織密未成年人“保護網”

武鳳珠

孩子收到的壓歲錢和生日紅包，父母能夠隨意“挪用”嗎？未滿18周歲的外國公民，可以在我國境內自由注冊網絡賬號發布直播內容嗎？如果展覽館、影劇院等文體場館沒有向未成年人提供優惠或免費服務，將會面臨什么？

10月17日，新修訂的未成年人保護法經全國人大常委會表決通過。這是繼2006年未成年人保護法第一次修訂以來，這部有未成年人保護“小憲法”之稱的法律實現的第二次修訂。完善家庭保護、學校保護、社會保護的內涵，增添網絡保護、政府保護的章節，在涉及未成年人案件審理的司法保護中設置人性化條款……在我國，針對未成年人的“保護網”正在越織越密。

“法律的修訂與修正不同。修正是對既有法律的局部內容或個別條款進行修改，修正后，既有法律仍然有效;修訂則是對舊法的全面修改，法律修訂后可以視為出臺了一部新法，舊法就失效了，不再適用了。”北京航空航天大學法學院碩士生導師、法學博士薄守省對本刊記者說。

設計針對性條款，回應社會關切

“我家附近有一所中學。過去這些年來，我親眼見過數十起校園欺凌。有一次，我看到10多個女生毆打一個女生，其中有兩個人手中拿著剪刀，把這個女生的頭發剪掉不少，校服也剪爛了。這個女生的課本全被撕壞了。”家住吉林省松原市的林先生說。

校園欺凌，是最接近未成年人也是最受社會各界關注的傷害行為之一。多數遭遇校園欺凌的未成年人難以通過家庭得到保護、理解與關愛;許多未成年人遭遇的校園欺凌，只是成年人眼中的“小事件”。

“我讀高中的時候，宿舍上鋪住了一個不怎么學習的女生。她晚上經常拿著手機看視頻，從來不戴耳機。有一天，我實在忍不住，很委婉地問她，能不能把手機音量調小一點。她非常不客氣地回答：‘不好意思，我家里窮，買不起消音器。我家境不好，知道她是在嘲諷我，于是和她爭辯了幾句。從那以后，我就經常遭遇校園欺凌：有一些女生課間開始在距離我不遠的地方指桑罵槐地諷刺我，經過我的座位時還會故意踢我的腿。我在班級里也有朋友，也想過反擊，但是我的朋友們只想好好學習考一所好大學，她們能給我的幫助只是語言上的勸慰。我向父母反映過，但是父母覺得這只是同學間無關緊要的小摩擦。后來，我把事情告訴了班主任，班主任把這個女生訓斥了一頓。這無異于火上澆油，一些其他班的女生也開始攻擊我……”28歲的周女士講述了自己遭遇校園欺凌的經歷。

新修訂的未成年人保護法明確：學生欺凌，是指發生在學生之間，一方蓄意或者惡意通過肢體、語言及網絡等手段實施欺壓、侮辱，造成另一方人身傷害、財產損失或者精神損害的行為。對于校園欺凌的預防，新版未成年人保護法規定：學校應當對教職員工、學生等開展防治學生欺凌的教育和培訓;對學生欺凌行為應當立即制止;對相關未成年學生及時給予心理輔導、教育和引導;對相關未成年學生的父母或者其他監護人給予必要的家庭教育指導……

“校園欺凌之所以泛濫，與立法寬松、執法不嚴和社會整體環境都有關聯。長期以來，我們只關注未成年違法行為人的權利保護，而忽視了被害人的權利保護。此次修訂把校園欺凌納入法律并予以定義，對于引起全社會對校園欺凌問題的關注、打擊校園欺凌具有積極意義。”薄守省說。

留守兒童的監護、照管問題，也是備受社會各界關注的未成年人保護問題之一。“據媒體報道，全國約有6000萬名留守兒童，主要存在于小城鎮及農村地區。孩子成長階段如果不能與父母生活在一起，對于心理健康、生理健康都會產生長遠的，甚至是一生的負面影響。爺爺、奶奶、外公、外婆并不能代替父母的作用。”薄守省表示。

