OECD 推動產業和中小企業創新

彭超 楊東日 龍飛

2019年10月，經濟合作與發展組織（OECD）發布《推動產業和中小企業創新》。該報告原是應法國投資未來監督委員會之邀評估法國投資未來首期項目的系列專題報告之一，對于全球具有指導意義。報告系列分析了創新支撐產業與中小企業發展的三種常見政策組合，即：支持創新型企業及創新型產業集群、發展以制造業為主的戰略性產業、實現生產方式向工業4.0轉變。

推動實體經濟創新的基本依據

經濟合作與發展組織（OECD）國家在支持實體經濟創新方面具有十分悠久的歷史。早在第二次世界大戰期間，技術先進的國家就開始側重于支持大規模的技術改造和系統升級，涉及對核能、航空航天等領域的扶持。隨后為應對由于20世紀70年代經濟衰退帶來的結構調整，各國出臺了一系列帶有“保護”性質的產業政策以拯救深陷困境的企業。但到20世紀80年代末至20世紀90年代，政策的這種“保護性”色彩減弱，逐漸轉向對科學、科技和創新的關注。在20世紀90年代，全球進入加速發展時期，產業政策范圍逐漸擴大，更加注重商業友好條件以及創新支持。此時，在并未完全放棄對特定行業傾斜性支持的同時，相較于政府直接補貼來說，政府對研發投入（R&D）實行了較小的限制條件，為產業發展及中小企業和初創型企業創新提供了最大限度地支持。

目前，關于創新體系討論仍在繼續，為更好地應對技術進步和社會變革，OECD國家出臺了一系列專門的創新政策，以支持實體經濟的創新，并形成了較為全面的“政策框架”，其職能主要包括：一是鼓勵投資創新所需的新知識和技術;二是鼓勵采用新技術和新的經營方式;三是鼓勵現有產業轉型并發展戰略性新產業。

在一系列的政策中，支持創新型企業及創新型產業集群、發展以制造業為主的戰略性產業部門，以及實現生產方式向工業4.0轉變成為當前OECD多數國家支撐產業和中小企業創新的典型做法。這些政策不僅促進了現有產業的技術升級，還發展了具有戰略性的產業;不僅刺激了產業開發、投資新技術，還壯大了中小企業及初創企業。

為創新型企業及創新型產業集群提供支持

（一）當前面臨的挑戰。幾十年來，支持包括中小企業在內的企業創新一直是OECD國家的優先政策。通常OECD國家認為該類企業研發創新所面臨的阻礙是由市場失靈造成的，因此格外重視。各國政府大力開展支持企業研發創新的方案，力求通過專門支持研發合作、知識產權和技術轉讓，以促進中小企業形成創新成果。此外，OECD國家通常會以多方位且更具互動性的角色參與該類企業的創造創新，以提供更貼合的支持，如促進大學和公共研究機構合作。

然而，鑒于現有支持主體的范圍不斷廣泛、數量不斷增加，以及商業部門為應對全球競爭和技術變革的需要，支持政策的重點已發生轉移，此時OECD國家普遍認為此類政策設計應更加適應現有環境。

