機制設計理論視域下“行刑銜接”機制的重構與完善 *

杜文俊 陳 超

內容提要｜從現有管理視角來看，我國行政執法與刑事司法銜接工作機制尚不完善，機制實際運行仍然存在漏洞。責任部門權責利切割界限模糊，案件信息共享極度不對稱以及相關激勵考核制度缺位等問題成為制約“行刑銜接”工作機制的共性難題。基于機制設計理論視域，重新解構和厘清我國“行刑銜接”工作機制建設的內在機理，同時借鑒歐美發達國家在行政執法與刑事司法銜接方面的有益經驗，當前我國“行刑銜接”機制構建完善需要明確責任部門，走出“反公地悲劇”困境，破解信息壁壘，推動信息共享，同時完善相關考激勵制度，推動良好的“行刑銜接”機制的構建。

一、問題及分析框架

“行刑銜接”①行政執法與刑事司法的銜接，在理論表述中有“兩法銜接”，也有“行刑銜接”，雖二者內涵各有側重，但本文不做概念上的區分，統稱“行刑銜接”。是我國，特別是地方法治實踐中必然遇到的問題。我國行政機關不僅有行政權，而且有執法權，對于破壞社會主義市場經濟秩序、妨害社會管理秩序的行為，首先由行政機關處罰，情節嚴重；構成犯罪的，由行政機關移送公安機關偵查；公安機關偵查后移送檢察院；檢察院認為必須追究刑事責任的，向法院提起公訴。黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，將“健全行政執法和刑事司法銜接機制”作為全面推進依法治國的重要舉措，開創了“行刑銜接”工作的新局面。黨的十九屆四中全會提出“建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家是堅持和發展中國特色社會主義的內在要求。必須全面推進依法治國，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持依法治國、依法執政、依法行政一體建設，加快形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系”。同時明確提出“加大對嚴重違法行為處罰力度，嚴格刑事責任追究”，將“行刑銜接”工作推向新的高度。隨著“行刑銜接”工作的深入推進，“行刑銜接”機制日益成為近年來行政執法部門、司法機關乃至社會各界共同關注的一項工作，中央及各地行政執法機關、公安機關、檢察機關等在“行刑銜接”工作方面做了大量積極的探索。

從具體執行落實層面上，早在2001 年7月國務院就頒布《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，開啟了“行刑銜接”的良好局面，隨后最高人民檢察院于2001 年12 月頒布《人民檢察院辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》加快了“行刑銜接”工作在檢察系統的推進；與此同時，根據不同的行政執法領域，各部門也紛紛出臺相應的規范文件，如在環境保護領域，2007 年5 月國家環境保護總局、公安部、最高人民檢察院聯合發布《關于環境保護行政主管部門移送涉嫌環境犯罪案件的若干規定》；在食品藥品監管領域，2015 年最高人民檢察院與公安部、最高人民法院、食藥監總局聯合會簽了《食品藥品行政執法與刑事司法銜接工作辦法》；而在地方立法上各地更是紛紛積極探索，如廣東省珠海市人大常委會在2014 年11 月通過《珠海經濟特區行政執法與刑事司法銜接工作條例》，是全國首部“行刑銜接”工作地方性法規。該條例對移送案件所需材料、公安機關審查期限、涉案物品與材料的交接、證據保全與鑒定問題作了規定，強化了檢察機關對銜接工作的監督權，完善了信息平臺運行和管理制度，明確了相關法律責任。可以說通過中央文件的重視要求、行政法規的宏觀架構、政府規章的微觀落實，我國關于“行刑銜接”已經基本建立了相對完善的工作機制。但由于“行刑銜接”涉及面廣、參與主體眾多、程序設計較為復雜等多方面原因，導致現有“行刑銜接”機制在實際運行中存在部門協作相互掣肘、案件移送機制不暢通等諸多問題，最終難以形成打擊違法犯罪的合力，更難以對違法犯罪行為進行有效甄別從而體現司法公正的本質精神，使得“行刑銜接”機制雖已建構其形，卻難以見其神。