關于留守兒童的照護，新修訂的未成年人保護法規定：未成年人的父母或者其他監護人因外出務工等原因在一定期限內不能完全履行監護職責的，應當委托具有照護能力的完全民事行為能力人代為照護;應當加強和未成年人所在學校、幼兒園的溝通，了解未成年人的生活、學習、心理等情況，并給予未成年人親情關愛。對于接受委托的“照護”人應當具備的“資質”，新版未成年人保護法明確：未成年人的父母或者其他監護人在確定被委托人時，應當綜合考慮其道德品質、家庭狀況、身心健康狀況、與未成年人生活情感上的聯系等情況，并聽取有表達意愿能力未成年人的意見;具有曾實施性侵害、虐待、遺棄、拐賣、暴力傷害等違法犯罪行為，曾拒不履行或者長期怠于履行監護、照護職責等任何情形之一的，都不得成為照護留守兒童的被委托人。

“新法與舊法相比，對于委托他人代為‘照護未成年人的要求進行了細化，但是這仍然停留在問題的表面，并不能從根本上解決留守兒童問題。留守兒童問題是一個需要全社會予以重視的問題，尤其是政府要負起責任，要打破戶籍限制、城鄉隔閡，允許子女隨外出務工父母就近入園、入學，使外來務工人員享有與本地市民同等的權利，這才是解決問題的關鍵。如果做不到這一點，對廣大農村地區的幼兒園、中小學實行包括免費餐食、免費校車等在內的全免費教育，也是一項實實在在惠及未成年人的措施。”薄守省認為。

“各級政府，尤其是基層政府??應當承擔起提供公共服務和監管的責任;對于家庭特別困難的留守兒童，政府應當??制定一些幫扶??措施。由??政府兜底，????這也是??社會主義國家制度的要求之一。如果政府沒有足夠的人力物力，婦聯、志愿者團體等??關心未成年人??成長的社會組織也可以承擔一部分責任。”中國法學會立法學研究會副會長、天津大學國家制度與國家治理研究院副院長熊文釗教授補充道。

除校園欺凌問題、留守兒童問題外，新修訂的未成年人保護法對校車安全、針對未成年人的性侵害等社會各界關注的其他熱點問題也都以針對性條款的形式逐一給予了“回應”。關于校車安全問題，新版未成年人保護法規定：使用校車的學校、幼兒園應當配備安全管理人員，定期對校車進行安全檢查，對校車駕駛人進行安全教育，并向未成年人講解校車安全乘坐知識，培養未成年人校車安全事故應急處理技能。關于預防性侵害、性騷擾，新版未成年人保護法明確：學校、幼兒園應當對未成年人開展適合其年齡的性教育，提高未成年人防范性侵害、性騷擾的自我保護意識和能力;對遭受性侵害、性騷擾的未成年人，應當及時采取保護措施;對性侵害、性騷擾未成年人等違法犯罪行為，應當及時向公安機關、教育行政部門報告，并配合相關部門依法處理……

“校園欺凌等問題寫進未成年人保護法，在治理過程中就有了上位法的依據。對于影響教學秩序、治安管理的行為，應當由教育行政部門、公安部門介入;??對于部分??大齡青少年觸犯法律的嚴重傷害行為，也要予以法律制裁。”熊文釗說。

條文精細化，保護再“加碼”

在發現校園欺凌事件后，林先生通過大聲斥責的方式嚇走了實施欺凌行為的女生，并將遭受欺凌的女孩安全送回了家。而根據新修訂的未成年人保護法，如果林先生在國家機關、居委會、村委會、校外培訓機構，乃至家政服務機構等密切接觸未成年人的單位任職，發現欺凌事件而無所作為，他將有可能面臨處分。

新版未成年人保護法對未成年人的保護，不僅條文愈加精細，而且補充了數十條新增條款，單列出網絡保護、政府保護兩個獨立章節，并加大了對違法行為的處罰力度。

根據新修訂的未成年人保護法，如果父母或其他監護人未能妥善管理和保護未成年人的財產、涉嫌“侵吞”未成年人的財產，未成年人通過撥打未成年人保護熱線求助后，村委會、居委會和公安機關工作人員都有權利前來勸誡。這是否意味著，未來父母幫助孩子保管壓歲錢、生日紅包等“收入”時，將要更加小心謹慎，不能夠再隨意“挪用”？

對此，薄守省表示，這項條款的設計初衷應當是為了防止未成年人因失去財產而陷入生活、學習困頓，主要針對嚴重侵害法律上屬于未成年人所有的財產并有可能影響到未成年人現在及將來生活的行為。“這項設計所要保護的是法律上、事實上屬于未成年人所有的財產，比如爺爺贈與孫子一套房屋或一筆金錢，由于受贈與人是未成年人，財產暫由監護人管理，而監護人為了自己的私利，可能會濫用管理權利，擅自處分該財產，從而損害未成年人的財產利益，并不是專門針對父母及其他監護人處置孩子的壓歲錢這種情況。”薄守省說。

