全面從嚴治黨制度的發(fā)展邏輯與完善之道

馬麗麗

（中國社會科學院研究生院 北京 100098）

全面從嚴治黨發(fā)端于黨的十八大，由黨中央提出，與全面深化改革、全面建成小康社會、全面依法治國同屬于“四個全面”戰(zhàn)略布局。從本質上而言，全面從嚴治黨需要面向全黨嚴抓嚴管，為黨內政治生活新氣象的展現(xiàn)、黨和國家新局面的開創(chuàng)提供充足動力。新的時期，全面從嚴治黨制度呈現(xiàn)出新的特點。基于此，立足發(fā)展邏輯，探究制度的完善之道就變得非常必要。

全面從嚴治黨制度的思想定位

2014年末，習近平總書記進入江蘇考察調研。在此期間，首次闡明了全面從嚴治黨與黨的建設之間的緊密聯(lián)系，即前者是后者的必然發(fā)展方向。在這一觀點提出后，全面從嚴治黨就成為建立九十多年中華人民共和國共產黨的建設新工程的重要組成部分，涉及了強化思想黨、內部建立規(guī)章確立制度兩個維度。通過上述兩個維度工作的開展，可以在根本上解決黨的凝聚力、純潔性、創(chuàng)造力問題的同時，鞏固執(zhí)掌一國政權基礎，保障執(zhí)掌一國政權的政黨在現(xiàn)代特色社會事業(yè)中的核心屬性[1]。

全面從嚴治黨隸屬于執(zhí)掌一國政權的政黨指導思想體系，是新的歷史條件下中國特色社會主義偉大事業(yè)快速推進的前提，也是獲得偉大斗爭勝利的指南針。

全面從嚴治黨制度的基本內涵

“全面”為根基。全面從嚴治黨的根基是面向黨的建設全部領域，從各個方面入手，強化黨內監(jiān)督，規(guī)范黨內政治生活。同時秉承德治、法治兩手共抓方針，同步強化黨規(guī)黨紀的他律約束、黨性先進性思想教育的自律約束。

“嚴”是關鍵。全面從嚴治黨的關鍵是“嚴”，不僅需要嚴格開展黨內思想教育、腐敗懲治，而且需要嚴格執(zhí)行黨內制度、紀律規(guī)范。貫徹“真管”“長管”“敢管”方針，大力建構制度“籠子”，督促領導干部、基層黨員從嚴執(zhí)紀[2]。

“治”是抓手。全面從嚴治黨的抓手是“治”。即以“黨內關鍵少數(shù)”為目標，以制約“黨內關鍵少數(shù)”權力為制度制定、運行完善最終追求。同時將黨的建設、黨的治理、黨的領導落實到日常監(jiān)督巡查中，突出對各級黨員領導干部在政治層面、紀律層面的要求。“抓早抓小”“敢于較真”，促使每一位黨員干部兼顧守底線、高標準，繃緊作風之弦[3]。

全面從嚴治黨制度的發(fā)展邏輯

自中華人民共和國共產黨成立以來，始終對從嚴治黨高度關注，從嚴治黨的內涵也隨著黨的建設工作的開展而不斷豐富。在中華人民共和國共產黨初次創(chuàng)立階段，主要以內部文件的嚴格、徹底執(zhí)行為重點；在中華人民共和國共產黨發(fā)展階段，主要圍繞政治紀律，嚴格推動內部法規(guī)紀律的執(zhí)行；在中華人民共和國共產黨成熟時期，主要以制度為抓手，致力于增強內部法律規(guī)范的剛性約束力；在新時期，較為注重思想與良性規(guī)范、創(chuàng)新機制之間的協(xié)同合作，從嚴治黨、管黨。具體如下：

共產黨發(fā)展階段。新中國成立（1949年10月1日）后至黨的十一屆三中全會（1978年12月18日-22日）時期是共產黨的發(fā)展階段。在這一階段，共產黨的地位較之初次創(chuàng)立時期發(fā)生了較大的變化——成為執(zhí)掌一國政權的政黨。隨著地位的變化，中國共產黨在從嚴治黨方面的要求也發(fā)生了較大的變化。即將確立制度、確立規(guī)矩放置在愈加崇高的位置。特別是在1952年《中共中央關于在“三反”運動中對黨員犯有貪污、浪費、官僚主義錯誤給予黨內處分的規(guī)定》以及《中國共產黨黨章（1956年）》頒布之后，內部法規(guī)紀律執(zhí)行成為從嚴治黨的主要抓手。雖然這一階段從嚴治黨思想初步轉移到了制度從嚴治黨上，但是受以往黨的建設、黨的治理思想的影響，在較長一段時間內從嚴治黨仍然無法較為系統(tǒng)的法治思維及剛性規(guī)制。

