中國高等教育大眾化進程及特征

徐高明，吳 惠

(常州大學 高等教育研究院，江蘇 常州 213164)

2019年，是1999年中國高校擴大招生規模20周年，也是中國高等教育由大眾化向普及化過渡的關鍵之年。1999年-2019年中國高等教育大眾化20年進程是一個后發國家高等教育超常規、追趕型、跨越式發展的過程，它創造了具有中國特色的有序、有度、有節奏平穩推進大眾化的新奇跡、新路子。站在新時代起點上，對標《中國教育現代化2035》，系統回顧中國高等教育大眾化20年發展歷程，科學細分這一進程的發展階段，分析梳理各階段的主要任務和總體特征，對于實現中國高等教育由大眾化向普及化順利過渡，實現高等教育現代化，建設高等教育強國，具有重要意義。

一、中國高等教育大眾化20年進程的歷史考察

在中國高等教育大眾化20年進程中有四個關鍵性的時間節點：1999年，國家作出進一步擴大高校招生規模的決策，拉開了向大眾化邁進的序幕；2006年，國務院常務會議指出，高等教育要控增長，穩規模，切實把重點放在提高質量上，成為大眾化進程中的重要轉折點；2012年，黨的“十八大”指出“推動高等教育內涵式發展”，提出了大眾化后期階段的新要求；2019年，中國高等教育毛入學率超過50%，進入高等教育普及化階段，具有劃時代的意義。因此，根據這四個時間節點，可以把中國高等教育大眾化20年進程進一步細分為三個發展階段：快速擴張階段(1999年-2005年)、提高質量階段(2006年-2011年)、內涵式發展階段(2012年-2019年)。每個階段的發展重點與主要任務各有側重。

(一)快速擴張階段(1999年-2005年)

雖然中國最近的一次高等教育大規模擴招開始于1999年，但這次擴招最早可以追溯到20世紀90年代初期[1]。最有力的明證就是，1993年，中共中央、國務院印發《中國教育改革和發展綱要》，這是20世紀90年代乃至21世紀初中國教育改革與發展的藍圖，《綱要》鮮明提出：“90年代，高等教育要適應加快改革開放和現代化建設的需要，積極探索發展的新路子，使規模有較大的發展，結構更加合理，質量和效益明顯提高。”[2]明確將擴招作為20世紀90年代高等教育發展的一個重要目標。為了落實這一綱領性文件的總體目標，1996年，國家教委印發的《全國教育事業“九五”計劃和2010年發展規劃》，將這一擴招目標進一步具體化：適度擴大高等教育規模，到2000年，高等教育在校生達到650萬人左右，約增加100萬人，毛入學率從1995年6.5%提高到8%左右；到2010年，高等學校在校生增加到950萬人左右，毛入學率達到11%左右[3]。這兩個重要文件為20世紀90年代的擴招提供了政策依據和保障，從此，中國高等教育新一輪擴招漸次展開。

在其后的兩年里，社會要求擴大高校招生規模的呼聲不斷升高，政府部門和高校增加高校招生計劃的節奏也逐步加快。1996年，江蘇省頂住壓力和質疑，率先做出高校擴招、“每年增招1萬”的決策，比全國提前三年啟動高等教育大眾化進程，為全國提供了新思路和新經驗[4]。1999年1月，國務院批轉教育部《面向21世紀教育振興行動計劃》，該計劃提出：“積極穩步發展高等教育，2000年高等教育本專科在校生總數將達到660萬人，高等教育入學率由1997年的9.1%(新口徑)，提高到2000年的11%左右；到2010年，高等教育規模有較大擴展，入學率接近15%。”[5]同年6月，中共中央、國務院頒布《關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》，又提出：“擴大高中階段教育和高等教育的規模，拓寬人才成長的道路，減緩升學壓力。通過多種形式積極發展高等教育，到2010年，中國同齡人口的高等教育入學率要從現在的9%提高到15%左右。”[6]《計劃》與《決定》首次明確提出了到2010年進入高等教育大眾化階段的時間表。據此，國家很快宣布啟動新一輪的高校擴招，邁向高等教育大眾化的大擴招拉開帷幕，正式開啟了高等教育大眾化的新征程。2001年，教育部《全國教育事業第十個五年計劃》又把高等教育大眾化的時間表從2010年提前到了2005年，提出“十五”期間要“采取各種措施積極擴大高等教育規模，各類高等教育在學人數增加到1600萬人左右，高等教育毛入學率達到15%左右。”[7]中國高等教育擴招的指導思想，已由“適度擴大高等教育規模”，演變成“積極擴大高等教育規模”，如表1所示。