熊文釗也認為，不能將這項條款簡單地理解為法律對家庭內部財產的干預。“未成年人也有財產權利和?家庭內部財產的權益份額，父母只是孩子未成年之前的法定??代理人，而真正的權利人是未成年人自己。未成年人只是處于沒有能力處分財產??的年齡階段，因此由法定代理人代為處理。在家庭進行??析產的時候，這項條款對??可能出現的??侵吞未成年人財產權益的情況可以形成一個約束。”

據了解，目前我國許多省區市都已經開通未成年人保護熱線，受理、轉介侵犯未成年人合法權益的投訴或舉報。那么，新修訂的未成年人保護法將“縣級以上人民政府應當開通全國統一的未成年人保護熱線”專門寫進法律條文是出于怎樣的考量，又將取得怎樣的現實成效？對此，熊文釗認為，目前仍然有一部分省區市或許受制于財政等條件限制而沒有開通未成年人保護熱線，將開通熱線寫入法律規定意味著這將成為每個縣級以上政府的法定職責，縣級以上政府要按照法定程序給予設備經費等方面的財政保障，從而對未成年人進行普遍的保護。“未成年人保護熱線的普及，便于未成年人權益受到侵害時及時尋求幫助。”薄守省說。

設立強制報告制度，也是對未成年人保護“加碼”的體現之一。新版未成年人保護法規定：國家機關、居委會、村委會、密切接觸未成年人的單位及其工作人員，在工作中發現未成年人身心健康受到侵害、疑似受到侵害或者面臨其他危險情形的，應當立即向公安、民政、教育等有關部門報告;未履行報告義務造成嚴重后果的，由上級主管部門或者所在單位對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。

“以往沒有強制報告義務，有些人、有些部門即使清楚未成年人身心健康受到侵害或威脅，或許出于‘不愿多事的心態，有時也會視而不見;設立了強制報告制度，有關單位和工作人員就有了法定義務，如果知而不報將面臨責任追究，這對于保護未成年人身心健康具有積極意義。”薄守省表示。

在熊文釗看來，通過設立強制報告制度明確各個單位的法定報告職責，可以把未成年人的權益保護真正納入法治的軌道中;新版未成年人保護法設立強制報告制度和對未成年人健康、受教育等狀況的統計調查制度，都是源頭上的發現機制。“通過統計調查摸清未成年人保護的情況或權益??受侵害的情形，??能夠有的放矢，??使未成年人權益保護從??一般性規定落到實處。”

薄守省也認為，統計、調查的主要目的是及時掌握和了解未成年人的基本狀況，以便于采取恰當的、有針對性的應對措施。“只有了解真實狀況，才能更好地保護未成年人的權益。”

網絡中的虛擬世界，已經成為未成年人健康成長不容忽視的外部環境。新修訂的未成年人保護法專門設置了“網絡保護”章節，明確規定：網信部門會同公安、新聞出版等部門根據保護不同年齡階段未成年人的需要，確定可能影響未成年人身心健康網絡信息的種類、范圍和判斷標準;網絡直播服務提供者不得為未滿16周歲的未成年人提供網絡直播發布者賬號注冊服務……

“網絡已經深入我們的生活，未成年人沉迷于網絡已經成為一個社會問題。對可能影響未成年人身心健康的網絡信息的種類、范圍和判斷標準進行細化、明確，可以作為治理的入手之處。而更重要的或許是讓未成年人及整個社會適應網絡，增強自身免疫力。這是解決問題的‘兩手，‘兩手都要有。”薄守省表示。

熊文釗則建議，建立類似電影的分級制度，對未成年人和成年人的上網權限進行分級管理。“現在有一些電子設備是分為未成年人版??和成年人版的，觀看成年人版的內容需要輸入密碼。如果從法律上確立了分級管理的制度，電子產品的研發部門在技術標準上也應當做一些相應的??設計。”

新版未成年人保護法對未成年人保護力度的強化，還體現在將“政府保護”單設一章，明確各級人民政府及其有關部門在未成年人保護中的職責和義務。根據新修訂的未成年人保護法，各級人民政府不僅應當保障未成年人的受教育權等基本權利，還應設立未成年人保護工作站并支持、指導居委會、村委會設置專人專崗開展未成年人保護工作，甚至有義務在未成年人監護人下落不明且無其他人可以擔任監護人的情況下擔任監護人……

