事業單位加強專項資金管理的分析

毛慧琳

摘要：事業單位視為社會公共服務組織機構，在經營方面承擔的壓力較少，專項資金是事業單位向財政部門申請并劃撥下來的款項，用于完成特定的工作項目。隨著國家公共服務事業的發展，專項資金規模增大，關于專項資金配置效率的問題，如使用低效、浪費和舞弊等，也引起了社會的高度關注，對事業單位的持續良性發展形成不利影響。基于此，本文以事業單位專項資金管理作為研究對象，分析目前存在的不足，并提出加強預算科學性，嚴格專款專用，加強內部控制，增加績效評價等積極措施，來提高專項資金使用效率，使專項資金用到實處。

關鍵詞：事業單位;專項資金;管理

引言

隨著改革的逐步推進，國家加大對科研、民生等領域的投資力度，專項資金的投放數量和投放規模也不斷刷新紀錄。與此同時，公民社會背景下，關于專項資金配置效率也得到社會多個群體的關注。為了促進我國公共財政制度改革深入貫徹，規范事業單位的資金使用過程，確保資金配置有效，減少浪費與貪腐問題，促進公共事業健康發展，自2019年1月1日起，《政府會計準則制度》在全國各級各類事業單位全面施行，以推動事業單位適應時代發展的需求，向規范化和高效運行的方向發展。事業單位對專項資金進行配置和使用的效率也得到了社會各界的高度重視。因此，不論是一類或二類事業單位，必須嚴肅對待專項資金管理這一命題，并加快探索找出問題的根本性成因，采取積極措施來加強專項資金管理水平，保障資金使用的規范性和高效性。

一、事業單位專項資金概述

財政專項資金的特點主要在于“專”字，大部分是國家和各級地方財政預算安排的，已經確定了其用于某一專門的項目，如公益事業、醫療衛生、經濟建設等方面的資金，還有小部分是上級單位劃撥和單位自籌的有特定用途的經費，在管理上必須確保專款專用，單獨核算。事業單位專項資金的類別涵蓋國民經濟的各個方面，比如高校的科研經費、教育經費，公共醫療機構的醫療項目經費，農業和林業方面的退耕還林、畜牧補貼經費等。專項資金使用監督是確保資金使用效率和保障投入效果的必需手段。

二、專項資金管理對于事業單位的重要性

事業單位是我們國家為人民提供公共產品和公共服務的中堅力量。近年來，公共財政管理體制改革持續推進，全面預算管理、國庫集中支付、政府統一采購、非稅收入管理等制度趨嚴，對事業單位資金管理要求越來越嚴格。各級事業單位的專項資金管理體系的構建也成為當前主要任務之一。

（一）有助于在事業單位內部建立防治腐敗的長效機制

專項資金從預算到執行，存在一些管理漏洞，也引發貪污、腐敗等資金安全問題。當前，針對專項資金還沒有出臺專門的法律法規，追責力度有限，導致專項資金很難被嚴肅對待，增大使用風險。各事業單位圍繞專項資金強化管理，建立健全風險防控機制，有助于減少資金濫用、舞弊和貪污發生的概率。

（二）有助于財政體制改革的全面推進

專項資金的良好管理，意味著資金使用效率得到保障，也是事業單位財政管理水平提升的體現，提高各部門發揮上下聯動，對專項資金使用進行有效監督，有利于優化我國財政資金配置結構，為財政體制改革提供助力。

（三）有助于事業單位形成更多公信力

構建科學合理的專項資金管理體制，有利于事業單位明確自身的責任，加強對事業單位監管和約束，通過專項資金會計信息公布和社會公眾參與監督，增加行政資金使用透明度，更好地提升公眾對事業單位的信服力。

