經濟發展視角下食品安全監管模式優化策略

雷俐麗

鄭州工商學院（鄭州 450018）

食品安全是民生之本[1]，食品安全事關人民群眾的切身利益，事關經濟社會的穩定發展。食品安全問題由來已久，近年來頻發的食品安全事件導致居民對中國食品安全監管效果產生極大質疑，加強食品安全監管的呼聲更加強烈，也從未消止。2008年，三鹿奶粉“三聚氰胺事件”震驚全國，引爆全國人民對食品安全問題的高度關注。加強食品安全監管既是維護居民日常消費安全的現實需求，也是推動食品工業健康可持續發展的基本要求，更是實現中國經濟高質量發展的前提和基礎。

1 中國食品安全監管發展現狀

食品安全問題頻發有其內在成因。相關研究表明，食品安全問題的根源在于企業中廣泛存在的契約不完全性因素[3-4]。同時，由于中國社會信用體系建設尚有不足，企業誠信意識缺失是普遍現象，道德風險和逆向選擇問題突出[5]。受逆向選擇因素影響，眾多優質食品企業被迫淡出，假冒偽劣產品充斥市場，埋下諸多安全隱患。此外，食品安全監管的缺失構成食品安全問題頻發的另一個重要因素。中國形成了包括食品安全管理體制、食品安全管理標準及食品安全管理風險分析框架在內的食品安全現代化管理模式，為提升食品安全監管效率奠定重要基礎。

1.1 中國食品安全管理體制

中國食品安全管理體制在2009年以前的10多年間經歷由少部門管理向多部門管理轉變的過程[6]。透過幾個時間線，可以進一步厘清中國食品安全管理體制的基本變化。1982年，國家出臺《食品衛生法（試行）》，規定由國務院部門主管食品安全問題，包括進口食品的衛生監督，農業部門主管種植、養殖過程。20世紀90年代初，食品安全問題更加重視，各級監管部門職能有所調整，質檢部門和工商部門也分別加入對食品衛生和質量的監督管理。2004年，國務院決定采取分段監管為主、品種監管為輔的方式，梳理各部門監管職責。這種模式下，農業部門主管農產品初級生產環節；衛生部門負責餐飲、食堂等消費環節的監管；工商部門負責食品流通環節的監管；食品藥品監管部門負責對食品安全的綜合監督、組織協調和依法組織查處重大事故[7]。但實踐證明，把從農田到餐桌的一個完整食物鏈分割開來的結果是“沒有問題都來管，出了問題都不管”，也就是所謂的“九龍治水”的碎片化管理體系[6]。2008年，三鹿奶粉“三聚氰胺事件”爆發后，在調查過程就發現了監管的真空地帶；2011年“雙匯瘦肉精事件”中的生豬檢疫證明問題，暴露分段管理的漏洞。截至到目前，這種“九龍治水”的分段、分部門管理局面未得到有效改善，一旦出現較為復雜的食品安全衛生事件，在監管上很難得到及時有效治理。

1.2 中國食品安全管理標準

在食品安全管理的國家標準上，2009年《食品安全法》規定：食品安全標準是唯一的強制性標準。在此規定下，國家衛生健康委會同其他部門和相關行業協議對各部門發布的4 800多項指標進行全面清理、整頓，以改善多套標準、標準過多混亂的監管局面。結合后期不斷制定的新的監管標準，至2019年6月食品安全國家標準1 260項，分為通用（基礎）標準、產品標準、生產經營過程衛生要求和檢驗方法標準四大類[8]。在此規定下，中國食品安全監管標準逐步實現運行的有效統一，消除在實踐中因標準不一而出現的監管失效的問題，有效提升監管效率。不過，現行標準也存在一些技術操作上的問題，如獸藥殘留標準有待增加，需從行業標準加快轉化為國家標準。在標準制（修）定上，需進一步加強以風險評估為基礎的靈活性。此外，標準檢測技術尚需不斷更新，以提高食品安全管理標準執行的靈活性和時效性。

