西藏金融扶貧演進歷程及實踐分析

趙建斌

(中國人民銀行林芝市中心支行,西藏 林芝 860000)

一、引言

扶貧減貧是我國一項持續推進的偉大事業，而金融扶貧是扶貧不可或缺的組成部分，在扶貧攻堅的過程中，應該切實發揮好金融的重要作用。西藏自治區是我國唯一的省級集中連片特困地區，西藏結合中央賦予的特殊優惠金融政策和中國人民銀行等部委有關金融扶貧政策，聯系本地實際情況制定推出了一系列金融扶貧政策措施。在金融助力下，2019年底，西藏74個縣(區)、62.8萬建檔立卡貧困人口全部實現脫貧，全區基本消除絕對貧困。

康書生和馮艷博[1]指出，西藏作為全國唯一一個全自治區區域的集中連片特困區，反貧困一直是西藏地區的主要任務之一，但對其相關的金融扶貧研究太少。熊正良、旺堆、趙若等[2-9]總結了不同時期中央賦予西藏的特殊優惠的金融政策，包括信貸扶貧政策。曾維蓮等[10]從小額信貸這個金融扶貧工具入手研究西藏金融扶貧，將小額信貸的發展歷程劃分為試行階段(1995—2000年)、擴展階段(1998—2008年)、全面推廣階段(2001年至今)和商業性小額信貸試點階段(2010年至今)4個階段。王亞男[11]分析了西藏金融扶貧存在的問題并提出對策。楊云虹[12]介紹了西藏金融精準扶貧的主要做法和成效。對西藏金融扶貧尤其是金融精準政策進行梳理研究，對打贏脫貧攻堅戰、實施鄉村振興戰略具有重要意義。

二、西藏金融扶貧的演進歷程

結合西藏不同時期出臺的金融扶貧政策文件，筆者將西藏金融扶貧歷程劃分為4個階段。

第一階段，救濟式扶貧時期的金融扶貧參與(1978年之前)。

1951年西藏和平解放后，在救濟式扶貧的工作中，為解決貧困農牧民生活和生產經營困難，人民銀行對其提供低息或無息貸款。從1952年開始，當時的中國人民銀行西藏辦事處發放無息貸款，截止到1959年共發放340萬銀圓，其中農牧業占比近80%，無息貸款具有救濟性質。1959年，西藏進入民主改革時期，原中國人民銀行西藏分行開始發放扶貧低息貸款，1960年，西藏工委下發《關于農牧貸款工作的指示》，規定貸款對象為貧苦農牧民和手工業者[13]。1959—1963年，原中國人民銀行西藏分行共發放600多萬元無息貸款，用于農牧業生產[14]。從1963年到1965年西藏自治區成立，原中國人民銀行西藏分行向工商業、手工業和農牧民發放低息貸款，此后又將貸款范圍進一步擴大到農機、小水電、災區口糧貸款等[4]51-56。1970年，原中國人民銀行西藏自治區分行與西藏財政廳合并，直到1978年分離出來行使人民銀行職能。在這個階段，西藏扶貧以財政支持為主，銀行信貸只是補充手段。

第二階段，生產式扶貧時期的金融扶貧探索(1979—1993年)。

改革開放以后，西藏在用好國家扶貧貼息貸款政策的同時，原中國人民銀行西藏自治區分行根據中國人民銀行總行精神，結合西藏經濟實際情況，制定了以免息、低息為主，輔之以優惠利率的貸款政策。1980年，中央第一次西藏工作座談會召開后，原中國人民銀行西藏自治區分行制定了對農牧區、邊境鄉村、民族手工業、農牧民生產生活等不同區域、行業和經濟主體貸款給予不同期限免息，對工商貸款給予利率優惠等政策。1984年，中央第二次西藏工作座談會后，原中國人民銀行西藏自治區分行出臺《關于放寬金融政策 促進我區經濟發展的意見》，對免息和低息貸款的范圍進一步擴大，對農牧集體和農牧民個人從事商業、手工業、建筑業免收貸款利息，對旅游業等行業和項目實行優惠貸款利率，并放寬貸款期限[4]51-56。這一階段，西藏金融參與扶貧的主要方式是給予貸款利率優惠，逐漸形成了免息、低息、貼息和差別利率貸款政策體系。據統計，1979—1995年，西藏自治區共發放低息貸款29萬元，貼息貸款300萬元[15]。

