效減少運輸過程拋、灑、漏現象，但對建筑棄料資源化利用沒有積極的影響，甚至帶來負面影響，一些資源化利用企業經常因為原料進不來長期“吃不飽”。建筑棄料資源化利用投入大、利潤低，但對生態環境有利，具有公共屬性，不能單純依靠市場調節，政府監管體系必須配套，且應包含建筑棄料全過程，監管對象總體框架見圖 2。

圖2 建筑棄料全過程監管對象框架

圖3 建筑棄料全過程監管共性問題

4 全過程監管體系的構建

體系即系統，要構建一套分工合理、銜接有序的監管體系，需要從系統理論的方法入手。系統理論認為，各要素有機結合成一個整體，從而實現一定的功能和目標，系統的目標和整體性是緊密聯系在一起的，沒有共同的目標也就沒有要素的集合。政府作為建筑棄料監管的主體，應制訂合理、明確的建筑棄料處置目標，例如建筑棄料減量化、資源化利用率、安全處置率等。

每個城市建筑棄料的監管目標應以現狀調研為基礎，且能夠根據執行情況予以動態調整，以適應新的環境變化，不應盲目的拔高要求。筆者梳理了大部分城市建筑棄料資源化利用過程中面臨的共性問題，大致這么幾個方面：一是政府一般指定了建筑棄料的專門管理機構，但缺少專項規劃，目標無法分解落實；二是建筑棄料產生源頭缺少有效監管，大多數城市不能提供準確建筑棄料產量、分類、分布數據；三是運輸都納入監管體系，但并沒有嚴格區分棄土、棄料；四是資源化利用企業良莠不齊，高水平企業較少，產品質量參差不齊；五是消納混合填埋，甚至填湖造地，浪費資源破壞環境。具體見圖 3。

要想實現建筑棄料監管體系目標，各要素需分解目標，源頭要實現棄料減量化和可溯源，運輸過程要實現流向可控、資源化利用要實現市場化配置資源、消納要實現分類安全處置。針對各要素目標采取措施，形成建筑棄料全過程監管關鍵要素圖（如圖 4）。各個城市可根據政府部門職責分工實際情況，以監管關鍵要素圖為基礎構建全過程監管架構。

5 建議

建筑棄料全過程監管涉及政府主管部門較多，只有形成監管合力才能推動建筑棄料資源化產業健康發展，國內外對于建筑棄料的監管積累了相當多的經驗，比較共性的措施包括：

圖4 建筑棄料全過程監管關鍵要素圖

（1）市政府高位推動建筑棄料資源化利用工作，建立跨部門協作機制。

（2）建立“拆用一體化”機制，落實產生、利用主體責任，避免多頭管理。

（3）實施建筑棄料資源化企業備案或許可制度，對于資源化企業承擔的社會公益事業部分給予政策扶持和財政支持。

（4）制訂再生建材的監管體系和政府優先采購政策。

（5）打造基于聯單管理的跨部門建筑棄料監管平臺，實現建筑棄料全流程信息化監管。