（二）挑戰下的政策趨勢。1.設計一套完整的稅收和直接扶持手段，推動研發活動。如果設計得當，稅收優惠將是刺激更多研發投資的有效手段，適用對象包括已經在積極進行研發的中小企業。補貼最好用于支持風險較大的項目或擴大某些項目規模，適用對象包括具有成長潛力的初創企業和年輕企業。在特定的宏觀經濟和金融環境中，貸款需要結合新技術開發和資本支出，才能實現促進研發的效果。2.提高政策對企業研發和創新支持的有效性。基于對政策進行的評估日益嚴格，政府力求重新制定政策以取得更好的投資效果。政策評估表明，統一協調和提供配套可以更好的實現政策成效。例如，丹麥創新基金，通過建立一站式服務或數字支持服務，簡化了企業獲得供資的途徑，提高了透明度，改善了創新政策。3.發揮開放創新的正外部性。近幾十年來，創新政策除了強調研發項目合作，還注重新的互動形式。例如，在集群、網絡和其他組織結構內展開協作，以加強企業、大學和研究機構之間的知識交流，并促進創新開發者和用戶之間的協作。此外，一些國家的政府建立了包括創新實驗室、創新園區和科學工業相結合的聯合研究設施在內的新型合作基礎設施，為創新提供支持，奧地利虛擬車輛研發中心和德國研究園區計劃就是最好的例證。OECD國家政策推動開放創新的另一個重要方法是，通過開放數據和公開科學計劃，幫助人們更方便地獲得數據和科學成果，例如丹麥創新基金。4.鼓勵具有發展潛力的高科技中小企業和初創企業。政府通過設計風險資本方案，使高科技中小企業和年輕企業增加資本，例如德國的高科技創業基金;通過建立孵化器和技術中心，為高科技中小企業和初創企業提供技術和基礎設施，例如以色列的創新實驗室計劃;通過“一攬子融資計劃”，為高科技中小企業和年輕企業提供融資支持。5、支持產業集群以降低創新成本。支持產業集群有利于降低研發和其他成本（如交易成本），并通過加強用戶和生產商的聯系，將創新引向市場。不僅如此，OECD國家向集群區域之外的企業開放產業集群，以自下而上、動態的方式確定主題，并充分考慮開展跨部門、跨技術領域的合作活動。

需要注意的是，政府應與現有或新興產業集群進行互動，而不是嘗試去創建產業集群。關于技術園區和孵化器對創新型企業產業集群的支持，政府不應將其視為獨立的工具，而是將其視為其他支持舉措和計劃的補充。

（三）實現目標采取的戰略手段。1.監督評估。為了確保創新政策的影響力，監督和評估已成為OECD國家支持實體經濟創新的重要手段。2.保持穩定性和可預測性。政府扶持政策的穩定性和可預測性是推動創新的重要保障，政府應在保證實施政策穩定性和可預測性的前提下，根據新情況和新問題進行調整，從而推動相關政策的順利實施。3.針對企業的特定創新需求提供支持。政府制定與初創企業相關的舉措時應專注于企業的特定需求，并涵蓋企業整個融資周期。更好地為初創企業和中小企業提供專業技術知識和研究基礎設施，以便將新概念轉化為新產品和新服務。4.通過政府采購支持創新型中小企業。將政府采購作為支持創新的杠桿，反應政府戰略需求的同時通過支持產品和服務創新的商業化，促進創新型初創企業和中小企業發展其專業能力。

（四）案例分析。在德國，中小企業中央創新計劃通過為中小企業的研發創新提供基本支持，從而為中小企業獲得資金并贏得更多機會。中小企業中央創新計劃的一個顯著特點是具備長期穩定性，這有助于處于積極創新中的中小企業實現穩定發展。該計劃在保持穩定的同時，對2009年經濟急劇衰退等特殊情況快速做出反應，通過定期微調，以應對新出現的需求。該計劃的制定和管理有助于減少中小企業的準入障礙，包括為申請設定固定期限、降低交易和合規成本、定制解決方案。

此外，德國高科技創業基金計劃通過擴大種子融資和早期融資規模，來緩解高科技創始人面臨的現有融資挑戰。該計劃利用補貼股權相融合與私人投資相結合的“融資方案”，在整個融資階段滿足高科技初創企業的需求。

以色列的創新實驗室計劃將專業公司的專業知識與初創企業的創新潛力相結合，支持合作創新活動，通過幫助企業獲取研究基礎設施、專業知識等解決跨域合作難題。該計劃可降低企業開展創新活動的風險，并加快以色列潛力行業的發展。

美國小企業創新研究計劃，借助美國研究基金支持美國關鍵領域研發投資，并鼓勵小型企業合理利用政府研發資金，實現對技術創新的支撐。小企業創新研究計劃還為政府提供一種成本效益較高的新解決方案，以滿足特定的需求。

發展以制造業為主的戰略性產業部門

（一）當前面臨的挑戰。隨著時間的推移，被視為“戰略性”的產業逐漸發生改變。在二戰后重建時期，人們認為鋼鐵和其他“基礎”行業具有高度戰略重要意義，包括東亞等新興經濟體在內的情況也是如此。在發達經濟體以及一些有能力調動必要資源的大型新興經濟體，例如國防、能源和交通等戰略領域，均是通過相關“任務”發展起來的，且都涉及航空航天和核技術。