第三階段，開發式扶貧時期的金融扶貧發展(1994—2013年)。

中央對西藏執行以優惠貸款利率為核心的特殊優惠金融政策，并逐漸拓寬金融扶貧政策領域，除銀行信貸外，保險、證券加入西藏金融扶貧政策體系。1994年，中央第三次西藏工作座談會召開后，中國人民銀行下發了《關于西藏金融工作有關問題的通知》《關于西藏自治區貨幣信貸及有關財務問題的通知》《關于中國農業銀行西藏分行利差補貼的通知》等文件，賦予西藏低于全國平均水平2—3個百分點的優惠貸款利率，同時實行利差返還和利差補貼政策。1997年，原中國人民銀行西藏自治區分行出臺《西藏“九五”時期信貸政策》，對利率優惠行業進行調整，明確扶貧貸款和老少邊窮專項貸款仍執行優惠貸款利率，并要求信貸資金優先支持扶貧工程[4]51-56。2002年，即黨中央召開第四次西藏工作座談會后的第二年，中國人民銀行出臺了《關于進一步做好“十五”期間西藏銀行工作的意見》，一方面擴大利差補貼范圍，另一方面執行有區別的加罰息政策，鼓勵信貸資金投向農牧區和向非農牧區發放老少邊窮專項貸款、民族貿易和民族用品生產貸款等政策性貸款[5-7]。2006年，農業保險在日喀則市試點，開啟了西藏保險扶貧的序幕，2008年，農業保險擴展至全區。2010年，中央第五次西藏工作座談會后，中國人民銀行下發了《關于落實支持西藏經濟社會發展有關金融政策的意見》，隨后，中國人民銀行拉薩中心支行制定了《關于認真落實“十二五”特殊優惠金融政策的貫徹意見》[8]，除了維持優惠貸款利率和利差補貼政策外，推出了綜合補貼、再貸款、扶貧貼息貸款、差異化信貸管理和考核等優惠政策，特別是在完善金融體系方面邁出了一大步，包括幫助西藏組建地方性商業銀行，鼓勵支持國家政策性銀行在藏設立分支機構，建立完善擔保體系，加快保險業發展，積極支持企業上市融資等[9]。2012年，西藏《貫徹〈中國農村扶貧開發綱要(2011—2020年)〉實施辦法》增加了金融服務的內容，落實特殊優惠金融政策，用好扶貧貼息貸款、小額貸款，發揮信貸扶貧作用，推進農牧區金融產品和服務方式創新，盡快實現貧困地區金融服務網點全覆蓋，探索實施扶貧互助資金等農牧區非商業互助金融模式，鼓勵保險機構在貧困地區拓展涉農商業保險業務。在扶貧政策工具方面，結合西藏新形勢下的扶貧工作實際，進一步完善扶貧貼息貸款政策，不斷加大信貸扶貧開發力度，提高扶貧貼息貸款投放的效率，并對西藏國家助學貸款財政貼息及風險補償作出制度安排。

第四階段，精準式扶貧時期的金融扶貧深化(2014—2020年)。

在精準式扶貧時期，財政部進一步加強對優惠貸款利率的管理，中國人民銀行拉薩中心支行也出臺相關文件，提高西藏特殊優惠金融政策執行的導向效果。同時，在中央的大力支持下，西藏金融系統深入參與脫貧攻堅，金融扶貧向精準扶貧轉型，出臺多項綜合性的金融扶貧政策，形成比較完備的金融支持扶貧體系，力度之大，前所未有。