1.3 中國食品安全管理風險分析框架

2009年實施的《食品安全法》推動風險分析框架的應用。其中，風險檢測和風險評估是進步較為顯著的2個方面，但基于風險的管理不夠突出，風險交流則相當薄弱。2015年，修訂的《食品安全法》進一步強調風險分析框架，在具體條款上重點從風險監測、風險評估、風險管理和風險交流4個方面進行修訂，基本上實現與國際接軌。在風險檢測方面，從2010年開始由國家衛生相關部委組織對食源性疾病、食品污染及食品中的有害因素進行監測，覆蓋中國大陸全部地區。

表1 中國食品抽檢合格率

表2 2019年第2季度各類食品監督抽檢結果

迄今，監測點已覆蓋全國縣級行政區劃的86%以上，監測食品29大類507種，監測指標（化學、微生物）近300個，每年獲得監測數據近300萬條[6]。在風險評估方面，中國于2009年成立由醫學、農業、食品、營養等方面的專家組成的食品安全風險評估專家委員會。但中國的風險評估剛剛起步，其技術和評估水平與發達國家尚有差距，有待進一步提升評估水平。在風險管理方面，國家投入大量人力、物力和財力加強食品安全風險管理，至2019年第2季度，全國食品安全監督抽檢不合格率總體為2.4%，比2018年同期下降0.1個百分點[9]，見表1和表2。在風險交流方面，風險交流是應用風險分析框架的短板，政府和食品行業的努力得不到消費者認同，信息不對稱情況嚴重，政府公信力下降。

2 現有食品安全監管模式存在的問題

中國形成了以《食品安全法》為核心體系的食品安全法規體系，建立多部門協同的管理體制，并制定包括1 000多項指標在內的國家標準，構筑更具現代化、科學化的食品安全風險分析框架，為筑牢食品安全監管之墻起到重要的監督管理作用。現階段（2009—2019年）的中國食品安全監管體制與能力比過去（1995—2008年）有長足進步，盡管在風險評估、以科學為基礎的風險管理決策和風險交流方面與國際水平和發達國家還有不少差距，但在食品安全監管上取得的進步值得肯定。但是從整體來看，中國食品安全監管模式還存在諸多問題，具體表現在幾個方面。

（1）監管主動性欠佳。監管主動性缺失往往使得監管成為一種事后監管，猶如“亡羊補牢”，用事后監管應對造成社會效益損害的既定事實。在食品安全管理體制上，多部門“九龍治水”格局極容易留下監管真空，給食品違法留下空間，這在三鹿奶粉“三聚氰胺事件”中有深刻體現，由于各個部門負責的環節不同且協同機制缺失，導致鮮奶供應環節中的收奶站成無人監管的真空地帶。盡管分段監管逐漸得到改善，但仍舊存在類似問題，最典型的如逐級上報制度，往往導致監管失去時效性。

（2）監管透明性不足。互聯網信息技術的飛速發展使得廣大群眾掌握獲取信息的渠道，充斥其中既有真實信息亦有虛假信息，但逐漸發現信息真假愈加難辨。食品安全問題得到越來越多的重視，消費者通過各種渠道獲取信息。消費者對食品安全的擔心不少是由于對食品安全信息的誤解[6]，而誤解多來自監管部門監管功能的缺失。由于遭遇突發食品安全事件，一些部門掩蓋消息，監管透明性不足，倒逼消費者聽信謠言，獲取虛假信息，給監管帶來諸多阻礙。

（3）監管前瞻性缺失。傳統的食品安全監管模式一直注重對當事人權益的保障及食品安全事件本身的合法性分析。但是，以合法性審查為中心的食品安全監管模式難以承載現代行政維護社會秩序、促進社會福祉的要求[10]。現有食品安全監管理念中缺失承上啟下的深度思考，出現安全事件往往“就事論事”，既沒有預見性，也沒有事后反思，導致類似食品安全事件重復出現，食品違法屢禁不止，食品危害或明或暗，始終存在，未得到根本性解決。

3 食品安全監管的經濟效應剖析

食品安全關乎國計民生，加強食品安全監督管理是重視居民生存發展的重要體現，隨著消費者安全意識的不斷提升，食品安全問題得到越來越多的重視和關注。食品安全問題的管制是一種社會性規制，是監管者對食品的質量以及食品提供過程活動制定標準，并禁止或限制特定行為的規制，既有社會效應，也有經濟效應和政治效應。從民生角度看，食品安全問題得到越來越多的關注和重視，居民消費水平提升，對健康重視度加深，使得“吃得好”逐漸取代“吃得飽”而成為居民食品消費的核心，加強食品安全監管刻不容緩[11]。從經濟發展角度考慮，中國經濟快速發展的同時，食品安全領域問題層出不窮，食品安全隱患凸顯，嚴峻的食品安全問題帶來了惡劣的經濟和社會后果，嚴重制約了經濟與社會的可持續發展[12]。

