協(xié)商治理：推進學校“兩自一包”管理體制改革的有效路徑選擇

四川省成都市龍江路小學中糧祥云分校 黃成鳳

近年來，新建學校實施“兩自一包”改革的成功經(jīng)驗，深深吸引著我們這所實施傳統(tǒng)型管理體制的學校。我們深入理解“兩自一包”改革思想內涵，并在深刻分析學校的實際狀況后，選擇和推行了“協(xié)商治理”特色的民主管理思想和模式，開展“兩自一包”改革，不僅提高了自主管理的參與性和積極性，還激發(fā)了干部教師干事創(chuàng)業(yè)的活力和效率，增進了家校協(xié)同，初步構建起了現(xiàn)代學校制度，加快了學校治理體系和治理能力的現(xiàn)代化發(fā)展。

一、在學校“兩自一包”管理體制改革中施行“協(xié)商治理”的比較優(yōu)勢

（一）“兩自一包”與“協(xié)商治理”

2014 年9 月，成都市武侯區(qū)為破解辦學中的困境，積極推進教育管理體制、學校辦學模式的改革探索與創(chuàng)新實踐，在新投入使用的川大附中西區(qū)實驗學校實施了“兩自一包”綜合改革試點，成效突出。幾年里，改革經(jīng)驗得到全國各地很多地區(qū)和學校的認可，紛紛學習推廣。同時，改革成效更是受到國家、省、市、區(qū)各級領導的肯定和批示。而我校校聘教師占比大（約三分之二）、教師年輕缺經(jīng)驗（幾乎全是“80 后”“90 后”）、隊伍穩(wěn)定性不足，與家長的熱切期盼和學生的高質量學習成長形成較大矛盾，這些問題在傳統(tǒng)的學校管理體制下一直得不到根本解決。于是，在2018 年3月，“為進一步釋放現(xiàn)有公辦學校活力，提升教育教學質量，在新建公辦中小學‘兩自一包’管理體制改革試點成功的基礎上，武侯區(qū)委區(qū)政府決定在現(xiàn)有公辦學校開展‘兩自一包’管理體制改革試點”的方案一出，我校就積極申請并成為首批試點學校。

我們積極學習相關政策精神和前期試點學校經(jīng)驗，認真思考“兩自一包”改革的思想精髓，就是通過“自主招聘、自主管理、經(jīng)費包干”，招到認可學校文化的人，增強干部教師主人翁意識，積極參與學校各項治理，提升教師職業(yè)幸福感、認同感，增強學校的辦學活力，促進學校辦學質量迅速提高，辦黨和人民滿意的學校教育。我們認為“兩自一包”的核心“自主管理”“自主招聘”和“經(jīng)費包干”都是自主管理思想的具體體現(xiàn)。只有抓好人人參與到“自主管理”中，才能真正實現(xiàn)激發(fā)教師和學校的活力，才有可能促進學校治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。于是，在打造共建、共治、共享學校治理格局的進程中，我們把體現(xiàn)民主管理思想的“協(xié)商治理”引入推進學校“兩自一包”管理體制改革中。

（二）“協(xié)商治理”的比較優(yōu)勢

關于“協(xié)商治理”，不同專家解釋不同，我比較贊同協(xié)商治理是指多元治理主體在特定的公共主題下，圍繞相關議題開展對話和協(xié)商，話語結構的共享和理解，達到消除分歧與偏見，實現(xiàn)“重疊共識”的協(xié)商過程。可見，在學校管理中施行“協(xié)商治理”，可以促進學校多方利益主體有效進行溝通和對話，實現(xiàn)師生、家長等對學校治理權力的共享，盡可能消除分歧與偏見，形成相對共識，實現(xiàn)公共利益的最大化。

1.“協(xié)商治理”更能體現(xiàn)自主管理的民主本質

“協(xié)商治理”從協(xié)商民主中成長起來，是協(xié)商民主的一種實踐形式。中國特色社會主義的國家性質決定了一切權利屬于人民，人民是國家的主人。中國的一切政治制度安排都是為了更好地實現(xiàn)人民的權利，促進人民民主。協(xié)商治理更加強調人民的權利。所以，學校治理應當充分尊重學校各治理主體（教師、家長等）的權利，只有讓治理主體參與到學校公共事務的治理中，才能實現(xiàn)自主管理的民主本質，才能體現(xiàn)中國特色社會主義民主的本質。