表1 中國政策文件中有關高等教育擴招的總體目標及具體指標

2002年，中國高等教育毛入學率達到了15%，跨進了高等教育大眾化的門檻，比2001年的《全國教育事業第十個五年計劃》目標提前了3年。1999年-2005年的7年中，普通高等學校本專科生招生數從擴招前1998年的108.36萬增加到2005年的504.46萬，增長4.7倍，增幅達366%，年均增長率為25.1%；各類高等教育在學總規模從擴招前1998年的642.98萬增加到2005年的2 300多萬，增長3.6倍，增幅達258%，年均增長率為20.24%。2000年實現各類高等教育在學總規模650-660萬以及2005年1 600萬的預期指標，被雙雙突破，分別達到了近940萬和2 300多萬，如表2所示。

表2 1999年-2005年中國高校招生數、在學總規模

2005年，高等教育毛入學率達到21%，比擴招前的1998年提高了11.2個百分點，高等教育在學人數達2 300萬人，規模躍居世界第一位。

(二)提高質量階段(2006年-2011年)

經過7年的持續快速擴張，中國高等教育發展與改革取得了舉世矚目的成就，但由于發展速度過快、各方面的準備不夠充分，在投入、質量和就業等方面也出現了諸多問題，引起了社會質疑和批評。首先，高校快速擴招造成了經費資源的短缺。其中，最為關鍵的是普通高校專任教師并沒有隨著招生數的大幅增加而同步增長，年均增長率僅為13.23%，遠遠低于普通高等學校本專科生招生數25.1%的年均增長率，同時，普通高校生均預算內事業費和公用經費支出總體上也雙雙呈現負增長態勢，如表3所示。第二，高校快速擴招影響了教育教學質量的提高。有學者通過對9個省市15所院校擴招后教學質量的調查與分析，發現高校擴招導致了高校教學條件、教師工作量以及學生學習心態等方面發生了一系列變化，而這些變化又在一定程度上影響著教學質量，教學質量受到影響已是一個不爭的事實[8]。第三，高校快速擴招帶來了實實在在的就業難題。北京大學課題組的調查分析顯示，隨著中國高等教育規模的迅速擴大，就業難的問題日益突出，1999年擴招的第一屆畢業生于2002年、2003年陸續畢業，高校畢業生就業壓力大增，2001年、2002年、2003年6月的初次就業率分別為70%、64.7%、50%，呈逐年下降的趨勢[9]。

表3 1999年-2005年中國普通高校專任教師、生均經費

為此，僅在2006年5月的一個月中，國務院和中央部門密集發聲，強調高等教育發展要控增長，穩規模，切實把重點放在提高質量上。5月10日，國務院召開常務會議，聽取高等教育工作匯報。會議指出：“當前中國高等教育還面臨許多矛盾和問題，特別是高等教育質量還不能完全適應經濟社會發展的需要，高校教育觀念、人才培養方式、教學內容和方法需要進一步轉變，高校教師隊伍水平亟待提高，高等教育投入增長跟不上規模發展，部分高校辦學條件不足，高校畢業生就業面臨較大壓力”。會議強調：“根據當前高校的實際情況，有必要適當控制招生增長幅度，相對穩定招生規模”“切實把重點放在提高質量上。”[10]為了落實國務院常務會議精神，5月19日，國務院召開加強和改進高等學校招生管理工作會議，進一步明確提出， 2006年高等學校招生規模比上一年增加5%，為高校提高辦學質量創造良好的環境。5月29日，中央14個部門聯合下發《關于切實做好2006年普通高等學校畢業生就業工作的通知》，再次強調，省級政府有關部門“要適當控制高等學校招生增長幅度，相對穩定招生規模。”