在 20 世紀 80 年代，許多國家將重點從行業為導向的政策轉向促進如微電子技術等新扶持性技術發展。 20 世紀 90 年代，隨著全球化和價值鏈碎片化的提速， OECD 國家的制造業受到那些快速增長的新興經濟體的挑戰。為應對這一挑戰， OECD 國家政府沿著價值鏈向前推進，通過整合客戶，利用服務業與產業融合獲取附加值的新機會來轉變制造業。

近年來，變革與挑戰一直存在，且涉及多個部門、多種產業，例如企業普遍存在的數字化轉型，并不局限在特定的部門和產業中，此時更需要匹配性的綜合性政策。

（二）挑戰下的政策趨勢。1.改造現有傳統產業，并抓住新產業機會。 強化現有產業（這些產業目前享有相對優勢，盡管今后這些優勢會被削弱），并使其能夠應對新變化，以及進入新市場，例如汽車產業面臨的轉型。通常這涉及各部委和各機構的所有相關產業、政府政策制定者以及研究者，他們共同為發展部門提出長期且系統的建議，并時刻準備對環境變化采取靈活應對措施。2.擴展新的關鍵領域，推動技術革新。結合當前發展趨勢，將新的關鍵領域技術化意味著將制造概念與服務方法聯系起來，即數字化。這種跨領域發展，新的出行解決方案便是最好例證，該方案將新的車輛技術與企業出行需求聯系起來，例如德國未來出行平臺。另一個普遍做法便是為制造業開發新的商業模式，例如丹麥改造方案中提到的“支持企業（特別是中小企業）開發基于智能服務的新業務模式”。3. 利用技術變革的潛力，實現根本性創新。 在 OECD 國家中，企業推進發展關鍵技術并從中受益的能力，很大程度上是決定該國制造業競爭力的關鍵。因此，利用技術變革的潛力，可以很好的實現根本性創新。4.將創新支持與重大社會挑戰聯系起來。 商業部門的創新，是應對目前工業社會所面臨諸如氣候變化、自然資源匱乏、人口老齡化和安全等重大社會挑戰的關鍵因素。因此，將創新支持與上述挑戰聯系起來已成為 OECD大多數國家的創新政策中一個關鍵特征。 OECD 國家通過開發新技術以應對新挑戰，并以“任務”為導向加以完善。此外，為更好地發揮政策效應，監督機制也同步調整升級。

（三）實現目標采取的戰略手段。1.促進產業與研究機構合作。 就現有產業的轉變以及新興產業的支撐而言，促進企業與研究機構形成聯合研究至關重要。2.發展區域產業集群。 形成涵蓋學術界和產業合作研究聯盟的公私合作制，以便建立具備技術競爭力的研究基礎設施。3.整合不同類型企業的專長和潛力。 將大型跨國企業的專長及能力和初創企業的創造力結合起來成為支持政策的新重點。利用不同類型企業間的能力互補，降低因直接參與而導致的財務風險發生可能。

（四）案例分析。OECD 國家普遍支持戰略性產業發展，特別是制造業，通過改造現有產業、發揮技術變革潛力推動顛覆性創新，從而促進戰略性產業發展壯大。發達經濟體中制造業的未來取決于企業開發技術并從中受益的能力，而正是這些技術為創新開辟了全新道路。其中，生物技術、納米技術、光子技術、新材料和微電子技術是技術創新的關鍵推動者。

由于上述領域的技術發展取決于科學的發展，因此產業發展與科學創新之間的合作至關重要。為此， OECD 國家的政府政策往往側重于資助研發，涉及企業與研究機構之間的協作研發等。此外，支持區域集群發展也是 OECD 國家推動實體經濟創新的著力點。

