國家治理現代化視域下智慧政務效能提升的路徑探析

李琳

（河南警察學院警察管理系，河南 鄭州 450046）

隨著信息技術的飛速發展，在推進國家治理體系和治理能力現代化的背景下，各級政府利用新的技術優化辦事流程、推進簡政放權、優化服務，提升政務效能顯得尤為重要。智慧政務作為各級政府提升治理能力和高效履職的重要手段，在提高國家和政府社會治理能力、深化行政管理體制改革，促進經濟社會可持續發展進程中地位日益凸顯，尤其是國家在十八屆五中全會中提出“網絡強國”的思路后，加快智慧政務發展，提升智慧政務效能已成為國家治理現代化的必然要求。

一、智慧政務建設的理論依據

智慧政務即利用云計算、移動物聯網、人工智能、數據挖掘、知識管理等技術，提高政府在辦公、監管、服務、決策的智能水平，形成高效、敏捷、公開、便民的新型政府政務辦公模式，是電子政務的升級版。

（一）國外本領域發展現狀

20世紀70年代末80年代初，在經濟較發達國家的政府中，爆發了一場聲勢浩大的政府改革運動“新公共管理革命”，國外諸多學者從市場導向、結果控制、績效評估、流程再造、顧客至上等領域進行研究。在這些研究中，將信息化納入政府流程改革中，建立“電子政務”成為公共管理革命諸多學者的共識。智慧政務作為電子政務發展的高級階段，也是歷史和社會發展的必然結果。國外智慧化政務的發展在國外一些國家發展相對較早、較成熟，國外的學者也針對智慧政務的發展進行研究，主要集中于技術研究，并從智慧政務技術角度、經濟影響因素、提高管理效率與服務效率角度等方面進行了深入地研究。

（二）國內本領域發展現狀

我國的政府改革于20世紀80年代興起，這與以政府再造為核心的新公共管理革命不謀而合，二者關于政府改革目標的基本面是一致的，即推動政府改革，建設服務型政府，提高政府治理能力，提高政府工作效率。作為新公共管理革命最重要的內容之一，智慧政務將會為政府轉型提供重要推動力，為實現國家治理現代化提供有效的技術支撐。國內本領域發展主要從對基礎概念的理論、技術角度、對智慧政務建設、基于國內外智慧城市與智慧政務的實踐等方面進行了研究。

（三）國內外學界現有研究成果有以下幾方面值得借鑒

經過文獻查閱發現，涉及電子政務方面問題研究的文獻1357篇，其中涉及電子政務系統、電子政務平臺等方面文章435篇，涉及電子政務362篇；涉及智慧政務方面問題研究的僅有173篇文獻；涉及在國家治理現代化與智慧政務的研究僅有3篇。部分學者以“科學技術”與“政府改革”的融合作為關注點，通過理論研究的方式對政府改革提出建議，進一步提高政府的效能。鮮有學者從政府在新技術的融合中的效能（效率、效果、效益）的狀況，以及通過“實證調研”的方式，尋找并改進政府改革中存在的問題，這也成為管理學、尤其是公共管理學研究的前沿領域。智慧政務作為改革重要方面，河南省政府智慧政務效能的研究已成為政務發展的新形勢、新任務，是提高政府公共服務能力和水平的必然趨勢。

第一，從不同的社會視角研究智慧政務效能問題，凸顯服務型政府與智慧政務的緊密聯系，這為本課題研究提供了重要的基礎鋪墊。

第二，拓展了不同專業領域對智慧政務效能的剖析，這為本課題研究提供了較為寬廣的視域。

第三，提供了多樣化的研究方法，其中比較、系統分析與實證的研究方法也將為本課題研究所借鑒。

（四）上述研究成果在以下方面有待進一步厘清和完善

第一，研究成果的專業面較窄，主要集中在電子政務領域，缺乏提升智慧政務效能融合性的研究成果；介紹性研究比較多，系統深入性研究比較少；國外的相關研究數量和水平領先于國內研究。