機制設計理論最早源于國際經濟學界關于社會主義經濟制度的經濟效率等問題激烈的辯論，在長期爭論無果的情形下使經濟學家們意識到傳統的經濟分析框架無法滿足對現實問題的解決，機制設計理論由此誕生。機制理論是指對于任意給定的一個經濟與社會目標，在個體理性、信息不完全、自由選擇與分散決策的條件下，設計出一套機制，使得經濟活動參與者的個人利益和機制設計者目標一致。①[美]利奧尼德·赫維茨、斯坦利·瑞特：《經濟機制設計》，田國強等譯，上海：上海人民出版社，2009 年，第4 頁。該理論由美國明尼蘇達大學經濟學教授利奧· 赫爾維茨（Leonid Hurwicz）等提出，經過新澤西普林斯頓高等研究院教授埃瑞克· 馬斯金（Erics. Maskin）和芝加哥大學經濟學教授羅格·B. 邁克森（Roger B.Myerson）逐步完善，三位教授也因共同奠定了機制設計理論的基礎而獲得2007 年諾貝爾經濟學獎。②The Sveriges Riksbank Prize in Economic Sciences in Memory of Alfred Nobel 2007, http://www.nobelprize.org/nobel_prizes/economic－sciences/laureates/2007/；轉引自李文俊：《機制設計理論的產生與理論現實意義》，《學術界》2017 年第7 期。機制設計理論不同于傳統經濟學將機制作為已知條件進而研究機制所導致的資源配置的研究方法，其將社會目標作為已知條件和目標，通過探求合理的機制使人們自利行為與既定的社會目標一致。機制設計理論涉及信息效率和激勵相容這兩個核心要素，信息效率（Informational efficiency）是赫維茨于1960 年發表《資源配置中的最優化與信息效率》中提出的，認為經濟人之間需要相互溝通并獲取足夠可靠的信息才能實現資源的有效配置，③Hurwicz L.,Optimality and Informational Efficiency in Resource Allocation, in K.Arrow and S. Karlinand P.Suppes (eds.),Mathematical Methods in Social Sciences, Stanford University Press, 1960.所謂信息效率，即關于機制、規則和制度實現既定目標所要求的信息量；也即機制運行的成本，要求所設計的機制只需要較少的關于參與者的信息或者較低的信息成本。激勵相融（Incentive compatibility）則是赫維茨1972 年針對保羅·薩繆爾森（Paul Samuelson）有效配置機制在公共物品失靈所提出的理論概念，其內涵是指每個理性經濟人在追求個人利益最大化目標時，也恰好能實現設計者所期望達到的目標，即個人目標與所要達成的社會目標根本一致，機制相融概念的引入解決了原有機制設計中經濟互動參與者的激勵問題，從而基本確立了機制設計理論的分析框架。機制設計理論的基本思想和框架，不僅影響了包括公共經濟學在內的現代經濟學，同時其廣泛應用對于解決行政管理、制度設計、社會學方面的問題提供了新的思路。“行刑銜接”機制構建和完善是新時代國家治理現代化的重要方面，國家治理現代化其本質上就契合機制設計理論信息效率與激勵相容的精要，因此將機制設計理論運用于“行刑銜接”機制完善是推進國家治理現代化題中應有之義。

二、機制設計理論視域下“行刑銜接”機制審視

機制設計理論認為，設計一套好的機制有三個關鍵詞，帕累托最優、信息效率、激勵相容。④[美]利奧尼德·赫維茨、斯坦利·瑞特：《經濟機制設計》，田國強等譯，上海人民出版社，2009 年，第4 頁。圍繞這三個關鍵詞需要滿足三個條件：資源的有效配置、信息的有效利用和激勵的相容，使得在信息成本最小和激勵相容的情況下實現帕累托最優。