“設立專人專崗，使問題無可推卸，這是值得肯定的，但是這件事要做好，還需要明確職責及責任，不能形式主義、有職無權或有權無責。”薄守省說。

“對未成年人權益的保護，除司法保護外，還要有行政保護。在法律上對‘政府保護設置專章規定是有必要的。在未成年人權益保護領域，政府可以做的事有很多，比如給予行政指導、編制規劃、保障保護教育設施等。”熊文釗表示。

加大對違法行為的懲戒力度，是保障法律條文落到實處的有效途徑。根據新修訂的未成年人保護法，如果科技館、美術館、影劇院等文體場館未給予未成年人免費或優惠待遇，或將被處以數萬元罰款;如果網絡直播服務提供者為未滿16周歲的未成年人提供網絡直播發布者賬號注冊服務，組織或個人有通過網絡對未成年人實施侮辱、誹謗、威脅或惡意損害形象等的網絡欺凌行為，或將被處以100萬元以上罰款甚至吊銷營業執照。

“公共的科技館、美術館等場館是有國家財政提供經費保障的，為??未成年人免費提供公共服務是他們應盡的職責，如果‘應免而未免，是一種??不積極作為，政府有權對他們進行處罰;但如果是私立場館，企業畢竟有運作成本，因此還是要適當地收費，比如可以提供半價優惠或七折優惠，同時政府給予一定的稅收減免，從而鼓勵企業投身公益事業。”熊文釗說。

薄守省也認為，公立的博物館、科技館、美術館等場館應當全部免費，而私立場館是否提供免費或優惠服務應當尊重經營者的意愿，以法律形式強制規定并不恰當。“對于無視未成年人身心健康，只顧賺錢、忘記社會責任的商家，有必要進行處罰;但為了防止主管部門為罰款而罰款，建議規定用罰款設立未成年人保護基金，專款專用。”

賦予司法保護以溫度，為中外未成年人提供無差別保護

舉辦檢察開放日活動，已經成為近年來我國各級人民檢察院向公眾普及法治知識、接受各界人士監督的重要方式。最高人民檢察院于2017年5月26日至27日舉辦的第二十一次檢察開放日活動以“防治校園欺凌 護航未成年人成長”為主題。活動現場，記者看到，來自湖北武漢、四川成都、江蘇常州等全國各省區市的優秀未成年人檢察工作團隊，以宣傳片、朗誦、演講、熊貓扮演等令未成年人樂于接受的方式，向前來參觀的首都師范大學附屬實驗中學學生講述了未成年人檢察工作中的鮮活故事;來自北京市石景山區檢察院的檢察官向中學生們普及法律知識時，也借用了動漫、電影片段等未成年人喜聞樂見的形式。

辦理涉及未成年人案件、開展未成年人法治宣傳教育工作等應當考慮未成年人的身心特點和健康成長的需要、使用未成年人能夠理解的語言和表達方式，也成為新版未成年人保護法中的一項重要條款。新修訂的未成年人保護法規定：公安機關、人民檢察院、人民法院和司法行政部門應當確定專門機構或指定熟悉未成年人身心特點的專門人員負責辦理涉及未成年人案件，專門機構或專門人員中應當有女性工作人員;法律援助機構應當指派熟悉未成年人身心特點的律師為未成年人提供法律援助服務，法律援助機構和律師協會應當對辦理未成年人法律援助案件的律師進行指導和培訓……

“相對于成年人案件，法律對未成年人犯罪案件的審理有一些特殊規定，比如訊問、詢問未成年人時要有監護人在場，對未成年人犯罪不適用死刑等。律師在辦理未成年人犯罪案件時，除了具備一般的法律知識外，也必須了解有關未成年人犯罪的特殊規定、未成年人的心理特點等。此外，女性相對來說更有耐心，與未成年人之間更容易溝通，在涉及未成年人案件的辦理工作中也會多一些溫情。”薄守省表示。

根據新修訂的未成年人保護法，我國境內未滿18周歲的外國人、無國籍人都可以得到與我國國籍未成年人同樣的保護。“修訂前的未成年人保護法雖然沒有明確規定，但是并不意味著不保護我國境內的外籍和無國籍未成年人。”薄守省說。

“有一些外籍未成年人在我國學習，對他們進行??無差別保護??也是人類命運共同體理念??的要求。‘推動構建人類命運共同體是寫進我國憲法序言中的，因此要??按照人類命運共同體的理念對外籍和無國籍未成年人??進行??同等的保護。”熊文釗表示。