共產黨成熟時期。黨的十一屆三中全會（1978年12月18日-22日）到黨的十八大（2012年11月8日）以前是共產黨成熟時期。在黨的十一屆三中全會中，鄧小平同志著重闡明了黨的規(guī)章、黨的紀律的重要作用，即以“黨章是最根本的黨規(guī)黨法，黨規(guī)黨法是國法的保障”，更挑明了當時黨的制度、組織規(guī)范問題具有根本性、長期性、全局性。隨后在1987年黨的十三大召開之后，強化黨的制度建設任務要求得到了進一步明確——不搞政治、依靠改革及制度建設，為從嚴治黨步伐的穩(wěn)步推進提供了有效的引導。緊接著，依法治國基本方略初步明確，將法治思維融入到了從嚴治黨中，推動著從嚴治黨邁入了新的發(fā)展階段。特別是在黨的十六大召開之后，第一次在黨的建設總布局中納入了制度建設，促使從嚴治黨、制度之間構建了愈加緊密的聯(lián)系，強化夯實了制度治黨基礎。

新時期。黨的十八大（中國共產黨第十八次全國代表大會）至今是新的全面從嚴治黨制度邏輯產生的時期。進入新時代后，黨的制度與國家法律緊密相關、黨內法規(guī)制度與國家治理不可分割逐漸成為黨內制度化發(fā)展的主要方向。這種情況下，“制度管黨治黨”就代替“思想管黨”成為從嚴治黨的主要思想。而黨的治理思想側重點的變化，也驅動著中華人民共和國邁向了全面從嚴治黨的新道路。在這一時期，中共中央第一次面向黨內部法規(guī)展開了“摸底”，將1949年新中國成立以來的全部黨內法律規(guī)范進行了清理，以依據(jù)規(guī)范全面從嚴治黨為核心，重新建構了黨內部法律規(guī)范制度體系。緊接著，中共中央制定并頒布了《中央黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》，闡明了推進黨的內部法律制度體系建設的規(guī)則。在第一個五年規(guī)范確立任務完成后，由進行了第二個五年規(guī)范確立計劃的頒布，整體黨的建設、治理規(guī)范確立工作建站確立。

從本質上而言，新時期的全面從嚴治黨制度邏輯核心為“依規(guī)從嚴治黨”。黨的十八屆四中全會（2014年10月20日至23日）中確立的黨內法規(guī)體系是中國特色社會主義法治體系的關鍵組成，為黨內部法律規(guī)范的研究邁上新的臺階提供了支持。隨后全面從嚴治黨研究開始將視線投向黨內法規(guī)、國家法律的銜接、協(xié)調上，依規(guī)治黨進入了相對成型時期[4]。特別是在黨的十九大（中國共產黨第十九次全國代表大會，2017年10月18日至10月24日）召開之后，全面從嚴治黨制度法規(guī)建設取得了愈加顯著的效果。緊接著，黨的十九屆四中全會（2019年10月28日至31日）第一次明確闡釋了中國特色社會主義制度、國家治理體系有利作用之間的緊密關系及中國特色國家制度、治理體系的顯著優(yōu)勢、中國特色社會主義制度在推動治理能力現(xiàn)代化中的總體目標，奏響了中國全面從嚴治黨的號角，并開始將其融入國家層面治理能力現(xiàn)代化建設體系中，為世界政治文明建設作出了中國貢獻。

全面從嚴治黨制度的完善之道

完善政黨治理現(xiàn)代化巡視制度

政黨治理現(xiàn)代化在狹義層面上而言可視為黨內治理，需要依賴于黨內制度體系，對黨員內部之間的關系進行梳理，并規(guī)范黨員的行為。長時期以來，以權力為根基的金字塔組織格局暴露了黨組織缺乏彈性、效率低下、新環(huán)境適應能力差、一把手權力監(jiān)督失控等缺陷，極易在客觀環(huán)境變化過程中陷入僵化狀態(tài)[5]。針對這種情況，黨中央高度重視巡視工作的“弓箭”作用，在黨的十八大新修訂的《巡視工作條例》回應政黨現(xiàn)代化建設的前提下，進行了巡視制度的不斷完善、革新。在后期發(fā)展過程中，應從頂層設計、巡視主體、巡視目標、巡視內容等幾個維度入手，進行全面從嚴治黨背景下政黨治理現(xiàn)代化巡視制度的進一步完善。

第一，頂層設計。頂層設計從本質上而言是進入更高的層次，把控全局，自上而下地進行總體規(guī)劃、設計，不僅需要與之相匹配的理論支撐，而且需要結合實踐經(jīng)驗進行工作條例的持續(xù)修訂。中國共產黨應以治權為核心，以權力異化馴服為關鍵，從指導思想、人員配備、機構設置等方面，對新修訂的《巡視工作條例》進行進一步完善，以便發(fā)揮《巡視工作條例》在第一時間糾正黨員干部存在的問題方面的作用，避免權力濫用導致的社會沖突。