第二，提升智慧政務效能對國家治理現代化的作用與影響定位不準，站位不高；缺乏將智慧政務與國家治理現代化、地方政府特色相聯系，缺乏整體和系統性。

第三，部分實證分析研究存在著以偏概全的現象；研究視角過窄，局限于智慧政務系統開發、使用等層面。

二、政府“智慧政務”建設中亟待解決的問題

經過近幾年的網絡+建設，目前全國各省（含各自治區、直轄市、新疆生產建設兵團）均已建成省級政務服務平臺，國務院30多個部門也建設并開通了本部門的業務政務服務平臺，國家在線政務服務平臺“六個統一”的主體功能也初步建設完成，“中國政府一體化在線政務服務平臺”與地方政府、各業務部門對接工作開始啟動。國務院先后頒發（國發〔2018〕27號）、（國辦發〔2018〕45號）等文件，要求各級政府要加快推進“智慧政務”工作，盡快建立全國統一的政務在線服務系統，要求“智慧政務”達到“只用一網、只進一門、只辦一次”的目標，并對具體的工作提出了標準。各省市已制定了符合地方特色的“智慧政務”工作的具體實施方案。在2019年政府工作報告中，李克強總理多次提到“智慧政務”方面的問題，要求各級政府繼續深化“互聯網+”工作，加強智能、監管和督查等方面的創新，提高地方政府的行政效率，進一步簡政放權，將放、管、服三者與互聯網+進行有機結合，使社會公眾和企業只用一網、只進一門、只辦一次，真正實現“服務型政府”、“智慧政府”的藍圖。

（一）“智慧政務”實施方案不統一，存在地區差異化

各省市在國家的要求下，均已出臺“智慧政務”的具體實施方案，并開始進行初步建設。在項目調研中發現，由于各地區經濟和信息技術的不均衡發展，各省市“智慧政務”建設存在較大的差異化。具體體現在，經濟發達省份較經濟欠發達省份建設好，省會城市較其他城市建設好，城市較鄉村建設好，呈現“二元化差異”。《學習時報》翟云學者（2019）：各省級政府網上政務服務能力指數的平均值僅為79.95分，目前有10個省級政府網上政務服務能力的指標分數低于全國平均值，存在區域分化現象。[1]

（二）“智慧政務”數據融合性和共享性差

各省市根據實施方案的部署，均已建成“智慧政務”平臺，并以“一證通用、一次登錄、全網通辦”作為各省市平臺建設的目標。但據調研顯示，因“智慧政務”平臺涉及科技、教育、人力資源社會保障、公安、司法等多個政府部門，線上線下、內部外部的數據難以統一。具體表現在部門內部數據整合不統一，融合性較差，外部數據對接和共享存在缺乏制度和機制保障，無法順暢進行共享和融合，出現“數據壁壘”、“數據孤島”等現象。在實際運作中，因信息未高效共享，各部門協同性差，存在“一數多元、重復采集、重復辦理”等問題。

（三）“智慧政務”智能化和安全性有待提高

國家已出臺“政府一體化在線政務服務平臺統一規范標準及相關要求”，各省市已根據國標中15個方面的規范和要求，建立各省市的“智慧政務”平臺。在建設中，各省市根據國標中15個方面的內容，進一步細化，盡管平臺已設置各業務部門的模塊，但因智能化較低，總體存在：重政府信息查詢，輕各類事件審批辦理；一數多元，重復審批；一事多頭共管等問題；政府受理方式單一，未融合新技術。為社會公眾和企業提供高效、優質、便捷的政府服務是“智慧政務”建立的初衷，但“智慧政務”平臺未便捷行政辦理流程，就有悖初衷。另外，“智慧政務”平臺涉及部門和數據信息較多，安全建設與平臺建設同等重要，調研中發現，各省市較為重視平臺的安全建設，但未能實時跟蹤防護。由于互聯網滲透和攻擊的威脅時時存在，需要及時調整先進的防護措施，應對平臺和數據信息的安全。[2]

（四）“智慧政務”中監管和監督工作模塊較少

目前，“智慧政務”平臺推行政府政務服務較多，在監管領域方面的應用較少。公正監管是市場經濟時代公平競爭的保障，如何使用“智慧政務”平臺，推進監管改革，也是2019年政府工作報告中提出的重點。另外，平臺建設，需全流程、多方位的督查參與。目前，各省市“智慧政務”平臺中沒有固定的督查模塊，更沒有建立有效的制度和機制作為保障，平臺的辦事質量、辦事效率、群眾滿意度等問題急需監督機制的規范和健全。