首先，金融精準扶貧是新時代西藏經濟社會發展和總體扶貧規劃的重要組成部分。2015年召開的中央第六次西藏工作座談會明確了“十三五”時期西藏特殊優惠貨幣政策內容，作為貫徹會議精神的政策文件，2015年和2016年分別出臺的《關于進一步推進西藏經濟社會發展和長治久安的意見》《關于進一步支持西藏經濟社會發展若干政策和重大項目的意見》，在西藏金融機構體系建設，擴大股權和債券融資，開展保險和擔保等業務發展方面給予優惠，特別提出金融機構精準支持貧困對象自主創業。2016年西藏出臺的《關于貫徹落實〈中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定〉的實施意見》和2017年出臺的《西藏自治區“十三五”時期脫貧攻堅規劃(2016—2020年)》，都將金融扶持作為西藏扶貧支持措施之一，建立健全專項金融扶貧機制，建立和完善金融扶貧投資融資主體。2018年出臺的《西藏自治區深度貧困地區脫貧攻堅實施方案(2018—2020年)》，提出構建專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧、金融扶貧、援藏扶貧、法治扶貧“六位一體”的大扶貧格局，持續加大金融支持力度。2019年出臺的《西藏自治區農牧區扶貧開發條例》，要求各級金融機構落實好金融扶貧政策，更好地服務扶貧開發工作。2020年印發的《關于克服新冠肺炎疫情影響如期打贏脫貧攻堅戰的意見》，將強化專項金融扶貧機制作為優化克服疫情影響的政策機制之一，要求聚焦普惠金融，助力鞏固脫貧攻堅。

根據資源形式，將底層的數據庫分為論文庫、圖片庫、檢查藥品庫、外科會議論文庫、外科報紙庫5個資源庫［2］。

其次，西藏有關部門制定出臺了相關金融精準扶貧總體規劃，西藏的金融扶貧是政府主導下的大扶貧格局的重要一環。2014年，中國人民銀行拉薩中心支行等7個部門聯合制定《關于全面做好扶貧開發金融服務工作的實施意見》，提出了西藏金融扶貧的總體目標和13項重點工作措施，要求加強部門協調配合，完善金融服務機制和監測考核體系，加大金融扶貧開發力度，做好扶貧開發金融服務工作。這是西藏自治區第一個全面指導金融精準扶貧的綱領性文件，搭建了金融精準扶貧的政策體系。2016年，中國人民銀行拉薩中心支行等7部門聯合制定《關于金融支持精準扶貧工作的實施意見》，進一步明確西藏金融精準扶貧的指導思想、工作原則、目標任務，提出11項精準定位金融扶貧服務的措施，3項精準扶貧金融支持保障措施，5項確保金融政策措施落到實處的工作機制，全面提高精準扶貧金融服務工作成效。中國人民銀行拉薩中心支行制定《西藏自治區金融助推脫貧攻堅“十三五”發展規劃》，對“十三五”時期西藏金融精準扶貧工作做了安排，建立金融扶貧工作聯動機制，精準識別扶貧對象，以項目扶貧、產業扶貧為重要手段，確定了重點支持領域，增強金融扶貧產品創新和服務提升，建立了5項保障措施。2018年，中國人民銀行拉薩中心支行制定《西藏金融精準扶貧“八個全覆蓋”工作實施方案》，針對西藏脫貧攻堅工作中存在的金融制約因素，加快推進全區特別是深度貧困地區的金融扶貧工作，提出金融扶貧“八個全覆蓋”目標，即建檔立卡貧困戶、扶貧產業項目以及扶貧企業、經合組織、種養殖大戶、致富帶頭人等三類主體，以及易地扶貧搬遷、高海拔搬遷和邊境小康村建設金融服務全覆蓋，建檔立卡貧困戶金融扶貧信息檔案全覆蓋，金融扶貧政策學習強化穩固全覆蓋，金融扶貧政策宣傳全覆蓋，金融系統干部深入基層金融調研、督導、檢查全覆蓋，并制定了具體步驟和措施。2019年，中國人民銀行拉薩中心支行制定《金融助推西藏深度貧困地區脫貧攻堅三年行動方案(2018—2020年)》，提出了金融助推深度貧困地區脫貧的指導思想和任務目標，強化金融服務“八個全覆蓋”，強化扶貧再貸款、建檔立卡貧困戶精準扶貧貸款、產業扶貧項目金融支持等政策支撐，強化體制機制建設，疏通金融傳導渠道，著力補齊金融服務薄弱環節，助力深度貧困地區打贏脫貧攻堅戰。中國人民銀行拉薩中心支行印發《關于繼續做好金融助推脫貧攻堅服務鄉村振興的意見》，對標對表全面建成小康社會和決戰決勝脫貧攻堅任務目標，集中力量解決金融支持鄉村振興的短板，聚焦西藏深度貧困地區，提出10個方面22項措施，切實加大金融支持力度，有效防范金融風險，切實做好金融助推深度貧困地區脫貧攻堅，為鄉村振興打下堅實的基礎。

