歐洲利用多層次治理結構和分布式問責制打擊虛假新聞

編譯_葉 珂

面對網絡上海量的虛假新聞(fake new s)，什么樣的措施才能有效遏止這類信息的傳播和擴散？

近日，奧地利科學院比較媒體和傳播研究院聯合克拉根福大學，共同發布一份題為“抗擊社交媒體上的虛假信息：歐洲多層次治理和分布式問責制”的報告。[1]該報告為我們介紹了一種打擊社交媒體虛假信息的治理經驗：一種多層次治理結構的、能夠將市場和政府集結在一起形成一個完整統一體的治理框架。

報告同時認為，虛假新聞的擴散離不開多種社會和科技因素的共同作用——平臺的設計、算法、人為因素、政治和商業上的激勵等等，都有可能助長虛假信息的傳播和擴散。

一、透視“虛假新聞”

歐盟的高級別專家組將“虛假信息”定義為“旨在有意引起社會危害或基于牟利目的而設計、呈現和推廣的虛假、不準確或有誤導性的信息”。關于如何區分“虛假新聞”，利姆等學者給出了諸多定義。他們認為，諷刺、滑稽模仿、編造、廣告等等都可被視作“虛假新聞”。其程度隨作者欺騙的意圖和內容的真實程度而異。

后續的一些研究發現，社交媒體時代虛假信息的傳播呈現不斷攀升的趨勢。Bakir和M cStay在“虛假信息和情緒經濟：問題、起因和解決方案”一文中，將“虛假新聞”的傳播置于新聞業面臨“平臺化”（p latform isation)挑戰的背景之下。在這一背景之下，一方面，傳統媒體不斷衰弱，全天候新聞加速更新，由用戶生成的各類扁平化傳播的誤導性或不實信息在網上大肆擴散；另一方面，情緒化的網絡媒體和在線廣告也從這樣的情勢下獲益良多，比如“標題黨”。

近年來，虛假信息的威脅逐漸引發歐洲各國開始在全國乃至國與國之間，開展虛假信息打擊的專項行動。

二、本文所稱“治理”和“問責制”釋義

本文有關“治理”和“問責制”的理論溯源建立在多學科概念的基礎之上。文章從基于“風險”的角度分析出發，結合與“治理”相關的制度分析討論，進而探究在打擊社交媒體虛假信息方面，歐洲多層次治理體系中的現有制度模式，及其市場和國家聯結為一體共同參與的情況。

1、關于“治理”

這里的“風險”主要是指誹謗、攀升的社會不信任、政治分化和選舉干擾等。當談及遏止這類風險時，歐洲的治理方式采用了縱橫結合的治理體系。從縱向來看，歐洲一個國家的政府是這個多層次治理體系的一部分，這一體系中還包括國家間政府和超級政府（比如歐盟）；從橫向來看，國家法律法規得到了其他模式的補充，包括自律性組織和獨立企業，行業分支的集體自律和互相監督——國家機關和產業的規范化合作。

2、關于“問責制”

文章認為，社交媒體上的錯誤信息包含多個參與者，比如平臺方、用戶、公共機構、專業新聞業等。這些角色在充當治理主體的同時，可能也會成為被治理的對象。比如，用戶、虛假信息發布者、社交媒體平臺被認為是直接產出這些信息“風險”，也因此成為被治理的對象。其他類型的參與者，如政府以及同樣作為主體的社交媒體平臺，擁有制定規范的能力，從而降低這些信息風險。

所以，所有這些參與其中的角色互相作用，從而形成了一張“問責制網絡”。而采用多種角色參與、多維度打擊虛假信息的方法，則可以建立共享的、分布式的、合作式的問責制結構。

本文通過探索產生虛假信息鏈條的不同參與機構和角色，以及相對應的治理舉措，從而大致勾勒出歐洲在解決社交媒體虛假信息上的問責制網絡。

三、網絡虛假信息問題是社會因素和科技因素相結合的產物

社交媒體的崛起進一步促進了虛假信息的擴散，使其更易于被制作和傳播。這一問題可以被看做是平臺設計、算法、人為因素、政治和市場的激勵等多種因素相互結合的結果。

1、虛假信息的生產者和分享者

“虛假信息發布者”根據自身經濟或政治目的的不同，采取不同的發布策略。經濟動機可以是通過“標題黨”的模式獲得更多網站付費廣告的收益。而含有政治目的的發布者則意在操縱輿論和破壞政治。

2、社交媒體用戶

社交媒體用戶兼具兩種角色。其一，他們是社交媒體平臺上信息和虛假信息的接收者。其二，他們同樣也是打擊虛假信息的關鍵陣地。文章認為，虛假信息當被社交媒體用戶接收和消費的時候，便產生危害了。其次，技術操作者和社交媒體的環境賦能，使得用戶作為消費者的角色和生產者角色的界限變得模糊。交互界面和算法模型給予用戶充分擴散信息和傳播信息的自主權。因而，算法分發內容這一過程被擴展到多個用戶，從而大大增加虛假信息發布的問責難度。

3、社交媒體公司

企業追求增長的最大化可以部分解釋為什么平臺設計會促進虛假信息的傳播。此外，社交媒體平臺也同樣削弱了專業新聞和調查新聞的角色。而這些角色往往是曝光虛假信息的重要力量。

4、平臺和技術

文章認為，受歡迎的社交媒體平臺設計使得區分媒體信息源變得困難，因而也助長了虛假新聞的傳播。例如臉書和推特的“分享”和“轉推”的功能。此外，平臺算法會根據用戶的喜好推送給用戶喜歡的內容，增加點擊、喜歡、分享和評論等互動量。因而，越來越多的情緒化的信息得到擴散，從而增加了“標題黨”和獵奇性質的內容。