三、探索新時期“智慧政務”的有效路徑

（一）流程再造，打破信息和部門壁壘

美國學者Michael Hammer 和Jame Champy在20世紀90年代提出“流程再造”，即為滿足顧客需要，達到顧客滿意度，打破現有企業按照職能設置的管理模式。根據需要，組建全新的部門和業務流程。“智慧政務”不僅是信息技術的融合和共享，而且是部門和人員之間的合并和重組。科層制的管理體制雖有優點，但信息傳遞過慢、層級過多，嚴重影響當代政府的行政決策能力。因此，建立新時期“智慧政務”平臺，提升政府公共服務效能。首先，需要梳理政府部門的職能，進行政府改革，合并職能相同的部門，形成有效協同機制。其次，梳理信息歸口的權限。根據業務辦理流程和信息的歸屬，解決“一數多元”的問題。最后，根據信息壁壘產生的原因，建立信息中樞系統，統一收納、提取信息庫中的信息，建立信息之間的互通、互聯機制。[3]

（二）創新“智慧政務”模式

“智慧政務”平臺是在當代科學技術的發展下誕生的，它為社會公眾與政府之間建立了一座便于聯系的橋梁。各級政府要在國標的基礎上，積極創新“智慧政務”模式，將新技術、新便利帶給社會公眾。首先，加強各級政府創新意識培養。各級政府和其公務人員已具備較強的服務意識，但創新意識較弱。需要通過宣傳、培訓等各種方式，改變固有模式，緊跟科學技術，不斷創新服務模式。其次，要不斷更新“智慧政務”平臺服務模式。現階段科學技術發展極其迅猛，“智慧政務”不能保持一成不變，要在基本模塊不變的基礎上，及時進行更新，增加新的模塊，增加新的溝通形式。最后，各級政府要增加平臺創新經費的預算與投入，建成現代化的網絡“市民中心”或“行政服務中心”，提高政府的公共服務效能。

（三）將“智慧政務”智能化納入“智慧政府”建設

“智慧政務”的智能化建設不僅為政府提供“職能轉變”、“簡政放權”的平臺，而且通過該平臺，實現政府在社會管理和治理過程中的智能化，實現為民服務的智慧化。因此，“智慧政務”的智能化建設與“智慧政府”建設相互依存，并為 “智慧城市”、“智慧社區”的建設提供了契機，推動了“智慧政府”的快速發展。各地政府要將“智慧政務”的智能化建設納入“智慧政府”建設的方案中，有序的開展，從開放第一層級的行政事務辦理，到關聯重要核心層級的民生核心系統，以“智慧政務”為載體，打造政府公共服務的一體化網絡，實現“智慧政府”。

（四）制定“智慧政務”實施標準和績效考核體系

“智慧政務”平臺建設，需要關注平臺中各階段建設工作的標準和細節，優化現有的系統和資源信息，提升各級政府的公共服務效能。首先，對平臺進行目標管理。建設要從政府的總體部署安排開始，逐步細化到各業務部門和業務系統建設的細節指標，制定細節標準，設置平臺和系統的目標要求。其次，實施運行監控制度。“智慧政務”平臺建設，不僅需要關注各級政府“智慧政務”的運行終端，而且需要關注平臺運行中各個階段的具體狀況，在結果目標和過程目標兩項監控的運行下，及時修正問題。最后，要建立“智慧政務”平臺的績效評價體系，可通過“第三方評價機制”，對平臺運行的過程和結果進行評價，并通過評價，查找原因，落實主體責任制。[4]

（五）增加“智慧政務”的監督模塊，健全監督機制

“智慧政務”不僅是政府提供公共服務的平臺，而且是突出以社會公眾為中心的平臺。社會公眾通過“智慧政務”平臺，表達社會公眾的知情權、表達權和監督權，推動在線政務的法治政府、廉潔政府建設。因此，一是各級政府要進一步健全“智慧政務”在線監督機制，通過機制和制度建設，規范在線服務的運行；二是增加在線政務的在線監督模塊，增加在線服務中社會公眾的參與權和監督權，實現“智慧政務”透明化；三是增加定期監督反饋機制，各級政府要定期向社會公眾公布“智慧政務”的運行狀況，特別是對社會公眾關注的熱點事件的辦理，實現政府在線運行監督和社會公眾全程監督的運行機制，打造“透明政府”。

“智慧政務”既需要頂層設計和長期統籌的規劃，又需要各級政府和各業務部門相互協調、配合，實現信息數據的“互通、互聯、互用”。就目前而言，“智慧政務”的建設僅在起步階段，需集國家、政府、社會三者互為配合，提升政府公共服務效能，推進“智慧政府”建設的步伐。