（一）帕累托改進與“行刑銜接”制度整體設計

傳統的“行刑銜接”機制運行不暢通造成了違法犯罪行為得不到有效打擊，危害社會穩定，同時銜接機制運行梗阻往往又伴隨著政治腐敗，在討論分析“行刑銜接”機制與帕累托改進關系時，權力資源配置備受關注。在整體銜接機制中，行政資源以及司法資源集中在哪個環節將嚴重影響到銜接機制的運轉和推進，因此進行“行刑銜接”機制設計時，就要力圖實現權力資源配置帕累托改進的路徑，也即“在某種經濟境況下，如果可以通過適當的制度安排或交換，在沒有任何人情況變壞的前提下，使得至少一個人變得更好；亦即在使至少一人變好的情況下，不會導致其他人的情況變壞”。①袁柏順：《論機制設計理論與腐敗風險防控的關系》，《福建行政學院學報》2010 年第6 期。因此帕累托改進可以作為“行刑銜接”機制設計路徑選擇的指導標準。在現實情況下，“行刑銜接”機制某些設計難以形成機制運行的最優效益，其表現主要在三個方面：一是銜接工作單向性，即行政執法機關將行政執法活動中發現的涉嫌刑事犯罪案件移送刑事司法機關的單向移送方式，而對于刑事司法機關向行政執法機關移送需要進行行政處罰的案件沒有涉及，反向的信息溝通、案件移送缺乏重視。二是案件移送標準不明晰。行政法規范常用“情節嚴重”、“影響惡劣”等詞匯區分一般違法行為與刑事犯罪，有時定量不準，導致罪與非罪界限模糊。例如刑法關于逃稅罪規定中的逃稅數額、應納稅額及其比例、“二次行政處罰”是否有時間限制等問題，有關部門常常產生認識上的分歧，影響對犯罪行為的及時查處。三是證據標準不一致。行政執法機關由于取證手段受限、證據意識不強等問題，只注重收集行政處罰所需證據，對于其他該收集的證據未能及時收集，待司法機關介入時已時過境遷無法再收集，由此也導致一些涉嫌犯罪的案件在移送時，因為證據收集、固定達不到刑事證據的要求，案件移送司法機關后難以處理，影響了行政機關移送犯罪案件的積極性，最終導致在“行刑銜接”中行政執法機關缺乏移送的積極性。而司法機關也面臨案件線索偵查難的困境，究其原因，除了制度設計不科學缺乏實用性、制度設計滯后等原因外，重要的原因在于這些制度違反帕累托改進的規律，使得制度在實際運行中遭受阻撓、架空。

（二）信息效率與“行刑銜接”信息溝通痼疾

信息不管對于誰來說都是一種重要的社會資源。“行刑銜接”機制不暢重要原因在于，行政執法機關與司法機關之間的信息不對稱。從行為的違法性程度入手，某一行為需要公權力予以規制時，更多會先通過行政執法機關予以行政規制，僅當其違法程度需要通過刑法評價時，才會動用刑事司法力量對其進行懲處，因此在實踐中前置的行政機關所能獲取到的信息相對于司法機關而言會更多，在“行刑銜接”機制中，信息對于發揮“行刑銜接”機制具有獨特作用。在機制設計理論中，信息效率強調的是要盡可能減少機制運行過程中所需要的信息成本，以提高信息利用效率和程度，因此在機制設計中需要立足于減少運行過程中的信息成本。