從短期的經濟效應來看，食品安全問題直接造成消費者和生產者的共同損失，而監管部門為有效應對食品安全事件支付高昂的監管成本，無疑是對現有社會福利的一種侵蝕。監管不是事后修補，損害補償、形象修復、資源調配等都會造成一定程度消耗。因此，食品安全監管有時作為一種不得已的規制行為，需要付出一定代價，因此降低監管成本、提高監管效率、事前預防更加重要。事前預防是食品安全監管的重要內容，需要監管者增強自身主動性和靈活性，對降低經濟損失、增加社會效益具有重要意義。

加強食品安全監管對促進經濟社會發展具有重要意義。它是有效維護社會穩定、保障勞動力持續供應、維持穩定發展局面的重要前提。食品安全事件的爆發將引發連鎖市場反應，消費需求下降導致企業產能供給過剩，而造成資源浪費；企業為修復市場形象、賠償損失則需支付高額費用；政府相關部門同時也需要消耗大量人力、物力和財力以恢復市場秩序。這些成本的支出隨著食品安全事件嚴重程度增加而提高，甚至達到無法估量的損失。

4 食品安全監管的模式優化路徑

加強食品安全監管刻不容緩，保障居民消費安全，責任重大。與此同時，優化中國食品安全監管模式又非一朝一夕之事，既要有頂層制度設計，更需要符合現實需求的操作機制。結合中國現有的食品安全監管模式，基于相應的經濟效應，促進中國食品安全監管模式優化需要從幾個方面進行改善。

（1）進一步加強監管制度的頂層設計，強化部門之間的協同機制。“衙門林立”“大蓋帽滿天飛”，關鍵時刻消費者維權難、維權繁瑣，遇事推諉、扯皮，“大事化小、小事化了”現象突出，根本就在于頂層設計不切合市場需求，頂層設計與現實需求不匹配。一方面，精簡部門設置，充分發揮食品監管部門統一職責，提高監管效率，降低監管成本支出；另一方面，建立食品鏈條式監管模式，消除各個環節多部門監管和監管真空問題。此外，強化責任制，責任制建立在清晰的邊界基礎上，需要制定體系更加完備的監管架構。

（2）增強監管信息透明度，建立信息披露機制，主動適應市場需求。一方面要從操作層面設計更加科學的產品信息披露機制，保障消費者的知情權，同時也維護合法守信企業的正常利益，以提升整體效益；另一方面為配合信息披露機制建設，需要加緊制定食品相關標準，并實現與國際化接軌，以標準指導實際工作，進而構筑信息披露機制的建設基礎。增強監管部門信息披露的主動性和及時性，嚴肅信息披露標準和責任，防止因信息披露不及時而造成虛假信息泛濫，阻礙市場正常運行。

（3）加強社會信用體系建設，增強市場主體信用意識，維護市場健康發展。信用缺失在中國市場經濟發展過程中表現得十分突出，既有企業的制假售假行為，亦有消費者過度維權，或縱容誠信缺失行為。要從制度上確立社會信用體系建設標準，由政府主導、企業具體實施，建立社會信用評價體系標準，強化信用評價機制。將信用評價納入市場定價活動當中，促進信用價值變現，有效維護市場運行。

5 結語

食品安全與人民群眾的切身利益息息相關，事關中國經濟社會的穩定發展，加強食品安全監管具有重大現實意義。中國形成了較為完善的食品安全法規體系，建立多部門協同的管理體制，并制定相應的監管標準，構筑更具現代化、科學化的食品安全風險分析框架，為筑牢食品安全監管之墻起到重要監督管理作用。但中國食品安全監管模式在監管的主動性、信息披露的透明性及監管的前瞻性上存在不足。因此，優化食品安全監管模式刻不容緩，對促進中國經濟健康發展意義重大。優化中國食品安全監管模式又非一朝一夕之事，既要有頂層制度設計，更需要符合現實需求的操作機制。