全球化時代國際勞務移民治理析論*

路 陽

（華僑大學 國際關系學院/華僑華人研究院，福建 廈門 361021）

隨著全球化的發展，國際移民尤其是勞務移民日益成為普遍的社會現象。勞務移民是全球國際移民的重要組成部分。勞務移民對于來源國、接收國及其本身都帶來很多益處，對于經濟增長和社會發展也有重要貢獻，但同時也面臨著風險和挑戰。隨著當今國際遷移的性質和組成日益復雜，移民治理中的國際合作與保護移民工人的重要性日漸突出。國內學術界對國際勞務移民的歷史發展、國別區域的勞務移民概況［1］、海外勞工權益保護［2］等方面已開展相關研究。新世紀以來，國內外學界對于全球化背景下的國際勞務移民新趨向、當前國際勞務移民治理實踐加以重點關注。［3］本文關注的核心問題是全球化時代的勞務移民特征及隨之而來的政策和治理問題，研究基于聯合國、國際勞工組織、國際移民組織等機構的數據，關注全球化時代國際勞務移民的規模與特征，重點從國家、地區與多邊三個層面對勞務移民治理的國際合作及移民工人權益保護實踐進行考察，并從治理視角對未來全球勞務移民治理發展趨向加以展望。

一、全球勞務移民的現狀與趨勢

（一）全球化與國際移民新趨向

全球化的一個重要方面就是跨國人口遷移日益頻繁，國際移民數量快速持續增長。聯合國《2030年可持續發展議程》指出，移民對包容性增長和可持續發展做出了積極貢獻，跨國移民實際上涉及多種因素，對于來源國、過境國和居住國的發展具有重大影響，需要有統一而全面的對策。［4］移民是發展的廣泛進程、全球化與社會轉型的內在本質部分，而不是“要被解決的問題”。［5］對發展中國家來說，移民匯款是除企業投資外最為重要的外來資金，數倍于發展援助和慈善事業捐款。①據世界銀行（World Bank）的最新估算，2018年，全球移民匯款總額達到6890億美元，印度（795億美元）、中國（674億美元）和菲律賓（337億美元）位居全球移民匯款接收國前三位。參見：World Bank Group，“Migration and Remittances： Recent Developments and Outlook”， Migration and Development Brief 30，December 2018，p.2，https://www.knomad.org/sites/default/files/2018-12/Migration%20and%20Development%20Brief%2030.pdf，2019年5月5日瀏覽。

近半個世紀以來，全球移民模式的一個重要特征是來自亞洲、非洲、拉丁美洲以及加勒比地區的移民人口向歐洲、北美和大洋洲遷徙。21世紀的頭十年，全球移民人口增長速度相較20世紀后十年增長兩倍。［6］聯 合國數據顯示，2019年，全球國際移民人口存量已達2.72億，創下歷史新高。國際移民占全球人口總數的3.5%。［7］從性別來看，全球國際移民中47.9%為女性，52.1%為男性，男性數量略多于女性。同時，移民性別比例在發展中國家和發達國家間存在一定差異。［8］從年齡分布看，20歲 ～64歲的移民約占國際移民總數的七成以上，多數居于發達國家和地區；全球14%的國際移民年齡在20歲以下，超過65歲的國際移民為10%左右。［9］移民工人約占全球移民總數的三分之二，國際勞務移民在全球化時代也將呈現新變化、新特點，面臨新挑戰。

（二）全球勞務移民的特點與趨勢

按照國際勞工組織的定義，移民工人（migrant workers）是指在當前居住國處于就業、失業或尋求工作狀態的所有國際移民。［10］根據掌握勞動技能或工作環境的差異，勞務移民分為高技能移民與低技能移民兩類，后者占大多數；按照移民渠道是否正規，則分為正規移民和非正規移民兩類；按照在目的國停留時間，則分為永久移民和臨時移民兩類。一般而言，臨時移民在規定時間內居留和工作，永久移民通常在目的國定居，其中一部分人通過合法渠道入籍成為該國公民。

全球勞務移民的驅動力源于移民來源國與接收國之間就業機會和收入水平的巨大差異。學者史蒂芬·卡斯特斯（Stephen Castles）認為，未來勞務移民市場分布和供求更趨多元，全球范圍內勞務市場分割呈增長狀態。［11］總體來看，當前全球勞務移民在數量、分布、職業、流向等方面都呈現出以下新的特點和變化。［12］

一是流動日趨頻繁，移民工人數量不斷增長。全球區域發展的不均衡，加速了移民流動的規模和頻率。移民工人來源國失去了大量具有創造性的勞動力，卻使接收國面臨的勞動力壓力得以緩解。1995年，全球移民工人總數約為3600～4200萬，2000年為8620萬，2010年達1.055億。①與全球移民數量一樣，移民工人的數量在定義、統計和方法等的限制下，對其估算存在不足，無法體現其真實規模。由于各種原因，全球移民工人總數有可能被低估。參見：International Organization for Migration，World Migration Report 2018，Geneva： International Organization for Migration，2017， p.28，https://publications.iom.int/system/files/pdf/wmr_2018_en.pdf。國際勞工組織的報告顯示，2017年全球移民工人總數為1.64億人，比2013年增加了1400萬，約占全球國際移民總數（2.58億人）的64%，占全球15歲以上工作年齡移民人數（2.34億人）的70%。

二是性別與年齡分布不均衡。從性別來看，男性移民工人數量遠高于女性，兩者差額超過2700萬。2017年男性移民工人為9570萬人，約占總人數的58.4%；女性移民工人為6810萬人，占總人數的41.6%。從年齡段來看，25歲 ～64歲的移民工人數量占移民工人總數的86.5%，15歲 ～24歲的移民工人占比為8.3%，65歲以上移民工人占比為5.2%。

三是移民工人地區分布與接收國收入水平相關。勞務移民來源國主要是發展中國家，絕大多數勞務接收國是發達國家。2017年有1.112億移民工人生活在高收入國家，約占總數的67.9%；另有4710萬人生活在中等收入國家，約占總數的28.7%；而在低收入國家的比例僅為3.4%。在高收入國家，移民工人占全體工人總數比例最高，達18.5%，而在低收入國家這一比例僅為1.4%～2.2%。其原因主要是高收入國家移民數量較多，移民工人的勞動力參與率高。