2007年，教育部、財政部印發《關于實施高等學校本科教學質量與教學改革工程的意見》，決定由中央財政專項支持實施“質量工程”。 質量工程以提高高等學校本科教學質量為目標，加強內涵建設，提升高等教育的質量和整體實力。主要在專業結構調整與專業認證、課程教材建設與資源共享、實踐教學與人才培養模式改革創新、教學團隊和高水平教師隊伍建設、教學評估與教學狀態基本數據公布、對口支援西部地區高等學校六個方面進行重點建設。通過實施“質量工程”，中國高等教育改革緊緊抓住了影響本科人才培養的關鍵步驟和核心環節，選擇一些具有基礎性、全局性、引導性的項目進行重點建設，有效促進了本科教育教學改革，初步形成了國家級、省級與校級三級質量建設體系，有力推進了人才培養質量的提升。2010年6月，中共中央政治局審議并通過《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010年-2020年)》，教育規劃綱要提出，2010年-2012年，通過組織實施一批重大項目，進一步提升高等教育質量。2011年，教育部、財政部頒布《關于“十二五”期間實施“高等學校本科教學質量與教學改革工程”的意見》，決定在“十二五”期間繼續實施“高等學校本科教學質量與教學改革工程”，在“十一五”質量工程建設成就的基礎之上，進一步整合各項改革成果，加強項目集成與創新，把握重點與核心，提高項目建設對人才培養的綜合效益。

(三)內涵式發展階段(2012年-2019年)

2012年11月，黨的“十八大”報告首次正式提出“推動高等教育內涵式發展”，五年后的2017年10月，黨的“十九大”報告又進一步提出了“實現高等教育內涵式發展”的更高目標與要求。兩次黨代會，從“推動”到“實現”，發出動員令，提出硬指標和死命令，標志著中國高等教育已從過去的外延式發展時期進入了內涵式發展的新階段。其實，再此之前的1993 年《中國教育改革和發展綱要》就指出：“要堅持走內涵發展為主的道路”，但是由于受到1999年以來高校擴招的沖擊，并沒有完全沿著內涵式發展的道路走下去，一直到2010年的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010年-2020年)》才重新提出：“樹立以提高質量為核心的教育發展觀，注重教育內涵發展”。2012年4月，教育部發布的《全面提高高等教育質量的若干意見》(俗稱“高教30條”)再次重申，堅持“走以質量提升為核心的內涵式發展道路”。

潘懋元先生認為，黨的“十九大”報告提出的高等教育要實現內涵式發展，主要是要改變學校一味依賴擴大規模、依賴辦學升格、依賴外延式發展模式的現象，側重提高質量，尤其是提高教育教學質量[11]。實際上，高等教育內涵式發展就是以提高質量為核心、以規模發展為基礎的可持續發展。別敦榮教授則進一步把高等教育內涵式發展細分為宏觀和微觀兩個維度，宏觀的高等教育內涵式發展旨在保持高等教育系統規模穩定或小幅增長的情況下，改善和優化高等教育系統結構，提高高等教育系統運行效率和效益，提升高等教育系統辦學能力和辦學質量，充分發揮高等教育的社會功能。而微觀的高等教育內涵式發展則主要涉及高校人才培養能力的加強、人才培養環境的優化、人才培養條件的改善和人才培養成效的提高，充分發揮其教育教學功能[12]。這種兩維度的分析框架，不僅涉及高等教育宏觀和微觀兩個層面，還包括高等教育系統的內部和外部兩個方面，以及內外部的互動，既全面又深入，大大提高了對高等教育內涵式發展方式的解釋力。

新時代中國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。這就表明，新時代人民群眾對高等教育的需要也同樣發生了顯著變化，不再局限于“有大學上”的“基本需求”，而是更加強調多樣化、高質量以及公平正義等方面的“更高需求”。因此，在內涵式發展階段，在宏觀上，必須優化高等教育結構，發展多樣、公平而有質量的高等教育，辦好同人民群眾期待相契合的新時代高等教育。一是堅持高質量發展。2012年教育部發布《關于全面提高高等教育質量的若干意見》，提出在保持公辦普通高校本科招生規模相對穩定的基礎上，注重高等教育學科專業、類型、層次和區域布局結構的優化，鼓勵高校合理定位，各展所長，強化特色，全面提高高等教育質量。2015年，國務院印發《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》，加快建設世界一流大學和一流學科。2019年，教育部、財政部發布《關于實施中國特色高水平高職學校和專業建設計劃的意見》，計劃集中力量建設50所左右高水平高職學校和150所左右高水平專業群。二是堅持分類發展。逐步完善高等學校分類發展的政策體系，引導高校科學定位、特色發展。2015年，教育部、國家發展改革委、財政部聯合發布《關于引導部分地方普通本科高校向應用型轉變的指導意見》，加之“雙一流”建設方案和“雙高”建設計劃，這樣，中國基本上形成了研究型、應用型和職業技能型高校分類分層發展的初步框架。三是堅持區域協調發展。2013年，教育部、國家發改委、財政部三部委聯合印發《中西部高等教育振興計劃(2012年-2020年)》，在2012年-2015年的一期建設中，計劃投入100億元，先期支持100所中西部地方本科高校建設。2016年，國務院辦公廳印發《關于加快中西部教育發展的指導意見》，繼續推進中西部高校基礎能力建設工程，并按“一省一校”原則，在沒有教育部直屬高校的省份，重點建設14所高校，還采取階梯式支援方式對口支援中西部高校，先由100所左右高水平大學支援中西部75所地方高校，形成第一階梯，再由75所受援高校和部省共建高校支援中西部100所左右地方本科高校，形成第二階梯。