三、事業單位專項資金管理存在的問題

（一）預算編制的透明度和科學性不足

很多事業單位的預算由財務部門挑大梁，編制、執行與管理，都依賴于財務科室人員來進行。隨著業務量增多，也趨于復雜，財務部門難以準確高效的統計全部業務和預算經費。當前部分事業單位的全面預算管理才剛剛實施，預算管理體系不夠完善。導致專項資金預算與決算存在偏差，不能保持一致。對于事業單位來說，預算編制需要和下一年度的工作任務緊密聯系，但是由于預算編制的準確性不足，存在很大的不確定性，這也會影響到專項資金的預算執行。一旦預算編制隨意性太大，在實際工作中，將面臨調整和變動，專項資金要做到專款專用就面臨更大的難度。預算做不到全面、全員，編制流程不能從下往上細化梳理，影響預算數據的準確性，執行剛性約束不足。因此，部門預算不準確，透明性和科學性欠缺，會增大專項資金的使用風險。

（二）挪用、擠占專項資金的現象屢有出現

專項資金被挪用和擠占的原因主要來自兩點。第一，隨著事業單位的業務和規模發展，工作涵蓋的內容也越來越復雜，部分工作所需的資金需求無法依靠財政部門來滿足，為了完成工作，不得不挪用專項資金。第二，預算編制不合理，導致日常公務經費預算不足，與實際工作所需資金存在差異，為了保證單位正常運轉，只好利用專項資金來墊付，專項資金的專款專用也無法實現。與此同時，部分事業單位為了保證日常辦公經費充足，或者更好的應付政府或上級部門臨時安排的任務，在會計處理上，將專項資金結余轉入經常性結余，擴大專項資金的使用范圍，結余專項資金被間接挪用。對于一些臨時增加的工作任務，政府、財政、事業單位三者的步調不一致，單位預算撥款不足，在沒有資金支持該工作項目的情況下，只能擠占專項資金來完成任務。專項資金的挪用和擠占對其使用效率和資金優化配置造成不良影響。

（三）專項資金內部控制管理薄弱

專項資金的金額較大，且必須專款專用，對其內部控制管理要求更加嚴格，其管理目標就是降低舞弊和腐敗風險的發生。目前，很多事業單位專項資金內部控制管理不夠完善。第一，在組織結構上，沒有獨立的內控職能部門，欠缺內控層面的關鍵崗位責任制，崗位權責分工不明確;第二，領導的專項資金內控意識單薄，容易形成對“一把手”的依賴或者形成“一言堂”的工作作風，決策民主性和科學性不足;第三，專項資金內控管理相關員工素質參差不齊，關鍵崗位的員工能力和資歷與崗位責任不相符，欠缺責任意識和內控意識，信息化技術應用水平偏低，或者職業素養存在差異，增大人為操縱的風險;第四，專項資金使用缺少全過程監管，執行力度有限，缺少績效考核，缺乏獨立有效的內外部評價與獎懲體系，影響專項資金應用的自我管理。

（四）欠缺相關考核與監督機制

從考核來看，很多事業單位只關注對成本支出金額的評價，對于項目運行狀況、資金使用成效、后續成效等的考核指標較少，欠缺對資金配置效率的評價。財政管理部門負責劃撥款項，放松資金使用的過程監督。績效考核缺失造成對事業單位專項資金的應用監督缺失，專項資金浪費和徇私舞弊的現象無法得到有效遏制。就專項資金使用責任方面，事業單位管理層的任期內考核，主要是對其工作任務完成情況和經濟運行情況進行評價，專項資金配置效率的考核內容很少，即使專項資金使用效率不高，挪用占用比例較大，依然很難讓領導者承擔相應的責任。

從監督的主體來看，專項資金使用的監督主要是事業單位、上級部門和社會公眾監督。事業單位自查是第一步，由于專項資金內控機制不成熟，制度和人員保障均不足，單位作為預算執行的主體，“重分配、輕執行”的現象嚴重，對資金的投入和效果掌握不明確，使內部監督作用有限。從外部監督來看，上級單位和部門的審計沒有形成常態化，威懾力也不夠，財政和審計部門的監督不能真正的評估專項資金的使用情況。同時，尚未充分發揮外部群眾監督的效用，部分事業單位情況特殊，政務信息公開進程較慢，導致群眾監督的力量發揮不足。