四是臨時勞務移民（特別是低技能工人）的數量超過永久勞務移民。這給保證臨時勞務移民工人的體面工作和降低移民成本帶來重大的治理挑戰。［13］近年來，加拿大、澳大利亞和新西蘭等國越來越依賴臨時移民計劃填補本國勞動力市場缺口，而部分國家如德國則以提供永久居留權方式吸引高技能人才。目前，永久性移民主要前往歐美發達國家，臨時性移民則發生在世界各地。

五是移民工人主要集中于低工資、低技能和低價值的部門或行業。餐飲、醫療、家政等服務業，農業、建筑業和低端制造業是移民工人主要從事的領域。有報告顯示，2013年全球移民工人中從事服務業的人數達1.068億，約占71.1%，其中家政工人是移民工人的重要職業，占全球移民工人的7.7%。2013年從事家政工作的移民工人為1150萬，占全球家政工人總數（6710萬）的17.2%②國際勞工組織2013版的《全球移民工人統計：結果與方法》對移民工人的行業分布進行了估算，但2017版由于各國未提交具體的行業數據（sector data）而未更新，故這里以2013年數據作為參考。參見：International Labour Organization （ILO），ILO Global Estimates on Migrant Workers: Results and Methodology, second edition (reference year 2017)，Geneva： International Labour Office Geneva，2018，p.2，https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---dcomm/---publ/documents/publication/wcms_652001.pdf。；從事制造業和建筑業等工業的人數為2670萬，約占17.8%；另有1670萬人從事農業，約占11.1%。［14］

六是移民工人地區分布較為集中，北美、歐洲和阿拉伯國家占據六成。從地區分布的絕對數量來看，2017年全球接近一半（46.9%）的移民工人分布于北美（23%）、歐洲地區（東歐除外，23.9%），其中包括全球女性移民工人的55.4%和男性移民工人的40.9%。另外，從移民工人占總體的比例來看，2017年阿拉伯國家位居第一（40.8%），其次為北美（20.6%），北歐、西歐和南歐位居第三（17.8%），然后是中亞和西亞（11.1%），東歐（9.1%）。如在海灣國家從事建筑和家政工作的勞動力超過95%為移民工人。

新世紀以來，全球勞務移民領域出現的一些新趨向值得重視，如移民來源國與接收國界限不再清晰、傳統的移民工人類型劃分日益模糊、當前移民實踐相較于傳統愈加多元。這些新趨向也與不同范圍、不同特點和不同形式的移民治理實踐相互影響。［15］全球勞務移民面臨的風險挑戰需要國際社會共同努力來應對。

二、國家層面：雙邊安排與勞務移民的國家治理

勞務移民已成為國際移民政治與政策全球對話中的一項核心議題。全球勞務移民治理實踐主要包括國家、區域和全球三個層面。在國家層面，采取有效管理和保護勞務移民的國家政策十分必要。任何國家都享有制定本國勞務移民管理政策的主權，移民來源國和接收國可以通過國家框架和雙邊安排處理勞務移民問題。

（一）雙邊勞務安排的歷史與現狀

勞務移民已經成為許多國家實現自身發展的途徑之一。相關國家有責任為移民問題制定全面的立法、規章和政府機制，同時應注意遵守有關國際標準，加強與各相關方的磋商與合作。不少國家將單邊國內立法視為治理勞務移民的最有效手段。如何通過引入急需的勞動力為本國經濟作貢獻，又不影響本國人民的基本經濟利益，成為各國國際移民政策中的關鍵議題。［16］聯合國世界人口政策數據庫數據顯示，在最新統計的111個國家中，87個國家采取了推動公平規范招募移民工人的政策，44個國家加大了吸引高技能移民的政策力度，21個國家維持現有水平，21個國家保持或加大了對于“高技能工人外流”的政策限制。［17］

在通過國內法律政策框架處理勞務移民問題的同時，國家間就勞務移民政策及移民工人權利等方面展開積極有效的對話、磋商和談判更為必要。雙邊勞務安排（bilateral labour arrangements， BLAs）作為國家間協商的結果，可以有效彌補單邊立法的不足，能夠體現雙方需求與合作愿望，成為推進國家層面勞務移民治理的重要路徑和有益實踐。①該公約與《公民權利和政治權利國際公約》《經濟、社會、文化權利國際公約》《消除一切形式種族歧視國際公約》《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》《消除對婦女一切形式歧視公約》《兒童權利公約》等七項國際核心人權條約共同組成聯合國人權條約體系。雙邊勞務安排可追溯至20世紀初，1904年法國與意大利簽署了第一份雙邊協議。20世紀40年代至70年代被稱為雙邊勞務安排的“黃金年代”。

隨著各國政府在相關領域合作漸趨緊密，雙 邊協議、諒解備忘錄這兩種形式逐漸成為雙邊勞務安排的主要類型。②1998年，聯合國秘書處（UN Secretariat）、政府間發展組織（IGAD）及國際勞工組織（ILO）、國際移民組織（IOM）等機構作為成員發起成立了“全球推動批準《保護所有移民工人及其家庭成員權利國際公約》指導委員會”，負責協調全球范圍內公約的宣傳工作，以提高國際社會對此的重視和支持。具體而言，雙邊勞務安排主要分為雙邊協議（BA）、諒解備忘錄（Mous）、協議備忘錄（Memorandum of Agreement）、機構間諒解（Inter-Agency Understanding，IAU）、框架協議（Framework Agreement）和協議（Protocol）等多種類型。相較于法律上更具約束力的雙邊協議，諒解備忘錄因其形式的寬泛而更易于談判和實施，且更具靈活性，可適應不斷變化的經濟和勞動力市場環境。從20世紀90年代開始，雙邊協議的增長成為雙邊勞務合作中最明顯的變化。［18］國際勞工組織發布的《關于低技能移民工人的雙邊協議和諒解備忘錄：一項述評》報告指出，從1990年至2014年共簽署了136項雙邊勞務安排，其中亞洲60項、歐洲和美洲54項、非洲22項。總體來看，雙邊協議數量約占各類型勞務協議的半數，其次為諒解備忘錄，占三成左右。［19］