微觀層面的高等教育內涵式發展主要集中于加快建設高水平本科教育。2018年，教育部召開了改革開放以來第一次全國高校本科教育工作會議，專門研究部署高等學校本科教育工作，會后出臺了《關于加快建設高水平本科教育全面提高人才培養能力的意見》(俗稱“新時代高教40條”)，強調人才培養為本、本科教育是根，要求各類高校爭創一流本科教育，全面振興本科教育，提高人才培養質量。 2019年，教育部、科技部、中央政法委等13個部門又聯合啟動“六卓越一拔尖”計劃2.0，開啟了一場新時代中國高等教育的“質量革命”。該計劃將在2019年-2021年的三年間，重點推進三項建設工作：一是實施一流本科專業“雙萬計劃”，建設10 000個左右國家級一流本科專業點和10 000個左右省級一流本科專業點，即建“金專”；二是實施一流課程建設“雙萬計劃”，建設10 000門左右國家級一流課程和10 000門左右省級一流課程，即建“金課”；三是建設260個左右基礎學科拔尖學生培養一流基地，即建“高地”。

二、中國高等教育大眾化20年進程的特征分析

雖然三個階段的發展重點和主要任務各有側重，但由于中國政治、經濟、文化等發展環境的特殊性，在總體上，中國高等教育大眾化進程在制度安排、模式選擇、過程轉換等方面表現出了不同于西方國家的明顯特征。科學分析歸納中國高等教育大眾化20年進程的總體性特征，對中國高等教育大眾化20年進程作出客觀評價，能進一步總結出中國高等教育大眾化的基本經驗，并指導未來15年的高等教育現代化建設。

(一)決策機制：基于多源流的合理決策和滿意決策

高等教育大眾化決策是建立在一定制度基礎之上的政策議程建構，是一種正式性制度安排。美國著名政治學家、政策科學家約翰·W.金登提出的多源流分析模型為這一決策過程提供了很好的解釋性工具[13]23。金登認為，公共政策議程的建構主要受彼此獨立的問題源流、政策源流和政治源流的影響，在某些關鍵時刻這三股源流將在政策窗口匯合，當政策之窗打開時，一個項目被提上決策議程的概率就會大增[14]。為了弄清楚中國高等教育大眾化的決策機制，有必要深入考察其“政策制定的動態本質”。

一個問題引起政府決策者的關注，主要受到與這一問題相關聯的指標影響，也可能跟某些焦點危機事件或者政策執行過程中的不良反饋等因素有關。這些指標、焦點危機事件和不良反饋就構成了政策議程的問題源流。20世紀末，構成中國高等教育大眾化決策的問題源流主要表現為高等教育供給與需求之間的矛盾，突出體現在兩個關鍵性的指標上。一是普通高校錄取比例偏低，無法滿足考生和家長接受高等教育的需求。根據1996年-1998年《全國教育事業發展統計公報》的數據計算，1999年擴招前的三年，中國普通高等學校本專科生招生數在普通高中畢業生數中的占比一直徘徊在45%左右，這就意味著，每年都有半數以上的普通高中畢業生被普通高等學校拒之門外，不能進入普通高校繼續深造。人民群眾日益增長的接受高等教育需要同落后的高等教育供給之間產生了較大的落差和矛盾。二是高等教育人口的比例偏低，無法滿足新世紀知識經濟時代經濟社會發展的需要。20世紀90年代初期，按照國際通用指標，中國25歲及以上人口中受過高等教育者的占比僅為2.0%，不但遠遠低于高收入國家平均27.6%的比例，甚至還低于低收入國家平均2.7%的比例。一直到1994年，中國每10萬人口中的在校大學生數才達到440.4人，才剛剛趕上低收入國家20世紀90年代初的水平[15]14。