四、加強事業單位專項資金管理的建議

（一）加強專項資金預算編制

預算編報應由事業單位的所有部門共同參與，在充分掌握上年預算執行和本年度收支預測的基礎上，充分論證，結合本年度的工作內容規劃安排，必要和急需的項目應當列入當年預算，并保持一定的側重安排，確保預算編制數據的準確、完整和及時，確保專項資金預算符合單位實際需求。專項資金預算核定后，則不再接受隨意變動。其次對項目進度和支出計劃制定更加細化的實施方案，確定支出的統一標準，提高專項資金使用的透明度與均衡性，保證資金使用規范。最后，專項資金預算審核通過后，就要加強執行力度，對使用情況要做出全過程的監督，及時發現問題給予補救，保障資金使用有章可循，并為下次預算編制提供充足依據，通過預算編制來提高專項資金使用的計劃性。

（二）嚴格專項資金專款專用制度管理

專項資金的使用范圍必須是該項目本身，事業單位嚴格劃分與歸類，將其與日常公務經費區分開來單獨核算，做到專項專款專用。這樣能夠保證專項資金撥入、使用、核算的獨立性和清晰度，準確反映專項的成本支出。適當增加日常公務經費，地方配套資金提前準備，保證專項資金能夠專款專用。臨時安排的工作如果必需資金支持，則可動用單位應急資金，或者請求財政追加資金。對于資金收入和資金支出，采取收支兩條線，互不干涉和影響的處理路徑，支出由財政下撥，收入及時上繳不得留存，減少資金體外循環的風險。

（三）加強專項資金內部控制管理

良好的內部控制管理機制能夠對專項資金形成必要約束，降低資金使用風險。財政部頒布的《行政事業單位內部控制規范》是事業單位建立專項資金內部控制制度的重要依據。事業單位應盡快建立健全內控制度，構建專項資金風險防控機制。首先，事業單位確定內部控制政策，完善內部控制工作方案，在此基礎上做好預算控制;健全收支管理制度和崗位責任制度，明確各個部門、崗位和相關工作人員的責任分工;建立公正的績效評價機制，除了對資金成本利潤等指標進行考核，還要對資金使用績效、項目實施滿意度等非價值指標進行考核，制定嚴格的獎罰方案，通過完善的內部控制，實現對專項資金支出、業務活動與成本費用的高效控制。加強專項管理信息系統，保障信息在內部安全通暢的共享與流動。內部控制不僅寫在制度中，更重要的是存在于業務活動中，依靠單位自律和崗位牽制取得成效。通過正確處理內控與效率的關系，對會計業務按照內控制度施加限制，降低專項資金被挪用、擠占、浪費和舞弊的風險。

（四）實施對專項資金使用的績效評價

增加專項支出績效評價，集中考察專項資金投入所獲得的綜合效益，對財政資金專款專用，提高資金使用效率，促進財政資金優化配置，具有重要意義。專項資金績效管理應該以“目標—效果”為導向，分為內部績效評價和外部績效評價，其中內部績效評價是選擇同行業公認的可行的考核指標，提高績效評價的公允性，評價單位各個部門和科室專項資金預算編制和執行的效率與效果。注重過程評價，定性考核和定量考核相結合，進而實現管理目標。外部績效評價主要是專項投入的產出、效益、服務滿意度等定性與定量指標，為單位優化專項資金配置提供依據。建立和執行科學合理的專項資金績效評價體系，根據評價結果實施相應的激勵和獎懲，促進全員上下對專項資金使用效率的重視。

結語

隨著我國公共服務事業的發展，專項資金的數量和規模越來越大。專項資金的管理質量直接影響到事業單位的健康穩定發展。事業單位應積極響應國家財政制度改革的政策，從專項資金的預算編制、制度建設、內部控制以及績效考核等多方面入手，加強對專項資金的管理，確保專項資金高效使用，降低單位運行成本，更好地為國家經濟服務。

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