需要指出的是，大多數雙邊協議適用于多種形式的勞務移民，但在實踐中因來源國與接收國不同的談判動機和政策目標，協議的效果可能受到影響。例如，移民來源國負責任的政府通常代表其公民就移民工人的準入和待遇進行談判，移民接收國政府則有責任決定對外來移民工人的選擇及其停留時間，雙方的合作關系更多源于對效率的重視，而非對于移民及其來源國的責任。［20］雙邊勞務安排的有效性，取決于相關國家移民治理體系是否健全，以及國際勞工標準與各國勞動規章對移民工人權益的保護力度。

（二）國家層面勞務移民治理的現狀與不足

勞務移民來源國、接收國及中轉國，因受自身所處地位及經濟社會發展等的限制，在參與勞務移民治理實踐中存在差異。③2004年3月，“保護所有移民工人及其家庭成員權利委員會”（CMW）成立。委員會由締約國以無記名投票方式選出的專家以個人身份開展工作，作為獨立專家機構負責監督各締約國《公約》實施情況。全球主要勞務移民來源國和接收國在行政管理體制、法律保障體系、市場監管體制和政府服務措施方面的經驗做法，參見呂國泉等：《中國海外勞務移民的發展變遷與管理保護——以移民工人維權和爭議處理為中心的分析》，《華僑華人歷史研究》2014年第1期。一方面，低收入國家基于經濟社會發展而面臨推動海外就業的現實壓力，從而造成勞務移民來源國之間，來源國與接收國之間就業市場的競爭和收入的低水平問題；另一方面，兩者之間的協調與合作并不平等，接收國因其優勢處于強勢地位。［21］

在現實中，由于缺乏國際移民治理的基本制度和規制，許多國家仍主要通過單方面或雙邊途徑來解決移民問題。對移民接收國來說，各國政府總體上仍優先關注國家主權，采取限制移民的政策措施，對移民工人和本國國民采取差異化的勞工政策。這些國家政策規定的某些原則和內容與《保護所有移民工人及其家庭成員權利國際公約》所提出的“移民工人在工作報酬、工作條件和雇傭條件方面，應享有不低于適用于就業國國民待遇的一貫原則”存在差異。因此，各國因國內經濟社會環境不同而在移民政策方面存在一定差異，這既是客觀現實，也是未來需要改進的方向。

勞動力市場融合受到一般政策、背景、移民技能及遷徙動因等因素影響，其目的是維護移民工人和東道國國民之間的平等。這里通過“移民融合政策指數”（Migrant Integration Policy Index，MIPEX）①“移民融合政策指數”是衡量歐盟各成員國以及美國、澳大利亞、新西蘭、日本、韓國等38個國家移民融合政策的指標，主要涉及勞動力市場流動、家庭團聚、教育、健康、政治參與、合法居留、入籍、反歧視等方面。具體參見：“WHAT IS MIPEX?”，http://www.mipex.eu/what-is-mipex，2020年2月10日瀏覽。對歐美主要移民接收國勞務移民政策實踐加以考察。移民融合指數在移民勞工市場融合政策衡量方面重點考察勞動力市場準入、一般性支持、針對性支持和工人權利四個方面。有調查發現，早期移民接收國如西歐、北歐國家，相較于晚近移民接收國如東南歐國家，已經制定出更為有效的勞動力市場融合政策。②數據顯示，2014年移民融合政策指數統計各國勞動力市場流動平均得分為59分。從國別來看，瑞典以98分位居首位，葡萄牙、挪威、德國、加拿大和芬蘭位居前列；世界最大移民接收國美國位居第12位；澳大利亞和新西蘭分列第12和19位；土耳其、斯洛伐克、塞浦路斯、斯洛文尼亞和冰島位居后五位。

在國家層面勞務移民治理實踐中，部分移民接收國內部移民與反移民的矛盾給有關國家勞務移民機制建設及政策實踐帶來挑戰。國際勞工組織對此有所關注，認為應“將對移民勞務市場準入的限制性規定與平等待遇、非歧視的原則協調起來；與本國國民的合理關切和合法利益以及移民接收國和來源國的廣泛政策目標協調起來”。［22］各國政府應通過建立勞務移民的法律框架、國家間協議，參與多邊體系有關移民治理的合作等途徑，對移民工人的權益加以維護，進一步磋商協調推進國家間合作，以強化全球勞務移民治理實踐。

三、區域層面：區域合作與勞務移民的區域治理

隨著全球勞動力市場的整合與發展，區域層面勞動力的流動日益普遍。大多數移民工人是在區域內遷徙流動，因此區域與次區域的勞務移民治理實踐至關重要。世界不同地區所開展的區域一體化進程及移民治理機制為推動移民問題解決作出了努力。

（一）區域一體化進程與勞務移民治理模式

一般而言，區域內部國家的利益相對具有互補性，移民尤其是勞務移民的流動可能為特定區域和相關國家帶來積極效益。區域一體化進程有助于解決移民問題，通過不同模式、機制、方式推動對話、交流與合作，有助于勞務移民管理和工人權利保護。國際勞務移民的區域治理進程分為兩大部分：一是通過歐盟（EU）、東盟（ASEAN）這類正式的區域性組織參與協調區域內國家間的協商、談判與合作；二是通過非正式區域磋商機制（RCP）推動區域內有關移民問題的對話與交流。

在區域性國際組織推動下，區域性多邊勞務協定成為這一層面勞務移民治理的重要內容，主要分為專門性的區域性多邊勞務協定和區域一體化協議中有關勞務合作的規定。前者以美國、加拿大和墨西哥簽訂的《北美勞工合作協議》（NAALC）較具代表性；后者則通過歐盟、東盟等區域自由貿易協定的規定來實現。此外，一些區域或跨區域的移民問題磋商機制（IRF）也在為促進不同區域間移民問題的解決積極發揮作用。［23］除一般國際公約外，一些適用于特定區域的區域公約、區域人權文書也有涉及移民工人權利的內容。區域層面的勞務移民治理，重點可放在保護移民工人基本權利和社會保障、增強移民技能與就業崗位匹配度、推動有關勞務移民的社會對話等方面。