2.“協(xié)商治理”更能體現(xiàn)自主管理的決策合法性

協(xié)商治理強調公共治理過程中的公民理性及其作用，因此也是一種新型的參與式治理。要鼓勵教師及家長參與到學校的“民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”中來。傳統(tǒng)體制下，學校民主一般停留在民主選舉和一定程度上的民主監(jiān)督，真正意義上的民主決策和民主管理較少，上面做出決定，教師家長貫徹執(zhí)行較多。實施“兩自一包”改革后，政府把較多的權力下放給了學校。無論是“自主招聘”還是“經(jīng)費包干”，都改變了傳統(tǒng)中公招教師和人員經(jīng)費和公用經(jīng)費使用的固有政策模式，實行學校自主管理。如果學校不應用“協(xié)商治理”理念，建立充分體現(xiàn)民主意愿的學校章程和制度，并讓大家參與到按章程制度執(zhí)行的民主管理工作中。如果還是少數(shù)人或個別人說了算，教師只是被動執(zhí)行，那么這既不能體現(xiàn)“兩自一包”改革的精神實質，同時學校決策的公平性、公正性也會受到質疑，在執(zhí)行過程中，其合法性、權威性大打折扣，會加大執(zhí)行難度，有時甚至造成嚴重的干群關系沖突矛盾。如果教師參與討論形成決定，自然在教師中具有更高的合法性，在執(zhí)行中也更容易得到大家的配合。特別是“協(xié)商治理”鼓勵教師參與涉及大家切身利益的討論，盡管不是每個教師都參與最后的決策，但通過這種討論、協(xié)商，教師對關系大家切身利益的公共事務決策過程的知情了解，會促使他們用更加理解、包容的態(tài)度對待決策，為最終的政策執(zhí)行營造一個良好的環(huán)境。

3.“協(xié)商治理”更有助于促進學校的和諧發(fā)展

在學校治理中，“校務委員會” “教代會”“家長委員會”等協(xié)商治理平臺與機制的建立健全，有利于各主體之間充分表達各自訴求和意愿，彼此尊重、互相傾聽，闡明合理性、可行性，在保障公共利益最大化的基礎上消除分歧、達成共識，從而規(guī)避或改善各主體以不合作方式來維護自己訴求的消極情況。同時，“協(xié)商治理”既注重教師、家長的直接參與權利，也強調干部角色的轉變。協(xié)商民主將協(xié)商的主體由政治精英逐漸擴大至普通公民，同樣，學校干部從以民主選舉為中心下的決策精英，轉變?yōu)閷W校集體事務治理的協(xié)調人和信息傳遞者。學校干部與教師家長直接地、面對面地就學校集體事務進行討論、協(xié)商，在此基礎上形成最后的決策。這樣形成的決策更能反映教師家長的意愿和訴求，增強教師、家長對學校公共權利回應自己訴求的感知，從而促進各主體間信任關系的構建，創(chuàng)建和諧校園。

二、學校“兩自一包”管理體制改革中“協(xié)商治理”模式的建構

學校治理的目標在于實現(xiàn)公共利益的最大化，但各治理主體的訴求卻是多元的。因此，在學校治理過程中，應改善甚至消除各治理主體（學校干部、教師、家長）間的分歧，通過協(xié)商達成共識，實現(xiàn)“善治”。“協(xié)商治理”必須在治理的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督各環(huán)節(jié)中，讓各治理主體真正自由、充分、適宜地參與進來。從實踐中，我們總結出協(xié)商治理“5411 模式”。

（一）搭建協(xié)商平臺，建立“五會議事”，事事民主決策

學校根據(jù)現(xiàn)代學校制度建設要求，在黨支部領導下的行政會基礎上，成立和完善了校務委員會、家長委員會、教職工代表大會和學術委員會。通過以上五個會議，建立“五會議事”制度，全方位考慮學校各治理主體的權利和義務，針對不同的問題和需要召開不同的會議，聽取不同主體的意見和建議，討論和協(xié)商出各項協(xié)商主體最后的決策意見。“五會議事”作為學校的協(xié)商平臺，較好地體現(xiàn)了“民主決策”的協(xié)商治理精神，學校重大事項做到事事民主決策。但這還不夠充分，還需要搭建一些特色微型平臺，如“網(wǎng)絡協(xié)商會”，可以高效便捷地協(xié)商各種突發(fā)又不便集中開會的事項；“年級議事會”可以協(xié)商解決好基層各年級內部的矛盾，“家長圓桌會”可就家長關心的熱點問題作主題協(xié)商，等等。