最后，通過金融精準扶貧單項政策措施、業務管理和指引細化西藏金融精準扶貧政策，直接服務于扶貧對象。在金融扶貧工具方面，中國人民銀行拉薩中心支行等有關部門針對扶貧再貸款、再貼現、扶貧小額貸款、農牧戶信用貸款、產業扶貧開發貸款、易地扶貧搬遷貸款、國家助學貸款、創業擔保貸款、林業貸款等單個信貸產品都出臺了管理辦法或指導意見，對貸款對象、用途、額度、期限、利率、擔保方式、貼息、還款以及風險補償等分別做了詳盡安排，保障扶貧信貸資金安全和使用效果。2016年，中國人民銀行拉薩中心支行下發《關于進一步落實精準扶貧金融政策和信貸資金安排的意見》，對西藏各種扶貧信貸和保險產品進行了梳理明確，增強金融扶貧對接各類經濟主體、產業發展、扶貧項目等金融需求的精準性和有效性。2017年，下發《關于金融支持西藏自治區深度貧困地區脫貧攻堅的實施意見》，對適用于西藏各種扶貧信貸和保險產品進行了梳理明確，采取超常舉措加大對深度貧困地區金融精準扶貧工作。2019年，下發《關于對金融助推脫貧攻堅相關政策調整修訂的通知》，對個別金融扶貧產品的具體規定進行了必要的修訂。

三、西藏金融精準扶貧政策的效果

(一)金融扶貧組織體系日趨健全

西藏金融業不斷深化體制改革，形成政策性金融、開發性金融、商業性金融、合作性金融和新型金融協調配合、優勢互補、共同參與的金融扶貧開發格局，金融業整體實力、競爭力和抗風險能力大大增強，為打贏脫貧攻堅戰提供了強有力的金融支撐。截至2019年末，西藏銀行業、證券業、保險業金融機構總數達到41家，其中，銀行業機構17家，證券業機構13家，保險業機構11家。法人金融機構共有8家，其中，銀行業法人機構5家，包括銀行機構3家，金融租賃公司1家，信托公司1家；證券業法人機構2家；保險業法人機構1家。同時，作為西藏傳統金融的重要補充，新型金融機構也在不斷發展壯大，金融業態呈現多元化、多功能發展的態勢。截至2019年末，西藏共有小額貸款公司56家、融資性擔保公司14家、融資租賃公司5家、資產管理公司1家、典當行15家、交易所4家。在金融組織體系不斷完善的基礎上，西藏金融資源進一步向鄉鎮基層下沉。截至2019年末，全區銀行、證券、保險從業人員超過2萬人，銀行業機構營業網點數達723個，縣級保險機構32家。

(二)信貸投放精準對接各類扶貧主體的金融需求

西藏金融服務以建檔立卡貧困人口脫貧為目標，以扶持產業發展為抓手，以扶貧項目建設為載體，精準對接各種扶貧對象和扶貧主體金融需求。截至2020年2月末，西藏金融精準扶貧貸款余額達到1288.8億元(含已脫貧)[16]，較2016年同期增長近2倍，占同期全區各項貸款總規模的27.4%。