當前，不同洲際的區域性國際組織采取的勞務移民治理模式不同。如東盟基于發展經濟的需要，呼吁解除人口流動限制，推動工程、護理、醫藥、會計、建筑等領域的熟練專業人員自由移動；通過《保護和促進移民工人權利宣言》對移民工人體面勞動和就業權利加以保護。歐盟確立了在各成員國之間勞動力自由移動的原則，旨在建立統一的區域勞動力市場；發布關于歐盟人員和勞務引進政策綠皮書，對歐盟移民政策目標范圍加以討論。獨立國家聯合體（CIS）通過了有關移民及移民工人社會保護和法律地位、防止非常規移民等方面的多項協定。歐亞經濟聯盟（EAEU）則為移民工人提供了一個全面的框架，推動各成員國間移民工人的自由移動，并關注移民社會保護及權利資格問題。［24］美洲的南方共同市場（MERCOSUR）、中美洲一體化體系（SICA）、安第斯共同體（CAN）和加勒比共同體（CARICOM）等制定了次區域政策來解決移民工人問題，并成立了勞動咨詢和協商相關機構。非盟（AU）制定了非盟移民政策框架，涉及“國家勞務移民政策、結構和立法”，“地區合作和勞務移民政策協調”和“勞工運動和地區經濟整合”等內容。［25］南部非洲發展共同體（SADC）、西非國家經濟共同體（ECOWAS）、東非共同體（EAC）等次區域機構也關注于移民政策問題。

各區域性國際組織推動的區域內移民和流動制度有以下特點：一是促進自由流動，逐步解除流動、居留和創業限制，以歐盟、南方共同市場、西非國家經濟共同體、東非共同體等為代表；二是促進特定類型的工人流動，以東盟、海灣合作委員會（GCC）等為典型；三是提供短期流動和信息交流的簽證優惠，如亞太經濟合作組織（APEC）、阿拉伯馬格里布聯盟（AMU）等在相關方面的努力；四是努力保護在本區域外的本地區工人的權益，目前南亞區域合作聯盟（SAARC）已確立這一基本原則。［26］在全球跨區域勞務移民政策日益收緊的情況下，區域性國際組織在一定范圍內向勞務移民提供諸如免簽證、互認學歷及社會保障等便利，使其成為經濟一體化的重要組成部分。這些無疑是區域層面勞務移民治理的有益舉措。［27］

（二）區域層面勞務移民治理的進展與問題

移民治理的全球約束性框架的缺乏，無疑增加了在區域層面和跨區域之間尋求共同管理和實踐安排的動力。［28］區域性國際組織，尤其是區域經濟共同體一直是移民治理的重要參與者，在區域和次區域一體化進程中著眼于整體性移民政策的制定和實施。一般來說，參與區域與次區域層面的解決方案要比多邊協議更有效果，推進區域治理進程和機制建設有助于提升本地區國家間的磋商合作和移民治理的有效性。同時，區域性移民協商進程也可為全球層面勞務移民問題協商提供有益經驗和必要補充。例如，一些難以通過談判達成正式協議的爭議性問題，可通過區域或次區域層面的公開討論先行取得共識和階段性成果，為進一步合作奠定基礎。

在全球許多地區，如何進行協調的勞務移民和有序遷徙仍是需要解決的重要問題。一方面，部分國家因自身經濟狀況等因素限制勞務市場開放，區域性組織的功能與作用難以發揮；另一方面，國家與區域層面的關系協調對于移民治理來說十分重要，區域協調進程可作為杠桿促進國家移民治理實踐。然而，目前仍有相當多的國家主要通過單方面或雙邊方式處理勞務移民問題，較少采用區域協定這一類方式。同時，由于區域和次區域國際組織在組織規模和運作層面上的多樣性，以及治理機制和核心資源上的差異性，區域層面勞務移民治理在有效協調和治理效力方面存在不足。當前區域或次區域層面的勞務移民治理實踐已經取得很大進展，但仍有改進空間。

四、全球層面：國際規制與勞務移民的全球治理

隨著當今國際遷移的日益復雜，移民治理過程中國際合作的重要性日漸突出。聯合國、國際勞工組織等有關機構均致力于多邊層面的勞務移民治理與移民工人權利相關法律政策框架的建立。

（一）國際勞工組織：勞工立法和“勞務移民多邊框架”

國際勞工組織（International Labour Organization， ILO）是當前唯一由各成員國政府、工人和雇主三方代表組成的聯合國專門機構。移民工作也是國際勞工組織的首要任務之一。2019年7月，國際勞工大會的《世紀宣言》強調，國際勞工組織將“深入和擴大國際勞務移民領域的工作以回應現實需要，并為促進勞務移民體面勞動發揮領導作用”。［29］在具體運作上，該組織支持加強移民社會保護項目，如利益便攜性的協議磋商、制止人口販運、改善移民勞工招聘工作、強化移民技能鑒定、支持移民重新融入社會、保護家政工人等等。［30］

國 際勞工組織的各項公約訂立了國際社會公認的勞工標準，這些與包括移民工人在內的所有工人都密切相關，在促進勞務移民利益最大化、風險最小化方面發揮了重要作用。國際勞工組織有關移民工人的公約和建議書有：1949年《移民就業公約（修訂本）》（第97號）、《移民就業建議書（修訂本）》（第86號）、1955年《保護（不發達國家）移民建議書》、1975年《移民工人（補充規定）公約》（第143號）和《移民工人建議書》（第151號）等。同時，1997年《私營職介機構公約》（第181號）和2011年《家庭工人體面勞動公約》（第189號）雖涉及所有工人，但尤其針對移民工人。①此外，1925年《（事故賠償）同等待遇公約》（第19號）、1962年《（社會保障）同等待遇公約》（第118號）也是涉及勞務移民問題的重要文件。關于國際勞工組織相關公約和議定書的原則、內容和作用，參見王輝：《國際勞務合作中的勞工權利保障研究》，杭州：浙江大學出版社，2013年，第85～89頁。公約和建議書二者效力不同，互相配合；前者由會員國批準，后者則給會員國制定法律和措施時提供參考，二者互相配合成為勞工立法的主要形式。