美國紐約納米技術集群極大地促進了紐約州北部地區經濟的發展，成為納米技術研發和制造的主要基地。該集群吸引政府投資，支持與納米技術相關的優秀學術研究，并促進學術界與工商界在納米技術研發和制造方面的合作。基于這一公私合作關系，該集群利用數百萬美元的投資，為納米技術研發建立了一個資金和技術方面極具競爭力的環境。此外，美國制造業研究所也屬于公私合營機構，致力于發展極具經濟戰略性影響的關鍵先進制造技術。美國的研究政策以其廣度和深度脫穎而出，其潛力足以應對下一次生產革命。

奧地利虛擬車輛研發中心將學術界和工業各個相關主體互相連接，進行合作研究。該中心在以行業為主導的合作研究基礎上，在汽車和鐵路行業中尋找新型潛力技術領域的創新，其活動極大地促進了施蒂里亞運輸集群（ Styrian Mobility Cluster）的發展和國際化。

以色列創新實驗室計劃極具創新力，通過匯集大型跨國企業的專業知識，幫助企業扎根于以色列創新生態系統，并賦予初創企業創造力和動力。此外，該計劃還鼓勵不同規模的大中小企業進行互補并加強合作，以降低企業的財務風險。可以看出，以色列創新實驗室計劃與美國小企業創新研究計劃相同，主要通過激勵和吸引中小企業和初創企業，使之具備滿足大企業合作需求的能力，從而鼓勵創新。

邁向新的生產方式：工業 4.0

（一）當前面臨的挑戰。OECD 國家將目前的生產變革定義為“下一次生產革命”。 這種轉變是一系列技術融合的產物，包括數字技術、新材料、 3D打印、納米技術和工業生物技術。這些技術的發展和融合可能對生產力、就業和技能、收入分配、貿易、福利，以及環境產生深遠的影響。

“工業 4.0”一詞起源于德國，且隨著數字技術與工業產品和服務間更加緊密的聯系，制造業計算機化程度的提高弱化了工業和服務之間的區別。 OECD 內的許多國家已制定并實施了相關戰略和政策，并成立了新的機構，以加速發展本國工業 4.0。

當前，制造業數字化程度不斷提高，縮小了工業和服務業之間的差別，可能會在現有的服務體系中創造出新的服務并提高生產力。然而，有證據表明，先進數字化形式的推廣和采用在不同國家之間，以及在大中小企業之間有著天壤之別。其實正在接受全面數字化轉變的也只有小部分企業，甚至被視為工業 4.0 主導的國家也是如此。

為使工業 4.0 產生積極成效，向企業引入并推廣新技術至關重要。這一過程包括硬件和輔助性無形投資以及專業技能提升，其中，專業技能包括各種技巧以及新形式的商業組織。

需要注意的是， 在中小企業間進行技術推廣，受企業特征制約， 是一項巨大的挑戰。例如，一般而言，中小企業內部分工有限，信息通信技術專家在中小企業中并不普遍，這往往意味著在相關技術方面具有豐富專業知識的工作人員在該類企業中十分匱乏。此時，技術選擇可能會更加復雜化，因為企業必須在快速變化的技術和技術提供商中作出選擇，而這些提供商大多急于提出各自的技術解決方案，因此，用以尋找可靠的信息來源的花費可能會嚴重消耗中小企業的內部資源。

在許多 OECD 國家中，制造業研發戰略正在探索利用工業 4.0實現創造價值的可能。人們越來越重視通過工業 4.0，特別是由信息通信技術所帶動起來的先進制造業來提高生產率。同樣，基于互聯網平臺的企業從在線交付商品和服務以及與客戶互動中獲取利益的方式也極大地吸引了人們的眼球。