從信息效率維度出發，首先要求信息必須是可得的，但“行刑銜接”中信息的獲取恰恰正是阻礙機制運行的首要因素。比如實踐中，由于執法認識、入罪標準等存在分歧等原因，行政執法機關不及時向公安機關移送涉嫌犯罪案件，甚至作行政處罰，導致有案不移、以罰代刑；抑或是某些特殊的刑事犯罪，如逃稅罪等，刑法規定了行政處罰前置的條件，在行政執法案件跨地區情況下，難以掌握涉案對象已受行政處罰的情況，造成犯罪行為無法得到處理。目前，案件線索發現困境根源在于信息在不同部門之間共享溝通存在極大問題。在信息溝通順暢的基礎上，保證信息溝通效率是其應有之義，現代信息技術高度發達，中央和地方也紛紛探索構建“行刑銜接”信息平臺，但從平臺運作的現實來看，同樣存在諸多弊病，以上海市“行刑銜接”平臺運行為例，存在4 個方面問題，一是接入單位不明確。當前“行刑銜接”信息工作平臺設置端口的單位22 家，海關、金融監管部門等行政執法機關尚未納入平臺，并且平臺未能及時根據行政執法機關機構改革作出相應調整；二是信息錄入不全面。“行刑銜接”有關制度僅規定將移送涉嫌犯罪案件錄入平臺，對行政處罰終結案件的錄入沒有要求，既不利于行政執法機關和司法機關共享信息，也使部分可能涉嫌犯罪而僅被行政處罰的案件脫離監督視野；三是信息互通共享進展不大，由于行政執法機關的辦案系統與信息共享平臺沒有對接，案件信息采用人工錄入方式，一方面影響了工作積極性，另一方面導致選擇性錄入，信息錄入不及時、不全面、不準確的問題比較突出，嚴重制約了“行刑銜接”工作開展；四是平臺功能尚不完善，“行刑銜接”目前主要是案件移送、偵查、檢察、判決情況的程序性流轉，尚不具備案件線索分析、篩選等功能，無法滿足行政執法信息實現全面互通共享后對海量執法信息數據進行分析梳理，篩選重點監督線索的發展要求。可以說雖然推進信息化本意是提高“行刑銜接”的效率，避免不必要的重復勞動，但因為機制設計缺陷導致信息化非但不能助力信息共享和傳遞，反而極大增加了行政執法部門和司法部門的工作負擔。

（三）激勵相容與“行刑銜接”的主體責任

機制設計理論的另一核心問題是激勵相容，即在給定的機制下，如實報告自己的私人信息是參與者占優策略均衡，①Leonid Hurwicz, On Informationally Decentralized Systems, in Radner and McGuire (eds.), Decision and Organization, North-Holland, Amsterdam, 1972.意味著每個參與者按照自利原則追求個人目標，機制實施的客觀效果也能達到制度設計者所要求實現的目標，即此機制是激勵相容的。當前“行刑銜接”機制運作中激勵策略面臨的首要問題在于“行刑銜接”參與部門職責尚未完全厘清，導致部門參與出現了消極懈怠，主要體現在，其一主管部門不明確導致執行落實困難，從全國來看，各省市“行刑銜接”工作牽頭部門五花八門，包括商委、政法委、檢察院、政府法制部門、政府等。就上海“行刑銜接”牽頭部門而言，先后由各級整規辦、商委、市委政法委等部門牽頭，上級主管部門的反復更改使得這項跨系統、跨部門、涉及面廣泛的工作長久無法得到有效落實，嚴重制約和影響了“行刑銜接”工作推進。其二“行刑銜接”機制運行參與主體缺位。法院處于刑事訴訟終端，其“行刑銜接”的主體地位、工作責任有待明確和落實。從“行刑銜接”中央信息平臺的錄入要求看，錄入信息包括了審判情況，而相關錄入信息的主體設置為檢察機關，信息錄入傳遞容易出現不及時、不全面的問題。不僅如此，為推進“行刑銜接”有效落實，中央多次明確對于發現犯罪線索而未移送司法部門，情節嚴重的，在將對行政執法人員按照刑法予以追究，這就要求進一步明確監察委在“行刑銜接”機制中的作用。此外，檢察機關功能定位也有待明確。檢察機關對于推進“行刑銜接”工作積極性很高，并在實踐中發揮了重要作用，但是作為法律監督機關，無法替代黨委、政府承擔推動這項工作的主體地位和作用。單純依靠相關的法律文件對各主體職責進行原則性規定，缺乏進一步法律規制予以保障，導致主體參與的外部激勵嚴重不足。