國際勞工組織致力于推動提升多邊體系方面的工作，通過構建治理框架來發揮作用，以真正體現對勞工群體權益的尊重。［31］2004年，國際勞工大會就勞務移民問題進行討論，并通過決議要求該組織制定一項關于移民工人問題的“行動計劃”，［32］其核心內容就是制定一項以權利為基礎的“勞務移民多邊框架”（ILO Multilateral Framework on Labour Migration）。這一框架于2006年正式發布，包含非約束性的勞務移民原則及指導方針，旨在為各國政府、雇主和工人組織在制定、強化及貫徹各國和國際勞務移民政策方面提出實際指導。［33］

《框架》提出，國際勞工組織與政府、雇主和工人組織三方共同推進國際、地區層面勞務移民政策的一致性，同時推動有關國際組織的對話進程，進而在現有的多邊框架基礎上制定移民協調路徑。《框架》建議，制訂并執行國家、地區以及由國際勞工標準、其他相關國際標準和有關移民工人的多邊協議指導的多邊勞務移民政策，同時在所有相關政府部門、行政當局和機構間建立一種協調和磋商機制。同時，各國政府應努力致力于促進社會融合和包容，注意尊重文化的多樣性，采取措施打擊種族主義與排外活動，以防止對移民工人的歧視。［34］任何國家批準相關國際公約需要使本國國內法律規定與公約相一致，并有相關監督機制進行問責。相較之下，這一多邊框架承認所有國家享有決定自身移民政策的主權，不具強制約束力。

該組織注意到保護移民工人基本權利和就業機會的重要性，通過制定“公平移民議程”（Fair Migration Agenda），將移民為來源國及接收國所作貢獻的認可轉化為具體的治理文書，這已成為該組織最重要的議程之一，也是“復雜、緊迫和關鍵的百年倡議”之一。［35］該組織積極推進勞務移民治理、移民工人權利保護、擴大國際合作等工作，為全球勞務移民問題的解決做出了重要貢獻。

（二）聯合國：移民工人權利保護的法律與行動

對移民工人的有效保護基于國際法的法律基礎，更廣泛的國際多邊體系對移民問題也予以重視。各種政府間公約、條約、議定書、聲明和框架旨在加強移民權利的保護以及勞務移民治理實踐，其政策效果與國際法律政策文件的制訂及各成員國的參與有密切關聯。

1990年12月18日，聯合國大會通過了《保護所有移民工人及其家庭成員權利國際公約》。［36］作為迄今最全面的保護移民工人權利的國際條約，它旨在防止并消除在移民各階段對移民工人及其家庭成員的剝削行為，為各國相關法律和司法、行政程序訂立標準，在移民工人權利的確定和保護方面譜寫了新篇章。《公約》除了關注締約國對移民工人個人承擔的義務外，也規定了國際移民的合理、公平和人道條件的框架。締約國應當設立適當機構處理移民工人及其家庭成員的國際移民問題，制定并執行移民政策，同其他締約國交流信息，并向他們提供相關資料和適當協助。除本條約外，其他國際核心人權條約也涉及移民工人權利或與其相關的其他重要問題。①該公約與《公民權利和政治權利國際公約》《經濟、社會、文化權利國際公約》《消除一切形式種族歧視國際公約》《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》《消除對婦女一切形式歧視公約》《兒童權利公約》等七項國際核心人權條約共同組成聯合國人權條約體系。雙邊勞務安排可追溯至20世紀初，1904年法國與意大利簽署了第一份雙邊協議。20世紀40年代至70年代被稱為雙邊勞務安排的“黃金年代”。

各國政府在制定涉及移民工人保護的國家法律和政策時，應接受有關國際公約和建議書的重要指導原則。1998年成立的“全球推動批準《保護所有移民工人及其家庭成員權利國際公約》指導委員會”②1998年，聯合國秘書處（UN Secretariat）、政府間發展組織（IGAD）及國際勞工組織（ILO）、國際移民組織（IOM）等機構作為成員發起成立了“全球推動批準《保護所有移民工人及其家庭成員權利國際公約》指導委員會”，負責協調全球范圍內公約的宣傳工作，以提高國際社會對此的重視和支持。具體而言，雙邊勞務安排主要分為雙邊協議（BA）、諒解備忘錄（Mous）、協議備忘錄（Memorandum of Agreement）、機構間諒解（Inter-Agency Understanding，IAU）、框架協議（Framework Agreement）和協議（Protocol）等多種類型。相較于法律上更具約束力的雙邊協議，諒解備忘錄因其形式的寬泛而更易于談判和實施，且更具靈活性，可適應不斷變化的經濟和勞動力市場環境。、2004年成立的“保護所有移民工人及其家庭成員權利委員會”（CMW）③2004年3月，“保護所有移民工人及其家庭成員權利委員會”（CMW）成立。委員會由締約國以無記名投票方式選出的專家以個人身份開展工作，作為獨立專家機構負責監督各締約國《公約》實施情況。全球主要勞務移民來源國和接收國在行政管理體制、法律保障體系、市場監管體制和政府服務措施方面的經驗做法，參見呂國泉等：《中國海外勞務移民的發展變遷與管理保護——以移民工人維權和爭議處理為中心的分析》，《華僑華人歷史研究》2014年第1期。、聯合國人權委員會/人權理事會“移民人權問題特別報告員”［37］，在推動國際社會對《公約》的重視宣傳、監督各締約國《公約》實施情況、有效保護移民工人權利方面做出了貢獻。同時，非約束性、非正式機制也為相關國家與利益相關者提供了交流經驗信息、共同解決勞務移民問題的機會。例如，“國際移民與發展問題高級別對話”“全球移民小組”（GMG）“全球移民與發展論壇”（GFMD）等磋商和對話機制也旨在促進勞務移民領域的國際合作。［38］經過不斷努力，全球有關包括勞務移民在內的國際移民政府間合作機制取得了很大進步，正積極推動各成員國就移民問題達成共識，以務實態度處理可能爭議。