四、針對聯結政府和市場的治理回應

虛假信息的風險和成因引發了歐洲多層次治理體系中不同主體的回應。文章首先分析歐盟整體層面的治理措施，隨后通過具體探究三個代表性國家——法國、德國和英國的行業、企業自律來進一步探究歐洲的社媒治理經驗。

1、歐盟：多措并舉打擊虛假信息

在2019年5月歐盟議會選舉之前，歐盟委員會在年初特別成立了一個打擊網絡虛假新聞和信息的高級別專家組、一個公共咨詢機構，召開了一個由多方利益主體參與的會議、一個專題座談會，開展了一次歐洲范圍內虛假信息的調查。其主要目標在于建立一種打擊網絡虛假信息的“歐洲路徑”。此外，該項計劃也旨在支持獨立事實核查行為、提高媒介素養，支持高質量新聞報道以及戰略溝通，從而應對虛假信息的傳播。

在歐盟委員會的這項戰略規劃中扮演重要角色的是大型互聯網平臺。歐盟鼓勵這些機構采取有效的自律行為遏止虛假信息的傳播。2018年10月，歐盟發布了首份《反虛假信息行為準則》。簽訂方谷歌、臉書、推特和摩斯拉等在內的互聯網和廣告公司同意一致打擊虛假信息和政治選舉操縱廣告，同時將賦能用戶更多的信息決定權、提升政治廣告目標定位的透明度，以及有關虛假信息的獨立研究等。

除了《行為準則》之外，歐盟委員會還采取了其他一系列舉措，包括支持建立一個覆蓋歐盟的事實核查者網絡，通過一個“Connecting Europe”（連接歐洲）項目聯結歐盟內各國組織以建立起一個橫跨歐盟的反虛假信息平臺，以及通過支持一個名為“歐洲網絡信息安全合作”（Netw ork Inform ation Security Cooperation Europe）的組織來尋找防止虛假信息損害選舉的最佳舉措等。此外，歐盟委員會還通過現有的媒介素養培育項目和倡議等支持提高歐盟民眾的媒介素養。

在針對虛假信息的戰略性溝通方面，歐盟委員會重點關注內部溝通協調和反虛假信息的意識培養過程。例如，歐盟委員會設立了一個內部網絡來“更好地探測有害的敘述，支持事實核查文化，提供快捷的回應，加強更有效的正面信息的傳遞”。

2、部分歐洲國家的做法：法國和英國

從國家層面來說，歐盟成員國之間的舉措也各色各樣，從立法規范平臺責任、通過舉措提升媒介素養、建立政府監管部門，到完全依賴歐盟整體層面的努力等。歐洲國家和美國最大的區別是，一些歐洲國家本身已有先前的法律來打擊仇恨言論、誹謗等。部分國家如比利時、芬蘭、盧森堡等，由于審查制度的顧慮，采取了提高用戶意識的路徑。

法國是歐洲國家中較為積極制定平臺規則的國家。該國啟動了一項國家數字稅，并正在積極推動一項關于仇恨言論的法律的制定。法國也是歐洲第一個引進法律應對信息操縱的國家。這項法律于2018年11月通過，允許法官下令立即刪除選舉期間網絡上被認為是虛假信息的文章，并要求用戶提供個人使用數據方面的信息、競選團隊需要披露贊助者和贊助金額等。

英國于2019年發布的網絡危害白皮書為我們揭示了英國政府在建立一個針對平臺的監管機構和規定平臺的法定責任方面的努力。針對該監管機構，不少聲音質疑其會成為一個“監管所有的機構”。因而，這份白皮書也提出了一項“行為準則”以確保其提出的措施是為了防止用戶受到虛假信息的傷害，而不是用來判定對錯。白皮書同時對于提高用戶的社交媒體媒介素養、提升新聞內容的多樣性和鼓勵高質量新聞等都有所涉及。不過，白皮書沒有提及平臺有義務刪除虛假信息，而是建議平臺減少虛假信息的曝光度，為高質量新聞騰出空間。

五、來自市場、行業和民間的回應

1、事實核查

事實核查是歐洲非政府層面回應虛假信息最顯著的一項舉措，而且近年來在歐洲發展迅速，近30家機構參與這項工作。不過這些機構在打擊虛假信息方面面臨巨大的挑戰。首先，除了需要揭穿網絡上的虛假信息之外，事實核查人員還需要核實政客公開發表的言論。其次，有限的時間、資金和人力等限制了事實核查工作的開展。再次，許多非政府組織依賴捐款，很難找到可持續的資助模式。而且，核查網站一般并不擁有大量的用戶訪問量。這意味著，除非與Facebook合作，否則事實核查人員幾乎不可能直接從源頭打擊虛假新聞。

2、平臺自律

來自公眾和政府的壓力使得部分平臺在歐盟《行為準則》開展自律舉措打擊虛假信息。總體而言，歐洲三大主要平臺臉書、推特和油管，不情愿徹底禁止虛假新聞。相反，這些平臺傾向于對某些行為采取制裁。例如，臉書只減少虛假信息的曝光度，但仍然允許它留在網上。此外，平臺也與第三方事實調查機構合作，共同識別虛假信息，以便對此內容進行降級。

注釋

[1]Florian Saurwein&Charlotte Spencer-Sm ith(2020)Combating Disinformation on Social Media:M ultilevel Governance and Distributed Accountability in Europe,Digital Journalism,8:6,820-841,DO I:10.1080/21670811.2020.1765401