第二，巡視主體。“防控、遏制因權力異化而引發(fā)的內部腐敗”是黨政治理現(xiàn)代化巡視的主要目的。基于巡視工作持續(xù)時間長、任務強度大的特點，可以著重懲處違法違規(guī)、工作不力的人員，堅持落實“一案雙查”（追究當事人責任的同時，倒查追究相關領導責任），為巡視主體的自我演化、突破提供充足動力。

第三，巡視目標。鑒于巡視工作為普遍性工作，應避免將巡視目標的監(jiān)督看做黨內權力監(jiān)督，而是面向黨內領導干部、紀檢監(jiān)察人員、黨政機關、中紀委派駐機關、中管國有企業(yè)及骨干等人員，全面巡查。

第四，巡視內容。在繼承黨的十八大以來“廉政建設”“反腐敗”中心理念的情況下，應針對管黨、治黨實踐階段存在的“領導弱化”“監(jiān)督責任落實不到位”“紀律松懈”等薄弱問題，以點成線，聚焦與輻射并舉，提高巡視制度時效性。

完善制度監(jiān)督體系

制度監(jiān)督體系的建設，可以切實將黨內部法規(guī)制度切實轉變?yōu)椤皫щ姷母邏壕€”。用監(jiān)督傳輸壓力，用壓力驅動落實，從外部給予全面從嚴治黨制度落地保障[6]。

一方面，全面從嚴治黨制度體系建設成功與否與監(jiān)督檢查間存在著直接的聯(lián)系。因此，在深化黨的機構改革的前提下，應主動破除利益固化的籬笆，健全以權力運行制約為核心的監(jiān)督體系。并細化國家級、省市級、縣鄉(xiāng)級監(jiān)察委員會的職責，切實推動黨的紀律檢查、監(jiān)督與國家機關的檢查、監(jiān)督有機整合的目的，全面覆蓋全部行使公共權力的人員。同時以互聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)督平臺為載體，從黨內監(jiān)督、其他監(jiān)督兩個維度著手，以常態(tài)監(jiān)督檢查機制建立的方式，每間隔一定時期進行違背規(guī)章、紀律行為的公開報道、查處，形成巨大的震懾效果。

另一方面，在制度監(jiān)督體系完善建立的情況下，為了從根本上改變“雷聲大、雨點小”的問題，可以貫徹落實“黨規(guī)面前人人平等、黨規(guī)面前沒有例外”的方針，暢通集體決策、執(zhí)紀問責間聯(lián)系，拓展民主參與渠道，真正卸除基層人員的精神包袱，為全面從嚴治黨制度落實夯實基礎。

完善制度與國家法律銜接體系

國家法律是眾多用于塑造民眾生活道德品質文化制度的重要組成部分。新時期全面從嚴治黨制度建設離不開國家法律。因此，在貫徹《中華人民共和國憲法》第五條規(guī)定的國家法優(yōu)先原則（保證黨內法規(guī)制度不侵犯國家立法權）的前提下，應恰當劃分中華人民共和國共產黨與政府、人民代表大會、社會組織之間的權利。同時著力解決黨的紀律、黨的干部工作中存在重疊、交叉的問題，合理界定黨內法規(guī)制度在規(guī)范、調整與黨內政治生活有關事項之間的權限[7]。

在全面從嚴治黨制度執(zhí)行限度確定后，在黨內法規(guī)制度、國家法律間構筑聯(lián)動機制。即成立專業(yè)化水平較高的黨內規(guī)范確立機構，允許其與國家法律確立機構以聯(lián)席會議的方式溝通，重新審視逐項黨內法規(guī)制度，第一時間進行意見反饋[8]。同時針對即將制定的全面從嚴治黨制度，征詢國家級法律確立機關意見，就黨內法規(guī)確立問題全方位交流，致力于解決疑難問題。而針對已確立的制度，可以不定期審查，根據(jù)新情況、新問題，第一時間進行范圍、領域調整，保證全面從嚴治黨制度的順利執(zhí)行。

綜上所述，全面從嚴治黨是新時期黨的建設工程的重要組成部分，提倡以“全面”為根基，以“嚴”為著眼點，以“治”為抓手。因此，應立足馬克思主義思維高度，圍繞全面從嚴治黨的相關問題，從實踐與理論結合、現(xiàn)實與歷史結合、當前與長遠結合等多個視角入手，明確全面從嚴治黨的發(fā)展邏輯。進而以夯實路徑、完善制度為著眼點，探明全面從嚴治黨的完善道路。