（三）全球層面勞務移民治理的局限與挑戰

1.勞務移民立法批準率較低

出于對國內移民及勞務政策的不同考慮，許多成員國缺乏參與全球移民治理進程的內在驅動力。衡量國際公約和法律文件有效性的尺度之一就是批準國的數量。截至2020年1月，《保護所有移民工人及其家庭成員權利國際公約》共有締約國55個，簽署國13個。該公約主要批準國多為移民來源國，沒有任何一個西歐、北美國家加入公約，絕大多數中東國家也未批準這一條約。［39］值得注意的是，國際勞工組織有關移民工人的法律文件也面臨類似情況。④據筆者統計，截至2020年1月，有49個成員國批準國際勞工組織第97號公約，23個國家批準第143號公約，有17個國家同時批準這兩項公約。目前，已有99個國家至少批準三項公約中的一項。在批準聯合國公約的68個國家中，21個國家僅批準97號公約，16個國家僅批準143號公約，11個國家同時批準第97號和143號公約。在移民融合政策指數統計的38個歐美傳統移民國家中，僅有德國、荷蘭、西班牙、新西蘭、比利時和法國加入第97號公約，瑞典加入第143號公約，其他國家均未加入。

2.勞務移民法律政策效力不足

當前，國際社會已通過一項國際勞務移民的綜合規范框架，其中包括《保護所有移民工人及其家庭成員權利國際公約》、國際勞工組織的眾多公約和建議書、種種非約束性框架以及區域政府間組織的宣言。這些法律政策框架性在實用性和執行力方面存在差異，如公約具有法律約束力，國際規范多為非強制性，而原則說明則缺少監督和實施機制。同時，相關國際立法在數量和內容上也有不足，需要根據形勢發展變化而修改完善。例如，國際勞工組織現有法律文件對移民工人中占較大比重的臨時性移民，既缺乏權利保障的專門條款，也對其中特定類型特定權利有例外限制。勞工權利與國際貿易掛鉤已成為國際社會的一個爭議焦點，也為勞務移民立法帶來新的變化和影響。①與前述國際法律文件以保護移民工人權利為價值本位不同的是，世界貿易組織的《服務貿易總協定》在討論服務貿易中的自然人流動時是以貿易自由化為核心目標，可能帶來的影響值得關注。關于貿易自由化與勞工權利尤其是移民工人權利的討論，參見李雪平：《多邊貿易自由化與國際勞工權益保護——法律與政策分析》，武漢：武漢大學出版社，2007年；王輝：《國際勞務合作中的勞工權利保障研究》，杭州：浙江大學出版社，2013年；李春林：《貿易與勞工標準聯接的國際政治經濟與法律分析》，北京：法律出版社，2014年。

3.全球移民治理機制有待健全

從全球層面來看，國際社會并沒有形成統一的全球移民治理框架和制度性規范。［40］除了國際勞工組織外，聯合國框架下的國際移民組織、聯合國難民署、聯合國人權理事會、聯合國移民工人委員會、聯合國開發計劃署以及世界貿易組織、經濟合作與發展組織等國際組織都體現出對于勞務移民的關注，參與了移民治理與工人權利保護實踐。當前面臨的一大問題是，相關機構之間缺乏溝通和協調，沒有形成分工和合力。未來，應深化各國政府、區域和全球性國際組織及各利益攸關方的溝通、協調與合作，積極推動以保護移民權利為核心的多邊議程，參與全球層面勞務移民治理實踐。

五、國際勞務移民治理的未來趨向

勞務移民已成為國際移民政治與政策全球對話中的一項核心議題。勞務移民不是抽象的、非社會形式的經濟問題，而是與就業管理、推進勞務市場、連結移民來源國與接收國的經濟、社會與政治實踐。［41］發揮移民對可持續發展的正向效能，消除移民問題帶來的消極影響是應有之義。

應該看到，只有將移民問題置于旨在尋求平衡和可持續發展的國際和國家政策制定的大范疇內，移民在全球經濟中的積極作用才能得到充分認可。［42］聯合國《2030可持續發展議程》指出，“保護勞工權利，推動為所有工人，包括移民勞工，特別是女性移民和無穩定工作的人創造安全和有保障的工作環境。”“促進有序、安全、正常和負責的移民和人口流動，包括執行合理規劃和管理完善的移民政策。”［43］2016年9月，聯合國難民和移民問題峰會通過的《紐約宣言》提出，將啟動一個政府間談判進程，以期通過一項促進安全、有序和正常的全球移民契約，而保護勞工權利，為移民工人和不穩定就業者提供安全環境，保護女性移民工人，促進勞動力流動都是契約所涉及內容。［44］2018年12月11日，第73屆聯合國大會通過了《移民問題全球契約》，這是聯合國首個關于國際移民各方面事務共同方針的全球協議。其具有以國際法為基礎，以人為核心，以開展現實的出于尊重的國際移民問題辯論為前提，以權威為約束力等主要特點。［45］同月17日，聯合國大會通過了《難民問題全球契約》，這一具有歷史性意義的國際框架旨在改變世界各國應對大規模流離失所和難民危機的方式，將有效推動全球難民問題治理進程。［46］《紐約宣言》《移民問題全球契約》《難民問題全球契約》的通過，預示著全球移民治理進入新階段，對國際勞務移民問題的解決也將產生積極影響。

筆者認為，全球勞務移民政策的制定需要國際社會深入思考、積極參與、綜合施策，并將其與其他發展戰略目標建立密切關聯，以助力全球可持續發展目標的實施。針對當前多邊體系下的勞務移民治理實踐，以及不同機構、組織之間面臨的協調與整合問題，應注意發揮聯合國及國際勞工組織的關鍵角色與協調作用，加快建立有效的全球勞務移民治理體系，以提升集體應對能力，并為實現各方互惠多贏創造條件。同時，應重視社會伙伴及其他非政府組織的作用。如在政府單獨或集體設定的公共政策背景下，私營部門在跨國工人招聘與派遣中可發揮重要或主導的勞動力市場調節作用。未來，如何從國家、區域以及全球層面推動合理、有序的勞務移民實踐，維護移民工人正當權益，促進各利益攸關方的合作多贏，是衡量勞務移民治理有效性的重要指標。