三、歐美發達國家破解“行刑銜接”困境經驗及啟示

“行刑銜接”是世界各國共同面對的法律問題，尤其是美國和歐盟等西方發達國家在“行刑銜接”機制構建上積累了先進的成功經驗。盡管在行政執法與刑事司法程序和主體設計上我國與之存在很大的差異，但在結合我國實際情況的基礎上，對這些國家的豐富經驗進行歸納總結，可以為我國銜接機制完善提供有益借鑒。

（一）美國“行刑銜接”機制相關經驗

美國由于其獨特的聯邦政體，各州都有自己的憲法，并且各州對行政執法權的授權都有一定的保留，在這一背景下，各州的“行刑銜接”上表現各異。在中央層面，美國聯邦憲法也并非是由全國性的立法組織制定的，而是由各州選舉的授權代表所組成，在案件偵查權授予上，聯邦憲法將偵查權授予不同的行政主體分散行使，其中警察機關和檢察機關是主要力量。在不同的行政執法機關，如國土安全部、司法部、交通部等各行政機關行使偵查權的都叫聯邦警察。警察作為案件偵查權的行使主體在偵查過程中享有絕對權威，檢察機關僅僅協助偵查，遵循被動式的偵查模式，即通常只是在公民請求介入時，才會主動偵查。美國的行政機關在進行行政督察時，如發現涉嫌犯罪的案件事實清楚，就將其移交給司法部或檢察官辦公室處理；如證據不足、事實不清，則交給聯邦調查局進行補充調查。美國的行政機關都有內設刑事偵查部門，一般工作人員如發現犯罪線索，直接移交給這些刑偵部門即可。這些內設的刑偵部門負責對獲取的證據和調查到的事實進行初步判斷，當它們認為需要追究刑事責任時，則轉交給專門的探員進行辦理。這些行政主體內設的偵查機構在辦理刑事案件時，可以調動各種人、財、物為案件的辦理提供便利。美國的檢察機關對案件的辦理享有較大的自由裁量權，在行政執法與刑事司法銜接過程中起主導作用。檢察機關對行政機關決定不移送起訴的案件享有調查權和行政督促權。檢察機關認為必要時，可以進行調查、調閱相關材料、傳喚當事人，還可以對相關瀆職人員提請懲戒。檢察機關認為行政機關的不移送理由不成立時，警察機關必須限時移送。為了給“行刑銜接”創造條件，美國由聯邦政府出面，將民政、住房、國土、交通、稅務等部門的零散信息進行統一整合，形成全國性的信息共享平臺。