在某一政策議程建構過程中，如果具備可行的備選方案和政策建議的政策源流，則可以大大增加某一主題被提上決策議程的可能性。在1982年-1985年4年里，中國高等教育曾出現過一個快速發展階段，本專科招生人數每年以20%以上的速度增長。但1986年至1992年的7年間，政府主要采取一種穩定規模、調整結構、改善條件的收縮保守路線，擴大高等教育規模的議題暫且擱置。然而，在政府層面， 1993年，中共中央、國務院印發《中國教育改革和發展綱要》，以及此后的《全國教育事業“九五”計劃和2010年發展規劃》《面向21世紀教育振興行動計劃》等一系列政策文件的出臺，又使得高等教育擴招重新進入了政策決策視野。在學者層面，雖然對于高等教育擴招有不同的聲音和建議，例如，有個別學者就認為，在中國提倡高等教育大眾化是一種理論誤導，并不適合中國國情，是行不通的[16]。但更多的學者則為高等教育的擴招和大眾化鼓與呼，并提出了許多切實可行的建議。有學者提出，由于中國經濟發展水平的不平衡，發達地區可以先行一步，分區域推進高等教育大眾化[17]。在科學研判經濟發展水平和經濟發展所處階段的基礎上，有學者提出，中國高等教育應采取迅速發展、分步提高的方式，按照“三步走”的策略逐步實現大眾化的戰略目標[15]20。還有學者運用規模經濟理論對中國高校規模效益進行科學測算后，建議高校擴招應采用“聯合、合作和合并”的機制，充分挖掘現有高校的潛力[18]。這些政府層面的先期政策以及學者層面的政策建議為高等教育大眾化決策營造了良好的輿論氛圍，并提供了充分的備選方案。

政治源流對于政策議程具有明顯的促進或者抑制作用，在中國高等教育大眾化決策中，政治源流中的國民情緒和政府共識(或者政府主流意識形態)發揮了重要的促進作用。中國老百姓中普遍存在著 “知識改變命運”“學而優則仕”的認知和價值觀，他們一直把接受高等教育作為實現社會合理流動的主要途徑和手段，上大學接受高等教育承載著無數底層家庭向上流動的夢想與訴求。所以，許多家長本著“再苦不能苦孩子”的原則，即使自己節衣縮食、含辛茹苦，也要支持孩子讀書上大學。這種存在于老百姓當中的普遍情緒恰恰就是中國高等教育擴招和大眾化的強大需求和不竭動力。除了國民情緒，當時能夠促進高等教育大發展的還有政府的主流意識形態，主要表現在兩個方面：一是科教興國戰略的提出。1995年，《中共中央、國務院關于加速科學技術進步的決定》首次正式提出實施科教興國的戰略。強調科技和教育是國家振興的重要手段和基礎，要堅持教育為本，要在經濟社會發展中進一步突出科技和教育的重要位置，要把經濟建設轉移到依靠科技進步和提高勞動者素質的軌道上來。二是高等教育是準公共產品共識的形成。高等教育具有有限的非競爭性和有限的非排他性，它既不屬于純公共產品，也不屬于私人產品，而是介于兩者之間的準公共產品。因此，高等教育投資具有“雙重性”，即既是消費行為，又是投資行為，對于高等教育的供給，應采取政府與市場共同分擔的原則，發揮市場在資源配置中的重要作用，實現效率和公平價值，進而滿足人民群眾對于高等教育的需求。基于這種共識，20世紀90年代，中國高等教育在辦學體制、管理體制、投資體制、招生制度、畢業生就業制度、學校內部管理體制等方面的改革取得了許多進展和突破，為高等教育大眾化掃除了一些制度性的障礙。

政策之窗就是政策建議者提出其解決問題辦法的機會。當一扇政策之窗打開時，問題源流、政策源流和政治源流就會匯合在一起，這時候提出的政策建議最容易被采納，并被提上政府的決策議程。當然，政策之窗的打開需要具有“催化劑”作用的觸發機制。中國高等教育擴招和大眾化政策之窗打開的觸發機制就是1997年亞洲金融危機。1997年，亞洲金融危機肇始于泰國，隨后波及亞洲其他國家和地區，造成企業倒閉、工人失業、經濟社會蕭條。當時中國的經濟增速也大大放緩，國內需求相對疲軟，同時由于國企改制，出現了大規模的下崗工人，因此，刺激消費、拉動內需、促進經濟增長、緩解就業壓力成為一個亟待解決的社會難題。當三股源流匯聚時，最后要沖開政策之窗，政策企業家的努力也很重要。1998年10月，后來被稱作“高校擴招之父”的湯敏與其夫人左小蕾撰寫了《關于啟動中國經濟有效途徑——三年擴大招生量一倍》的建言書。他們認為，擴大高校招生是一個國家投資少，刺激內需力度大，又能實現群眾迫切愿望的有效措施，因此，建議中央擴大大學招生數量[19]。這一建議很快就被中央采納，1999年6月國家正式宣布啟動擴招。