吸引移民工人不僅有助于解決技能差距，也是一個國家在勞務移民領域經濟開放和包容的一種體現。中國作為主要的移民工人來源國，近年來也通過改變移民政策和簽署雙邊協議的方式來吸引高技術和低技能行業的移民勞工。①2018年中國與菲律賓簽署協議，將允許30萬菲律賓工人來華工作，其中包括10萬名英語教師。參見International Organization for Migration， World Migration Report 2020，Geneva： International Organization for Migration，2019，p.80，https://publications.iom.int/system/files/pdf/wmr_2020.pdf?language=en，2020年1月10日瀏覽。有學者指出，“保障和維護勞務移民的合法權益，防范和解決勞務移民中的各種勞動爭議，有利于實現海外勞務移民事務的規范運作和有序發展。”［47］當前，國家移民管理局的成立，外國人在華居留政策的發展完善，標志著中國國際移民治理進入新階段。作為全球第三大國際移民來源國和新興的移民目的國，中國應積極參與全球勞務移民治理進程，提供中國智慧、中國方案，推進全球移民治理朝著公正、合理的方向不斷前進。

［注釋］

［1］ 參見：李昕蕾、任向榮：《東亞國際勞工移民的流動特征及其動力機制——基于政治經濟學的分析向度》，《東南亞縱橫》2008年第11期；秦永紅、胡蘭：《國際勞工移民在南亞國家反貧困中的作用》，《南亞研究季刊》2010年第4期；吳琳：《東南亞移民危機與移民治理：從“安全化”到“區域化”》，《東南亞研究》2017年第5期；曹志杰、安學斌：《歐洲跨境移民社會治理模式、實踐與經驗》，《河北學刊》2016年第2期；等等。

［2］ 這一類研究，參見：呂國泉等：《中國海外勞務移民的發展變遷與管理保護——以移民工人維權和爭議處理為中心的分析》，《華僑華人歷史研究》2014年第1期；王輝：《我國海外勞工權益立法保護與國際協調機制研究》，《江蘇社會科學》2016年第3期；花勇：《“一帶一路”建設中海外勞工權益的法律保護》，《江淮論壇》2016年第4期；謝勇才：《歐盟海外勞工社會保障權益國際協調的實踐及其啟示》，《探索》2018年第5期；謝勇才、丁建定：《印度海外勞工社會保障權益國際協調的實踐與啟示》，《中國人口科學》2018年第1期；等等。

［3］ 關于國際移民治理及國際勞務移民治理的相關研究，參見：李明歡：《國際移民政策研究》，廈門：廈門大學出版社，2011年；郭秋梅：《國際移民組織與全球移民治理》，廣州：暨南大學出版社，2013年；路陽：《國際移民新趨向與中國國際移民治理淺論》，《世界民族》2019年第4期；劉小敏、張桂金：《西方勞務移民社會治理研究》，《社會發展研究》2015年第1期；尚毅：《國際勞工移民治理的路徑、機制與模式》，《武大國際法評論》2017年3期；汪仕凱：《全球勞工治理：議題、機制與挑戰》，《世界經濟與政治》2015年第8期；等等。國外研究，參見：David Bartram，International Labor Migration:Foreign Workers and Public Policy， New York： Palgrave Macmillan，2005；Christina Gabriel，H é l è ne Pellerin（Eds.），Governing International Labour Migration: Current Issues, Challenges and Dilemmas，London New York： Routledge，2008；Marco Borraccetti（Eds.），Labour Migration in Europe (Volume II): Exploitation and Legal Protection of Migrant Workers， Switzerland： Springer International Publishing； Palgrave Pivot，2018。

［4］United Nations， “Transforming our world： the 2030 Agenda for Sustainable Development”，p.8， http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/70/1&Lang=E，2019年5月10日瀏覽。

［5］［11］Stephen Castles， Hein De Haas，Mark J.Miller，The Age of Migration: International Population Movements in the Modern World，London： Palgrave Macmillan，2014，pp.26，318-320.

［6］ 關于當前全球國際移民的流動與分布趨勢，參見：路陽：《國際移民新趨向與中國國際移民治理淺論》，《世界民族》2019年第4期；United Nations Department of Economic and Social Affairs Population Division，International Migration Report 2019，New York： United Nations，2019，https://www.un.org/en/development/desa/population/migration/publications/migrationreport/docs/InternationalMigration2019_Report.pdf；International Organization for Migration，World Migration Report 2020,Geneva： International Organization for Migration，2019，https://publications.iom.int/system/files/pdf/wmr_2020.pdf?language=en。

［7］［8］［9］United Nations Department of Economic and Social Affairs Population Division，International Migration Report 2019，New York： United Nations，2019，pp.13-15，24，25，https://www.un.org/en/development/desa/population/migration/publications/migrationreport/docs/InternationalMigration2019_Report.pdf，2020年2月1日瀏覽。

［10］ ［12］International Labour Organization （ILO），ILO Global Estimates on Migrant Workers: Results and Methodology，second edition（reference year 2017），Geneva： International Labour Office Geneva，2018，p.5，https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---dcomm/---publ/documents/publication/wcms_652001.pdf，2019年10月1日瀏覽。

［13］ International Labour Office，Addressing governance challenges in a changing labour migration landscape (Fourth item on the agenda),Geneva： International Labour Office，2017，p.11.

［14］ International Labour Organization （ILO），ILO Global Estimates on Migrant Workers: Results and Methodology，Geneva： International Labour Office Geneva，2015，pp.5-9，https://publications.iom.int/system/files/Wmr2015_en.pdf，2019年5月10日瀏覽。

［15］ Christina Gabriel& H é l è ne Pellerin（Eds.），Governing International Labour Migration: Current Issues,Challenges and Dilemmas，London New York： Routledge，2008，p.198.