（二）歐洲“行刑銜接”機制相關經驗

歐洲主要國家英國和法國是“行刑銜接”工作實踐較為完善的國家。英國的檢察制度歷史悠久，檢察體系采取垂直領導的方式，檢察系統級別最高的是皇家檢察院。英國各級檢察院都不受地方政府的管轄，獨立行使檢察權。人事和經費分別由上級檢察院直接派遣和調撥，地方政府不能干涉。負責偵查的警察系統也獨立于地方政府，由中央政府直接領導。英國檢察機關的主要職能為刑事公訴，偶爾應政府的要求提供一些建議，充當臨時顧問的角色。英國的檢察機關對行政機關不享有監督權，法律監督由治安法院負責。英國的法律不區分行政處罰與刑罰，行政處罰實際上屬于輕罪，由治安法官來認定犯罪嫌疑人是否已經構成犯罪。治安法院不僅負責輕罪的審理，還負責刑罰的執行。由于地方政府自治程度高，為避免高度自治所導致權力濫用，英國建立了由行政監察專員、行政裁判所、專門法院構成的三位一體的法律監督體系，對行政主體自由裁量權予以嚴格限制。特別是將行政監察專員設置在各行政機關內部，主要負責申訴處理。內設監察專員僅對議會負責，不受行政主體制約。如當事人對行政監察專員的處理結果不服，還可以向法院或行政裁判所提起訴訟。與英國不同，法國是大陸法系國家，其刑事偵查權由司法警察、檢察官和預審法官共同行使，①瞿豐：《法國偵查制度簡論》，《政法學刊》2001 年第2 期。通過設置在行政機關內部的行政警察與檢察官、司法警察密切配合，對相關案件進行偵查、取證和制作各種法律文書。當檢察長認為涉案人員已經構成犯罪且證據比較充分時，就將案件提交給法院進入預審程序。預審程序是法國刑事訴訟的正式程序，銜接初步偵查和提起公訴階段。預審法官通常根據案件的具體情況來決定是否移送“輕罪”、“違警”或“起訴”三法庭之一。預審法官認為證據不足，則有權裁定終結案件。此外，法國十分重視執法監督工作，它要求行政主體和檢察官在辦理案件時要全程公開，以方便公眾監督。它還建立了從中央到地方的一體化信息平臺，公眾可以很方便地在這個公開平臺上查詢到案件的辦理情況，檢察官和預審法官也可以利用該平臺進行執法監督。總之，通過多重監督，法國將行政主體的自由裁量權限制在一個比較小的范圍，使行政執法和刑事司法初步實現了高效銜接。

在節能降耗檢測工作中，能源計量技術發揮著重要的作用，該技術的有效應用可以極大地提升節能降耗數據采集與監測水平。本文主要對能源計量工作在節能降耗中的作用與地位進行簡要分析，并且從節能降耗途徑，能源計量的作用以及政策與公共節能3個角度進行了具體的分析。

（三）歐美“行刑銜接”機制構建經驗對我國的借鑒意義

從歐美發達國家的經驗來看，行政執法和刑事司法的有效銜接其重要性不言而喻，各個國家都給予了充分的重視，并且都在注重本國國情的基礎上設計了優化的執法路徑與司法銜接機制。美國通過建立在行政執法機關內部內設刑偵部門，來實現對違法行為和犯罪行為的甄別，并且賦予了內設刑偵部門充分的調查權限，如在食品安全監管領域，美國專門成立FDA 下屬犯罪調查屬（OCI）負責食品安全犯罪查處以及藥品醫療器材領域的違法犯罪查處，其探員享有調查取證和檢控權，可以申請并執行逮捕、拘留等強制措施，同時在物證技術支持上，美國已基本實現了從行政執法到犯罪懲處的無縫銜接。②戴強：《美國的食品安全管理體系》，《時代經貿》2007年第5 期。英國由于在制裁體系上并沒有行政處罰的相關規定，行政處罰直接被視為輕罪，由治安法院進行審理，因此一旦某一行為違反了刑政法律法規的規定，則行政相對人的行為屬于犯罪，然后直接由治安法院來統一判決和執行，其間不存在行政處罰、行政違法等行為。③蔣絢：《集權還是分權：美國食品安全監管縱向權力分配研究與啟示》，《華中師范大學學報（人文社會科學版）》2015 年第1 期。歐美發達國家之所以在“行刑銜接”問題上并不存在像我國現階段所面臨復雜問題其根源在于其特殊的法律制度設計，雖然這種制度設計與我國當前的法律制度存在諸多不適配之處，但具體機制設計的做法還是有一定借鑒價值。從制度設計上來講，高度信息共享化和職權劃分專業化是保障體制運轉重要條件，職權劃分專業化主要體現在“運動員”與“裁判”相分離的模式，即并非由執法機關來判斷案件的定性。在制度設計上，兩法銜接的案件受到檢察官與預審法官雙重監督，檢察官指揮整個案件的偵查過程，預審法官對于案件的定性和分流起決定作用，行政機關對于案件偵查其實起到的只是輔助作用，行政權力比較小。①方立新：《西方五國司法通論》，人民法院出版社，2000 年版，第266 頁。高度信息化主要體現在通過不同制度設計，能夠推動案件信息在不同部門流轉的有效性、真實性和及時性，避免因信息獲取問題導致案件偵查受阻。如歐美相關國家都通過信息網絡技術建立較為全面的案件信息共享平臺，同時由于執法部門本身內嵌犯罪調查屬，其偵查的證據標準的統一性也很大程度避免了因證據問題產生“行刑銜接”的障礙；為保證信息在不同機構之間傳遞的有效及時性，通過網絡信息平臺實現對信息高度的統一和標準化是共性的做法，如法國兩法銜接案件從被發現起就上網公開，檢察官和民眾都能看到，檢察官通過網絡記錄案件偵辦，更好發揮其法律監督職能，可以說全面推動案件信息網絡共享是作為未來兩法銜接工作方向。