（二）執(zhí)行協(xié)商決議，突出“四項參與”，項項民主管理

“協(xié)商治理”是一種新型的參與式治理，它強調在公共治理過程中的公民理性及其作用。學校各治理主體不僅是決策的參與者，還是執(zhí)行決策的重要參與者。教師和家長只有參與到相應的學校事務治理中，才能真正體現(xiàn)社會主義的民主本質。在“兩自一包”改革的“自主管理”決策執(zhí)行過程中，我們認為應該特別突出教師“四項參與”，即是對學校四大重要事項——“崗位管理、項目管理、評優(yōu)晉升和薪酬分配”的積極參與。以上四項，都是和教師切身利益相關的重大事項，是維護學校穩(wěn)定發(fā)展的核心要素。盡管學校經(jīng)過民主程序制定完善了相應的制度，但是教師必須親自參與各項制度的具體實施過程，才能體現(xiàn)“自主管理”的思想，才能在實施的過程中遇到具體的問題有具體的協(xié)商執(zhí)行過程。我們積極做到“崗位有協(xié)商，項目有討論，評優(yōu)有述職，薪酬有核算”，教師只有親自看，親自算，橫向縱向比較，數(shù)據(jù)成效亮相，才能很容易從中找到努力后被認可的成就感，也容易找到自身的短板，并積極尋求改進的辦法。如果看到自身暫時在某方面落后了，心態(tài)就不會太失衡，也不容易把原因歸于學校領導的偏袒或是制度的不公。總之，教師民主參與到這些管理中，就會越來越增強奮斗的動力與活力，成為有明確發(fā)展目標的人。教師在參與學校的各項治理中，個人的成長發(fā)展必將推動學校治理的現(xiàn)代化進程。

（三）反饋治理成效，重視“一公一評”，全程民主監(jiān)督

“協(xié)商治理”是一個“協(xié)商—決策—實施—反饋—協(xié)商……”不斷循環(huán)進行的過程。協(xié)商本身不是目的，形成共識后應用到學校治理中見到理想的成效才是“協(xié)商治理”的目的。是否達到理想效果，教師以及我們的服務對象——家長和學生的滿意度才是最重要的檢驗標準。所以，在協(xié)商治理中，我們一定要特別重視治理效果反饋。我們采取“一公一評”手段，通過線上線下的各類調查問卷以及公示平臺，定期和不定期開展學校公共事項決策實施過程與結果的公示和民主評議，讓學校各類公共事項的決策和實施都能得到監(jiān)督，確保決策和實施的合法性與有效性。

三、在學校“兩自一包”管理體制改革中選擇“協(xié)商治理”模式特別注重的方面

學校治理實踐的推進，特別是“兩自一包”中“自主管理”的加強，亟需各治理主體進行有效協(xié)商對話，促使各主體間達成共識并形成目標行動一致，從而促進學校的有效治理與健康發(fā)展。基于此，經(jīng)過實踐嘗試，我們認為除了要重視“5411”協(xié)商治理模式各環(huán)節(jié)的認真實施外，同時要特別注重以下幾方面工作。

（一）堅持黨建引領協(xié)商治理

學校黨建是“協(xié)商治理”的強大推動和保障力量。“協(xié)商治理”促進了學校參與式治理的發(fā)展和民主化發(fā)展。然而，強大的政治引導力量是中國基層治理的前提。黨的建設可以為學校協(xié)商治理提供穩(wěn)定的組織形式，保障利益相關方的有序參與，保障協(xié)商議題不偏離黨的路線方針政策，保障學校中心工作順利開展。同時有利于整合參與學校治理的利益相關方，促進協(xié)商治理主體之間的密切關系，從而提升學校協(xié)商治理水平。例如：我校在“兩自一包”改革準備期，在做思想發(fā)動和征得全體在編教師的同意問題上，前期協(xié)商了很多次都因幾個老師擔心個人利益受到影響而不決定，其中就有個別人是黨員。于是我們召開黨員大會，通過黨員講“兩自一包”對學校的發(fā)展并表態(tài)。黨員思想統(tǒng)一，核心力量就形成了，骨干引領作用就發(fā)揮了，最后全體教師一致通過實施改革。

（二）構建積極的學校協(xié)商治理文化

積極的學校協(xié)商治理文化，能夠有效促進多元的治理主體參與協(xié)商的效果，影響協(xié)商治理成果的達成，關系到協(xié)商治理的持續(xù)有效發(fā)展。協(xié)商文化成長的關鍵在于協(xié)商意識與協(xié)商能力的提升。為此，我們認為在以下兩個方面著力很關鍵：

一是管理層面，學校要加強協(xié)商治理制度化和程序化的建設。首先，要建立協(xié)商原則：凡是“三重一大”必須先協(xié)商后決策實施，少數(shù)服從多數(shù)，黨組織最后決定。其次，使學校協(xié)商治理逐步走向制度化、程序化、規(guī)范化。全面建立規(guī)章制度，快速明確協(xié)商流程，逐步規(guī)范協(xié)商環(huán)節(jié)，建立健全監(jiān)督機構，健全信息公開制度等。

二是各治理主體（教師、家長）要加強協(xié)商意識能力的提升和公共精神的培養(yǎng)。學校要通過各種具體的事件，鼓勵教師積極參與協(xié)商，集中培養(yǎng)各治理主體參與學校治理的協(xié)商意識和能力，培養(yǎng)他們的公共精神，以及在參與協(xié)商治理過程中獲取、理解、運用信息的能力，確保他們在參與協(xié)商治理過程中陳述、問候、傾聽的對話能力。協(xié)商治理的重點在協(xié)商，重在協(xié)商過程中的觀點交流，通過協(xié)商增加理解、減少阻力，不應苛求全體絕對一致。