［16］ 李明歡：《國際移民政策研究》，廈門：廈門大學出版社，2011年，第127頁。

［17］ United Nations Department of Economic and Social Affairs Population Division，World Population Policies 2019:International Migration Policies and Programmes，https://www.un.org/en/development/desa/population/theme/policy/wpp2019.asp，2020年2月5日瀏覽。

［18］ ［19］International Labour Office，Bilateral Agreements and Memoranda of Understanding on Migration of Low Skilled Workers: A Review，Geneva：International Labour Organization，pp.17-18，21-22，https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_protect/---protrav/---migrant/documents/publication/wcms_385582.pdf，2019年 6月10日瀏覽。

［20］ Susan F. Martin，International Migration: Evolving Trends from the Early Twentieth Century to the Present， New York， Cambridge University Press， 2014，pp.121-122.

［21］ ［22］［27］［42］International Labour Office, Fair migration: Setting an ILO agenda,Geneva:pnternational Labour Office,p.7、p.15, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_242879.pdf，2019年5月6日瀏覽。

［23］ 國際社會關于區域和跨區域移民磋商機制的總體情況和典型案例，參見：International Organization for Migration（IOM），Regional Inter-State Consultation Mechanisms on Migration: Approaches, Recent Activities and Implications for Global Governance of Migration，Geneva： International Organization for Migration，2013。

［24］ Labour migration in Asia and the Pacific:Note by the secretariat（E/ESCAP/GCM/PREP/3）, Economic and Social Commission for Asia and the Pacific Asia-Pacific Regional Preparatory Meeting for the Global Compact for Safe,Orderly and Regular Migration,30August 2017, https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/B17/010/02/PDF/B1701002.pdf?OpenElement,2019年5月20日瀏覽。

［25］ Aurelia Segatti， “Global， Regional and SADC frameworks on Labour Migration”， Labour Migration Informationsharing Session， Kadoma Hotel，Zimbabwe16-17，July 2015，https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_protect/---protrav/---migrant/documents/presentation/wcms_422398.pdf，2019年5月10日瀏覽。

［26］ International Labour Office，Addressing governance challenges in a changing labour migration landscape (Fourth item on the agenda)，Geneva：International Labour Office，2017，p.48.

［28］ International Organization for Migration（IOM），Regional Inter-State Consultation Mechanisms on Migration:Approaches, Recent Activities and Implications for Global Governance of Migration，Geneva： International Organization for Migration，2013， p.15.

［29］ International Labour Conference， ILO Centenary Declaration for the Future of Work（Geneva，21 June 2019），https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/@ed_norm/@relconf/documents/meetingdocument/wcms_711674.pdf，2020年2月5日瀏覽。

［30］ International Organization for Migration，World Migration Report 2018，Geneva： International Organization for Migration，2017，p.135，https://publications.iom.int/system/files/pdf/wmr_2018_en.pdf，2019年6月1日瀏覽。

［31］ International Labour Office， “Towards the ILO centenary：Realities， renewal and tripartite commitment”，p.5，https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_213836.pdf，2020年2月10日瀏覽。

［32］ International Labour Conference，No. 22 Sixth item on the agenda： Migrant workers （general discussion based on an integrated approach）Report of the Committee on Migrant workers，https://www.ilo.org/public/english/standards/relm/ilc/ilc92/pdf/pr-22.pdf，2020年2月10日瀏覽。

［33］ ［34］International Labour Organization （ILO），ILO Multilateral Framework on Labour Migration：Non-binding principles and guidelines for a rights-based approach to labour migration，，https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_protect/---protrav/---migrant/documents/publication/wcms_178672.pdf，2019年5月10日瀏覽。

［35］ International Labour Office， “The future of work centenary initiative”，Report of the Director-General Report I，p.13，https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_369026.pdf，2019年10月5日瀏覽。

［36］ International Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families(Adopted by General Assembly resolution 45/158 of 18 December 1990), https://www.ohchr.org/en/professionalinterest/pages/cmw.aspx，2019年6月5日瀏覽。

［37］ Office of The United Nations High Commissioner for Human Rights,The International Convention on Migrant Workers and its Committee :Fact Sheet No. 24 （Rev.1）, https://www.ohchr.org/Documents/Publications/FactSheet24rev.1en.pdf,2020年2月10日瀏覽；Special Rapporteur on the human rights of migrants,https://www.ohchr.org/EN/Issues/Migration/SRMigrants/Pages/SRMigrantsIndex.aspx,，2019年5月6日瀏覽。

［38］ International Labour Office， “Bilateral Agreements and Memoranda of Understanding on Migration of Low Skilled Workers： A Review”，Geneva：International Labour Organization，p.7，https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_protect/---protrav/---migrant/documents/publication/wcms_385582.pdf，2019年6月5日瀏覽。

［39］ STATUS OF RATIFICATION INTERACTIVE DASHBOARD，http://indicators.ohchr.org/，2020年2月10日瀏覽。

［40］ 路陽：《國際移民新趨向與中國國際移民治理淺論》，《世界民族》2019年第4期。

［41］ Christina Gabriel & H é l è ne Pellerin（Eds.），Governing International Labour Migration: Current Issues,Challenges and Dilemmas，London New York： Routledge，2008，p.1.

［43］ United Nations， “Transforming our world： the 2030 Agenda for Sustainable Development”，pp.20-21，http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/70/1&Lang=E，2019年5月10日瀏覽。

［44］ UN， “New York Declaration for Refugees and Migrants”， General Assembly， 71st session， A/RES/71/1， 3 Oct.2016， p.23，https://documents-dds-y.un.org/doc/UNDOC/GEN/N16/291/97/PDF/N1629197.pdf?OpenElement，2019年5月6日瀏覽。

［45］ 劉國福、翁里：《〈全球移民契約〉的重要理念、主要特點及其對中國的啟示》，《華僑華人歷史研究》2019年第1期。

［46］ United Nations,“Global Compact on Refugees: How is this different from the migrants’ pact and how will it help?”，https://news.un.org/en/story/2018/12/1028641，2020年1月5日。

［47］ 呂國泉等：《中國海外勞務移民的發展變遷與管理保護——以移民工人維權和爭議處理為中心的分析》，《華僑華人歷史研究》2014年第1期。