中國高等教育大眾化擴招政策，平衡和兼顧了國家、社會、高校和家長(學生)各方利益和訴求，順應了經濟社會和高等教育自身發展的必然需求，是一個兼具科學性和民主性的水到渠成的決策過程，其即使不是一項“最優決策”，但至少是一種基于多源流匯聚的“合理決策”和“滿意決策”。然而，有學者同樣運用多源流理論對中國高等教育擴招政策進行了分析，卻得出了幾乎相反的結論，認為此項政策“并未經過長期醞釀及科學論證”，是一個“并非完全理性的選擇。”[13]27造成這種不同甚至相反研究結論的主要原因可能有三：一是對中國擴招歷史史料的把握和認識上存在一定的偏差，論證過程中掌握的論據性史料可能并不充分；二是對高等教育內外部關系和規律的把握和認識存在一定偏差，沒有充分認識到，中國高等教育改革既要主動適應外部經濟社會發展，還要把握自身大眾化、普及化的趨勢性規律，特別是在社會轉型時期這種內外部關系并不是割裂的和對立的，而是具有很強的內在一致性和統一性；三是對中國高等教育的后發優勢認識不足。

(二)發展模式：超常規的追趕型跨越式發展

所謂模式，就是事物的標準樣式，就是解決某一類問題的方法論。在實踐中，選擇了一個適合的模式，也就意味著掌握了解決問題的最佳辦法，往往就會達到事半功倍的實際效果。從世界范圍來看，以歐美和日本為代表的少數發達國家的高等教育大眾化是一種引領型發展模式，而大多數后發國家的高等教育大眾化則是一種追趕型發展模式。根據美國教育部的統計，1940年，美國高等教育在校學生數已達到150萬，約占18-24歲青年人口的9.1%，到了1949年，美國高等教育的在學規模則達到了240萬人，約占18-24歲青年人口的15%。同時，基于聯合國教科文組織統計研究所公布的近200個國家的高等教育毛入學率數據統計分析發現，到1975年，世界上就已有超過 1/4的國家的高等教育毛入學率達到了15%[20]。而中國高等教育毛入學率直到1997年和2002年才分別達到9.1%和15%，中國高等教育邁入大眾化門檻的時間，比美國慢了半個多世紀，也遠遠落后于世界上其他許多發達國家，甚至還落后于一些發展中國家，這與中國老百姓的期盼、經濟社會發展的需求以及大國地位極不相稱。發達國家高等教育大眾化引領型發展模式主要依靠經濟的增長，并且是與經濟社會發展相適應的，是在經濟發展到一定水平的基礎上，國家對高等教育的投入相對充足的前提下的一種自然演變過程，總體來看，一般發展時間較長，發展速度比較平穩和緩慢。而后發國家高等教育大眾化的追趕型發展模式則是充分發揮“后發優勢”，在投入、準備相對不足、政府強力推動下的一種跨越式發展，常常以比發達國家高得多的速度，在較短的時間內實現高等教育規模的快速增長和高等教育大眾化進程。與西方發達國家相比，在各方面條件并不充分的背景下，中國以較快的速度大大縮短了高等教育大眾化進程的時間。高等教育毛入學率從5%到15%，美國用了30年，英國28年，法國25年，德國24年，日本23年，而中國僅僅用了9年時間[21]。因此，中國高等教育大眾化進程是一個典型的追趕型發展模式。

中國高等教育大眾化追趕型發展模式的后發優勢的發揮主要體現在三個方面：一是基于實際國情、制度優勢和資源條件，中國高等教育大眾化追趕型發展模式，在發展道路上選擇了市場力量比較有限的自上而下的政府頂層設計和政府推動，而不是西方發達國家主要依靠政府引導與市場主導相結合的自然演變的大眾化之路。這種發展道路上的一種合理性替代，大大節約了中國高等教育大眾化的時間。二是西方發達國家在大眾化進程中既形成了豐富的理念、實踐和制度等方面的成功經驗，也積累了許多失敗的教訓，這樣，中國就可以借鑒西方發達國家的先進經驗，并吸取他們失敗的教訓，盡量避免或者少走彎路，采取一種經過優化了的趕超策略，從而節省大眾化的成本和時間，為在短時間內的趕超西方發達國家提供了可能性。三是中國老百姓的期待、經濟社會發展的需求與相對落后的高等教育之間產生了一種緊張的狀態，在“落后就要挨打”民族利益和民族自尊心的刺激下，在西方發達國家成功大眾化典范的激勵下，這種緊張狀態激起了中國高等教育模仿、追隨、并跑和超越的強烈欲望，形成了一種社會壓力，并轉換成了高等教育大眾化追趕型發展策略的關鍵性動力，從而大大促進了高等教育大眾化的跨越式發展。