四、我國“行刑銜接”機制完善的對策建議

基于上述分析，結合歐美發達國家有益探索，機制設計理論視角下我國“行刑銜接”工作機制完善應該形成制度聯動效應，逐步完善行政執法與刑事司法相互銜接機制的立體建構。具體而言，未來我國“行刑銜接”機制完善的主要措施包括：

（一）通過目標責任制破解“反公地困局”

“行刑銜接”工作是一項系統復雜的工程，涉及部門多，牽涉到各方面的利益，而在具有緊密組織合作關系的部門之間，銜接工作容易達成；而相互對立、關系疏遠的部門之間，“行刑銜接”則往往難以實現，②劉楊：《行政執法與刑事司法銜接的二元格局及其法治后果——以食品藥品監管領域的經驗為例》，《華中科技大學學報（社會科學版）》，2020 年第34 卷第1 期。因此需要協調相關部門解決思想認識、職責分工、利益分歧等問題，推動部門之間緊密的合作關系。這項工作必須堅持黨委領導、政府主導、相關部門分工負責，齊抓共管。從近年“行刑銜接”實踐情況看，由檢察院或政府職能部門牽頭完成難度很大，也很難有效推進。目前，根據中央依法治國委員會的架構，各地各級黨委設立了依法治市辦，組織協調轄區法治建設工作。“行刑銜接”作為全面推進依法治國的重要措施，建議由市依法治市辦牽頭，統一領導全市“行刑銜接”工作。市委政法委作為司法機關的領導機關，協助市依法治市辦，指導協調公安、檢察、法院開展“行刑銜接”工作。同時，需要明確“行刑銜接”中相關的部門的職責和分工，做到各司其職，各盡其職，協同推進“行刑銜接”工作。其具體責任流程簡析流程如下：

圖 “行刑銜接”各相關部門職責分工流程簡析圖

表：“行刑銜接”信息平臺信息共享范圍

（二）通過技術更新暢通信息共享

針對目前“行刑銜接”工作中存在的銜接機制不順、信息化平臺推進乏力等問題，關鍵在于加快“行刑銜接”信息共享平臺建設，充分發揮信息平臺在推進“行刑銜接”工作的作用，在此基礎上完善相應的實體案件移送反饋機制。具體而言：

1、充分利用信息技術，保障共享平臺建設。首先需要推進執法辦案的互通共享。通過政府統一信息化數據庫將行政處罰案件信息導入至信息共享平臺，切實解決信息共享平臺執法信息人工錄入問題，實現行政執法和刑事司法的網絡互聯、數據互通、信息共享，便于公安、檢察、監察機關全面掌握行政處罰信息，及時發現和查辦犯罪案件、監督線索。其次，明確執法信息共享范圍。共享案件信息并不僅僅是行政執法機關將案件共享于公安機關、檢察機關，公安機關和檢察機關也要將行政執法機關共享案件的處理或監督結果共享于行政執法機關。第三，進一步完善平臺功能。研發行政執法信息數據的分析處理模塊，設定數據監控內容、指標和條件，及時捕捉和發現可能涉罪的案件信息，強化對公安機關偵查工作、檢察機關履行監督職能的分析篩選功能。最后，明確平臺運行管理部門。確定牽頭組織部門的同時，建議明確相關信息技術部門負責對信息共享平臺實施統一管理，落實信息共享平臺的日常管理、技術開發和經費保障，確保平臺順暢運行。