第一，以建檔立卡貧困戶中有生產經營能力、有金融服務需求的貧困戶為金融扶貧主攻目標，通過信貸資金投入幫助貧困戶發展生產，增強其致富能力。自2016年以來，西藏銀行機構累計發放建檔立卡貧困戶到戶貸款172.5億元，累計幫扶建檔立卡貧困戶31.93萬戶(次)，覆蓋了全區70%的建檔立卡貧困戶，超過全國平均水平30余個百分點。截至2020年2月末，西藏建檔立卡貧困戶到戶貸款余額為80.4億元，貸款戶數12.91萬戶。同期，累計發放建檔立卡貧困戶扶貧小額信貸75.4億元，累計幫扶建檔立卡貧困戶19.12萬戶(次)。截至2020年2月末，西藏建檔立卡貧困戶扶貧小額信貸余額32.6億元，貸款戶數7.48萬戶。

第二，支持家庭農場、農牧民合作社、產業化龍頭企業、小微農牧企業等農牧業扶貧主體發展高原特色產業，支持農牧區“水電路訊網”等“十項提升工程”等重點扶貧建設項目，以扶貧產業和項目帶動貧困群眾就業，增強貧困地區自身發展能力。自2016年以來，西藏銀行機構累計發放產業精準扶貧貸款163.9億元，截至2020年2月末，產業精準扶貧貸款余額為131.5億元，較2016年同期增長421%，累計支持扶貧產業項目317個(次)。同期，西藏累計發放項目精準扶貧貸款1106.8億元，截至2020年2月末，項目精準扶貧貸款余額為918.8億元，較2016年同期增長397%，累計支持扶貧項目273個(次)。

第三，做好易地扶貧搬遷信貸投放和后續金融服務工作。按照西藏自治區的統一安排，“十三五”易地扶貧搬遷資金來源中貸款152.38億元，占易地扶貧搬遷總投資90%以上。西藏金融機構積極籌措信貸資金，并于2016年4月全部投放，有力支持了全自治區900多個易地扶貧搬遷安置點按時開工建設、按時竣工驗收，保障了占全自治區貧困總人口的45%的26.6萬名貧困群眾的搬遷入住。在搬遷后，金融機構在易地扶貧搬遷安置點及其附近行政單位就近就便設立助農取款服務點，協調遷入地和遷出地相關部門完成貸款遷移，積極對接易地扶貧搬遷配套產業，加強金融服務。

(三)創新推出切合西藏實際的信貸產品

西藏金融管理部門引導轄內金融機構，找準金融精準扶貧供給與市場實際需求的結合點，針對不同群體開發特色信貸產品，不斷創新金融服務，提升金融支持扶貧的針對性和有效性，為脫貧攻堅提供了強有力的資金保障。

第二，“一行一產品”，針對個體工商戶、農牧民專業合作社和扶貧小微企業缺乏有效抵押、資金需求頻繁、小額的特點，西藏商業銀行推出了靈活多樣、方便快捷的線上線下信貸產品。如工商銀行的“商e貸”，農業銀行的“小企業簡式快貸”“小企業連貸通”“小微企業工商物業貸款”，中國銀行的“中銀接力通寶”“中銀應收通”“中銀票E貼”，建設銀行的“個體工商戶經營快貸”“個體工商戶抵押快貸”“商戶云貸”“小微快貸”“善融貸”，郵儲銀行的“扶貧富農貸”“小額極速貸”，民生銀行的“流水貸”，西藏銀行的“稅易貸”“藏易貸”“藏惠貸”“藏富貸”等，這些信貸產品符合區情、農情，大大簡化了貸款辦理流程和手續，有效縮短了放款時間，降低了辦貸成本。