當然，后發優勢只是實現追趕型跨越式發展的一個必要條件，而非充分條件。跨越式發展能否實現，或者說能夠在多大程度上實現，還取決于經濟社會發展的其他一些因素。中國高等教育大眾化跨越式發展進程中還有兩個不可忽略的因素：首先，改革開放以來經濟的持續快速發展及不斷增長的教育投入，為大眾化進程的推進奠定了堅實的經濟基礎。擴招前的1991年-1998年，國內生產總值(GDP)年均增長率高達11.1%，大眾化進程中的1999年-2018年GDP年均增長率也保持在9%以上。雖然財政性教育經費占GDP的比例在大眾化初期并沒有隨GDP同步增長，1999年-2011年一直徘徊在3%上下，直到2012年才首次超過4%，但2012年以來已連續7年保持在4%以上。經濟的高速發展一方面為高等教育發展提供了一定的經濟基礎和保障，另一方面也對高等教育提出了強烈的人才需求。其次，老百姓具有強大的投資高等教育的實力和意愿。重視教育是中華民族的優良傳統，能給子女提供一個接受高等教育的機會是每一個家長的最大心愿，老百姓儲蓄的第一動機也是為下一代上大學做準備。盡管從1998 年以來國家進行了七次銀行降息，但到2003年中國個人儲蓄仍高達80 000億元。根據經濟學家的分析，在當時各種消費市場基本上都是買方市場的情況下，只有教育主要是高等教育領域是賣方市場。個人的高儲蓄率和高等教育的賣方市場是中國高等教育走向大眾化的最有力的基礎[22]。所以說，這兩個因素是促進中國高等教育大眾化實現跨越式發展的重要推動力。

(三)過程轉換：有序有度有節奏的平穩推進

任何事物發展的過程，不僅是一種輸入與輸出之間的轉換關系，而且還是一種增值性的轉換，通過這種過程轉換，把人、財、物、制度、方法等進行有效集成和高效配置，以產生一種人們所期望的理想結果。因此，過程既是事物發展的“黑箱”，更是事物發展的關鍵之所在，只有打開這個“黑箱”，把握這個關鍵，才能真正掌握事物發展的內在機理，并評價其成敗得失。中國特色的有序、有度、有節奏平穩推進高等教育大眾化，順利地實現了這種輸入與輸出之間的增值性轉換。

有序，就是分主次，有先有后。在中國高等教育大眾化進程中包含著多種矛盾，而這些矛盾所處的地位以及對大眾化發展所起的作用是不同的，總有主次之分。其中，處于支配地位并對大眾化發展起決定作用的矛盾就是大眾化的主要矛盾。在中國高等教育大眾化進程中，正是由于我們分清楚了主與次，重點與非重點，我們也就抓住了大眾化的關鍵，集中力量解決大眾化進程中的主要矛盾。這主要體現在兩個方面：一方面，中國高等教育大眾化是一個由數量到質量的發展過程。中國高等教育大眾化進程的前7年的主要任務是規模的擴張，這一時期，數量就是主要矛盾，或者說，是矛盾的主要方面，一直到大眾化中期的提高質量階段，才在規模擴張的基礎上開始兼顧質量提升。因此，中國高等教育大眾化是一個先數量發展而后質量提升的過程，是一個在“大發展”之后的“大提高”的過程。另一方面，中國高等教育大眾化還是一個由外而內的發展過程。在湯敏、左小蕾夫婦的擴招建議中，他們提出了兩個最重要的理由：一是高校擴招每年可增加1 000億元左右的消費需求；二是高校擴招還可以讓每年100萬-200萬的新增勞動力延遲進入勞動力市場，并且在今后4年內為國企下崗職工騰出500萬-600萬個工作崗位，可緩解社會就業壓力。中國高等教育擴招的最初最直接的動因是為了刺激消費、拉動內需、促進經濟增長、緩解就業壓力，主要是為了滿足外部的社會需求。到2012年黨的“十八大”提出推動高等教育的內涵式發展，才真正把目光從外部移向高等教育的內部，實行高等教育的“大改革”。