在與下一次生產革命相關的整體轉型的背景下，數字化是工業創新的主要驅動力。對于政府而言，在數字化發展給予中通過新生產方式改造制造業及其他行業存在諸多挑戰。

（二）挑戰下的政策趨勢。1.抓住數字化工業創新機會，主要包括在生產和產品交付中使用數字技術、開發和應用新技術（如人工智能、區塊鏈、云計算）、提供有利的技術和法律基礎設施（包括標準化）以及更好地將數字化融入教育和終身學習計劃。 例如，德國工業 4.0 采取自上而下的方法，由政府、創業企業和學術界進行牽頭。其關鍵舉措是工業 4.0 平臺負責協調制造業數字化轉型流程，并匯集私營和政府部門的參與者，共同應對向工業 4.0 轉變的主要挑戰。該平臺為制定可行的建議、準則、討論文件和政策機制提供了基礎。2.解決潛在的人員技能瓶頸問題。 隨著數據分析等先進信息通信技術應用的日益廣泛，對新型技術的需求也不斷增加。然而，缺乏專業技術可能會阻礙信息通信技術的應用。調查指出，缺乏有經驗的數據專家，是企業使用數據分析的最大障礙之一。OECD 的數據顯示， OECD 國家有 7%～27%的成年人仍缺乏使用計算機的經驗或缺乏最基本的技能，只有 6%的人擁有“最高水平”的信息通信技術技能。為了滿足對技術人才的迫切需求，諸如美國制造業或丹麥制造學院等，開設了制造業的博士課程，既注重技能發展，也注重研發。3.鼓勵對關鍵信息通信技術的研發進行投資。 工業生產的數字化需要對數字產品和服務研發進行投資，包括物聯網、數據分析和計算。有能力供應和采用這些商品以及服務的國家將最有可能從數字化生產帶來的先決優勢中獲益。研發投資的重要性在各國都是顯然易見的。例如，美國制造體系中的四個研究所投資處理與智能制造相關的技術和工藝，專注設計、產品開發和系統工程領域的技術開發。

（三）實現目標采取的戰略手段。1.強調發展技能和能力。 OECD 國家支持轉型升級的新舉措通常強調了研發以及勞動力技能和能力的互補發展。2.利用各種平臺和網絡加強各參與方互動。 建立平臺，匯聚政府與企業，共同探索解決困難，根據行業需求開展研究活動。3.推廣新技術。 在向與工業 4.0 相關的新生產方式轉變的過程中，新技術推廣機構的作用舉足輕重。一些成功的措施是在現有的網絡基礎上，鼓勵包括高校、中介機構和私營單位進行資源整合。4.開展對推廣機構和具體舉措的評估。 結合新生產工藝的特點，設計新的評估標準，更好地發揮推廣機構作用、落實具體措施。

（四）案例分析。在 OECD 地區內外，以“下一次生產革命”為名的產業轉型正在順利進行。許多國家普遍認為對技能和能力發展的支持以及對新技術和生產工藝相關的研發投資同等重要，因此關于促進工業 4.0 的方案和計劃，正以各種標題和概念框架得以實施。這些舉措的一個顯著特點是建立平臺，通過平臺融合公私經營者，確定挑戰、制定解決方案并宣傳有效信息。此外，推廣機構在吸收與工業 4.0 相關的技術方面也發揮著核心作用。

德國中小企業 4.0 動員了經驗豐富的合作伙伴，為中小企業提供更好的定制服務。這些合作伙伴在相關領域具有較強的競爭力，具體包括地區行業協會和弗勞恩霍夫研究所。中小企業 4.0為研究機構、大學、行業協會和私營組織提供激勵措施，對資源和現有網絡進行整合，進一步推動了目標實現。與建立新的綠地中心相比，這種方法在成本和速度上更勝一籌。借助有限資源，該計劃成功建立了一個綜合性的全國區域能力中心網絡，以方便中小企業獲得數字化項目所需的關鍵知識。

丹麥的制造學院是一個獨立協會，其領導層主要由工業和研究合作伙伴組成，并無政府參與，這一設置較好的促進了行業與學術界建立牢固的合作關系。該學院的基本結構是由相關學術和行業合作伙伴設計，主要通過參與企業、創新會議、研討會，以及未直接參與到研究項目中的制造企業之間進行的交流來擴展知識層面。

在瑞典，“制造 2030”通過委托參與者承擔制定計劃的主要責任，并采用了自下而上的方法來實現最終目標。瑞典“制造 2030”的成功，體現在工業和研究者對參與該計劃的強烈興趣，計劃的參與者共同資助項目以確保其對工業的現實意義。該計劃還通過讓青年研究人員領導專家組來增強年輕人能力。