(四)金融扶貧資金來源渠道逐步拓寬

截至2019年末，西藏社會融資規模存量為5974.5億元，其中，債券和股票等直接融資占比8.6%。在國家政策的傾斜和支持下，西藏直接融資比重顯著提高，融資結構日益優化，脫貧攻堅資金來源渠道逐步多元化。

第一，大力發展債務融資，注冊地及經營地均在西藏的企業債務融資工具發行實現零的突破，債券種類和發行額度不斷增加，其中扶貧債券融資55億元。2015年，西藏城市發展投資股份有限公司發行9億元公司債。2017年，西藏共發行各類債券48.5億元，其中，企業債10億元、可交換債26億元，位于山南市的海思科醫藥集團股份有限公司發行2億元短期融資券，為西藏企業在銀行間市場融資進行了成功探索，隨后，康得投資集團有限公司發行10.5億元非公開定向融資工具。2018年，西藏共發行各類債券43億元，除非公開定向融資工具13億元外，拉薩市城市建設投資經營有限公司發行20億元一般中期票據和10億元扶貧中期票據，這是西藏首單扶貧票據，募集資金中3億元直接用于國家發展改革委批復的新型干法水泥生產線項目建設，能夠吸納300名以上當地貧困人口就業。2019年，西藏共發行各類債券83.27億元，其中，企業債3億元、可交換債19.4億元、可轉債10.87億、超短期融資券5億元、扶貧中期票據15億元、扶貧專項公司債券30億元。2020年，西藏共發行各類債券128億元，其中，定向資產支持票據100億元、超短期融資券8億元、短期融資券和中期票據各10億元。

第二，大力培育企業上市，“十三五”時期上市企業數和股權融資額均比“十二五”時期有所增加，資本市場服務脫貧攻堅的功能得到充分體現。截至2019年末，西藏共有A股上市公司19家，H股上市公司1家，新三板掛牌企業16家。2016—2020年，西藏華鈺礦業股份有限公司、西藏易明西雅醫藥科技股份有限公司、西藏高爭民爆股份有限公司、西藏衛信康醫藥股份有限公司等8家企業在A股市場上市首發，募集資金56.4億元，西藏礦業發展股份有限公司、西藏諾迪康藥業股份有限公司、西藏城市發展投資股份有限公司、西藏旅游股份有限公司等4家企業在A股市場增發，再融資金34.6億元。

(五)保險保障的深度和廣度不斷提高

西藏保險業金融機構大力提高扶貧保險服務能力。全民參保持續深化，2019年，西藏各類社會保險參保達到658萬人次，農業保險實現地域、責任和險種全覆蓋，城鄉居民大病保險對基本醫療保障制度進行有效補充，涵蓋城鎮職工、居民和農牧民，貧困老年人、殘疾人、兒童等特殊群體實現“應保盡保”，有效緩解因災、因病致貧、返貧。保險服務不斷優化，城鄉居民基本養老保險基礎養老金標準提高至180元，城鄉居民基本醫保財政補貼標準提高到人均555元[18]。保險產品種類不斷豐富。西藏珠峰財產保險公司為在藏戶籍人員提供“全民意外保險”，保險費用由西藏自治區財政廳全額承擔，為林芝市3個深度貧困縣建檔立卡貧困群眾提供“重大疾病保險”；人壽保險林芝市分公司針對建檔立卡貧困戶意外傷害開發了“脫貧保”；人保財險公司林芝分公司為農牧民提供“扶貧特惠農牧民住房保險”和“防返貧保險”，分別用于減輕災后住房重建負擔，以及對貧困線與被保險人年實際收入的差額進行承保。

(六)農牧區金融服務基本實現全覆蓋

積極引導金融機構加大基礎金融服務力度，著力解決貧困地區金融服務的不平衡、不充分發展的問題，西藏農牧區信用體系建設不斷完善，支付服務體系不斷健全，金融服務水平明顯提升，金融生態環境大得到極大改善。