有度，就是懂節制，收放自如。“度”就是臨界點、分寸、火候。在中國高等教育大眾進程中的及時轉換發展主題和發展階段，實際上就是應勢而謀、因時而動、順勢而為，適時地把握住了大眾化進程的臨界點、分寸與火候。這尤其集中體現在對轉換階段過程中發展速度的準確拿捏上，不同的發展階段，及時換擋調速，采取了快慢有所不同的發展速度。在1999年擴招前，中國高等教育總體上處于一種長期低速增長狀態，1999年擴招啟動以后，在1999年-2005年的快速擴張階段，中國高校普通本專科招生數呈井噴之勢，以兩位數的增長率持續增長，年均增長率達到了25%的歷史峰值；2006年-2011年的提高質量階段，普通高校本專科招生數有所下降，增長率下降到個位數，年均增長率則下降為5.16%；而到了2012年-2018年的內涵式發展階段，普通高校本專科招生數的年均增長率僅為2.16%，如圖1所示。同時，中國高等教育在學總規模的增長與招生數的變化情況基本相似，三個階段的年均增長率分別為：20.24%、5.51%及2.77%，呈現出漸次下降的明顯特征，如圖2所示。這種發展主題、發展速度和發展階段的適時轉換，在很大程度上促進了中國高等教育大眾化由高速度增長轉向高質量發展。

圖1 大眾化轉段關鍵年份普通高校本專科招生數及其年增長率

圖2 大眾化轉段關鍵年份高等教育在學總規模及其年增長率

有節奏，就是講規律，渾然一體。在中國高等教育大眾化進程中之所以能夠實現對“序”和“度”的有效把握，主要得益于對以下兩方面發展規律的深刻認識和科學運用：一是對數量與質量關系的正確認識。強調數量與質量是對立統一的關系，兩者不可偏頗。沒有一定的數量就沒有質量，一定的數量和規模是質量和效益的基礎和保障；如果數量和規模過了頭就會影響甚至失去質量，沒有一定的質量，數量和規模也會變得毫無價值和意義；雖然質量占據主導地位，但數量也可能成為某一階段的主要任務。二是對增長速度階段性、周期性的正確認識。任何事物發展都會有起伏，中國高等教育跨越式發展也具有明顯的階段性特征，開始從低速增長到高速增長，然后再到中速增長，最后又恢復了低速增長，這種階段性、周期性增長，既有效地達成了追趕先進的目的，又實現了平穩過渡。因此，中國高等教育大眾化的跨越式發展，不僅僅是一種快速度的發展、趕超先進的發展和超常規的發展，更是一種平穩持續的發展；不僅僅充分利用了非均衡化發展的策略，用盡可能短的時間達到了預定的發展目標，縮小了與發達國家的差距，并努力趕超發達國家，還追求與經濟社會發展相協調，提高了可持續發展的能力，避免了高等教育發展的大起大落，從超常規平穩地進入了新常態，實現了規模、結構、質量、效益的新跨越。所以說，中國高等教育大眾化進程雖然是一種打破常規的突進式發展，但突進不等于冒進，并沒有背離高等教育發展的客觀規律，也非盲目的狂熱，而是一種基于“合理決策”的“理性的激情”[23]。

綜上所述，中國高等教育大眾化20年進程，既具有鮮明的中國本土獨特性，又具有普遍意義的規律性，為世界高等教育發展貢獻了中國智慧、中國方案和中國經驗，豐富、完善和發展了高等教育大眾化理論與實踐，并大大增強了其對后發國家高等教育大眾化的指導作用。同時，中國高等教育大眾化進程畢竟是一種超常規的跨越式發展，其必然也是一種非均衡的發展，不可避免地在結構、質量、公平、體制等方面存在一些短板和薄弱環節。因此，根據《中國教育現代化2035》“著力提高教育質量，促進教育公平，優化教育結構”的戰略重點，以及十大戰略任務的要求，未來中國高等教育在向普及化過渡過程中還應在以下四個方面重點發力：一是制定多樣化高等教育人才培養質量標準，完善高等教育質量標準體系，提升一流人才培養與創新能力；二是進一步優化高等教育的區域布局結構、學科專業結構和人才培養結構，推動高等教育高水平高質量普及；三是聚焦高等教育發展不平衡不充分的突出問題，補齊短板，讓高等教育發展成果更多、更公平地惠及全民；四是堅持改革創新，把體制機制創新作為高等教育普及、質量、公平、結構等方面整體水平提升的根本動力。