2、大力優化管理流程，完善銜接工作機制。首先要建立案件雙向移送反饋機制。“行刑銜接”要從單向的移送向雙向交流轉變，既要建立行政執法機關向刑事司法機關移送涉嫌犯罪案件的機制，也要建立刑事司法機關向行政執法機關移送行政違法線索機制。公安、檢察、法院在辦案中發現的行政違法行為，要及時通報行政執法機關予以相應的行政處罰；對于經審查不構成犯罪，決定不立案、撤銷案件、不起訴、作出無罪判決或者免予刑事處罰的案件，需要予以行政處罰的，通報行政執法機關予以行政處罰；對于判處職業禁業令的罪犯，應當通報相關行政執法機關，便于行政執法機關加強職業資格審查、落實從業限制有關規定。其次，明確案件移送程序。規定案件移送和受理期限、隨案移送的案件材料種類、委托檢驗鑒定的主體等，明確涉嫌犯罪案件移送標準參照刑事案件立案追訴標準。最后，建立配套的工作機制。規定聯席會議、案件通報、備案審查、信息反饋、雙向咨詢等工作機制，保障行政執法與刑事司法銜接高效、順暢。

（三）通過落實激勵相容重構監管體系

目前“行刑銜接”工作機制未得到有效落實的重要原因就是沒有實行嚴格的考核和監督制度，各行政執法機關推進銜接工作的隨意性較大。因此要求各部門提高對“行刑銜接”工作的重視程度，同時通過信息平臺建設推動“行刑銜接”全流程監督體系的構建。

1. 充分利用信息平臺，發揮線上監督功能。傳統的紙面流轉過程中，檢察機關難以及時介入進行立案監督。通過“行刑銜接”平臺，在案件采取電子化流轉過程中，行政機關在移送案件的第一時間就可以同時分送至檢察院的監督賬號，對于移送案件的證據標準、移送反饋的時限、立案與否的決定等及時開展監督。借助電子化手段，使實時監督成為可能。同時也要相關配套制度來確保法律監督職責的落實。建議針對“行刑銜接”平臺的使用和運行應制定明確的規則和相關考核辦法，使銜接平臺真正能夠運轉起來，發揮應有作用。

2. 完善平臺統計功能，夯實監管數據基礎。針對部分單位平臺使用率不高的現狀、可能會導致流程超期的問題。建議增加短信或郵件提醒功能：到期前5 天起提醒承辦人員、到期前3 天起提醒負責人，超期后提醒相關法律監督機關啟動監督流程。同時，在系統中增加通訊錄功能，各賬號均有明確的聯絡員和負責人，如有調整應及時在系統中更新，案件移送時將案件聯系人作為必填字段，便于及時溝通，以應對移送反饋不及時等問題。

3. 豐富平臺績效指標，完善責任追究機制。在信息平臺現有分類、分地區統計功能基礎上增加：案件證據達標率、移送反饋流程超期率、立案率等統計功能，為執法監管、考核提供堅實基礎。針對目前相關部門對“行刑銜接”重視程度不夠的問題，建議將“行刑銜接”工作納入對地方黨委、行政執法機關的績效評價體系，通過立法完善對行政執法機關不移送涉嫌犯罪案件的責任追究機制，詳細規定問責程序如何啟動、啟動主體、如何進行問責、問責的依據等，使責任追究機制具有可操作性，同時修訂相關法律，將責任追究落到實處。