第一，信用體系建設初具規模。截至2019年末，西藏個人信用報告自助查詢機縣域覆蓋率達92%。截至2018年末，共為75275戶發放機構信用代碼證，中小企業信用信息系統已錄入55802家企業基本信息。農村信用體系建設全面開展，截至2018年末，共發放農戶貸款證455002戶，農牧民貸款證發證面達到93.62%。

第二，村級基礎金融服務實現全覆蓋。截至2019年末，西藏自治區共建設金融服務特色小鎮8個，設立助農取款服務點5821個、金融綜合服務站50個。其中，628個邊境行政村建設751個助農取款點、8個金融綜合服務站。助農取款點運行活躍，截至2019年末，交易筆數達到42.77萬筆，同比增長72.3%；金額達到5.42億元，同比增長1.5倍。

第三，非現金支付工具在農牧區廣泛使用。截至2019年末，西藏自治區共發放惠農“一卡通”53.36萬張，補貼項目50余種，共建立“掌銀村”3897個、助農電商575個，代購代銷農產品100余種，實現藏貨出山。研發了藏語版支付工具，上線藏語版助農POS機，不僅滿足小額取現、轉賬、查詢需求，還增加公共繳費、小額貸款等功能。

四、優化西藏金融精準扶貧政策的路徑

西藏消除了區域絕對貧困，貧困狀況發生重大變化，扶貧工作重心轉向解決相對貧困，一些問題需要密切關注，如由于貧困群眾政策性收入占比高，新冠肺炎疫情給產業發展帶來一定影響，自我發展的內生動力還不足；農牧區地廣人稀，金融扶貧服務半徑長、成本高、效率低，金融助推脫貧的基礎還不夠穩固。因此，如何持續不斷發揮金融精準扶貧政策的潛在作用，鞏固來之不易的脫貧成果，是當前亟須解決的關鍵問題。

(一)系統開展金融精準扶貧政策評估

認真總結金融扶貧的成功經驗和教訓，對金融精準扶貧政策進行系統研究，區分需要退出的政策措施、可以繼續執行的政策措施以及需要進一步修改完善的政策措施。將金融精準扶貧政策與金融支持全面建成小康社會、鄉村振興“三步走”戰略有機銜接，制定一攬子政策體系，繼續有效發揮金融在不斷鞏固脫貧成果的基礎上逐步實現全面鄉村振興中的重要作用。

(二)建立金融預防返貧的長效機制

完善金融扶貧服務檔案，規范金融服務流程及標準。精準識別、跟蹤低收入人群、創業農牧民、殘疾勞動者、受災群眾、脫貧人口、貧困邊緣人口等重點群體的生活、就業狀況，繼續加強金融支持，做到金融服務力度不減、金融服務質量不降。把建檔立卡貧困戶帶動幫扶、精準受益作為金融支持扶貧產業的前提條件，根據扶貧產業規模、效益、風險等情況，選擇不同的利益聯結機制，以產業帶動貧困戶穩固脫貧。

(三)繼續加強完善普惠金融體系建設

補齊金融服務短板，消滅金融服務空白村。進一步拓展金融扶貧政策宣傳的深度和廣度，培育金融市場，從而提高金融扶貧政策的知曉率和接受度，創造良好的金融環境。進一步改善西藏金融服務環境，提高各行政村助農取款服務點、金融綜合服務站使用率，從擴展服務點向強化服務轉變。深入總結宣傳貧困地區農牧民借助金融工具脫貧致富的典型案例，引導群眾轉變觀念，提升整體金融素養。

(四)充分發揮證券和保險機構的支持作用

銀行、證券和保險是金融系統的三大板塊。西藏銀行業起步較早，網點較多，貸款利率優惠幅度較大，長期以來在服務農牧區方面具有優勢,但低成本貸款對債券和股票融資具有一定擠出效應，保險保障功能也未充分發揮作用。在精準扶貧時期，證券、保險業金融機構在助力脫貧攻堅中發揮了較大作用。在全面小康建設和鄉村振興中，應進一步加大證券的融資作用和保險的風險保障功能，為農牧區提供全方位金融服務。