發展躍遷與治理變革：農村人居環境的治理邏輯與創新路徑

姜文靜 張紅霞

摘要：伴隨著農村現代化的發展，農村人居環境的治理問題日益突出。在農村人居環境治理中，治理政策與行動不僅具有外部嵌入性與工具理性特征，而且治理行動的行政邏輯凸顯、村民主體性邊緣化問題明顯。與此同時，城鄉空間地位不平等導致農村人居環境治理政策錯位、治理技術缺位。要以工具理性與價值理性相統一推進農村人居環境治理行動，讓人居環境治理契合農村居民的主體性訴求，并建立完備的制度與技術保障。

關鍵詞：農村;人居環境;城鄉空間;治理邏輯

中圖分類號：D422.64? 文獻標志碼：A? 文章編號：1008-2991（2020）06-087-007

在城鄉連續的空間場域中鄉村一直被視為田園風光的空間聚落，被賦予了人與自然和諧共生的理想圖景。伴隨著現代化與工業化副產品對農村空間的入侵，農村也成為了環境污染、生態失衡問題的集中爆發點。農村人居環境面臨著諸如生態循環受阻、生活垃圾漸多、廁所衛生較差、村容村貌凌亂等問題。黨的十九大報告從國家話語的角度提出了農村人居環境的重要性。2018年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布了《農村人居環境整治三年行動方案》，2019年中央一號文件《中共中央國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》中再次強調要抓好農村人居環境整治。在此背景下，農村人居環境成為學界與政府關注的焦點。

農村人居環境問題涉及城鄉規劃、社會學、管理學、經濟學、環境學等多學科，相關研究主要集中在三個方面。一是有關農村人居環境治理的問題表征研究;二是有關農村人居環境的質量評價與標準體系研究;三是農村人居環境治理的對策與提升路徑研究。諸多學者以實證主義的研究范式，對農村人居環境治理的現狀與問題進行了分析。在有關農村人居環境治理的問題表征方面，一些研究發現，農村人居環境治理中處理設施不健全、地方政府的主體責任不明確，農村污水垃圾處理缺乏排放標準和技術規范、套用城市污水處理要求和思路。[1]缺乏配套經濟政策，資金投入不足。[2]農村人居環境整治被邊緣化，整治設施的運營機制缺失、評估與監督機制未建立，部門之間缺乏有效的協調機制。[3]技術管理政策體系不完善，一些技術選擇不當、運行不善。[4]在質量評價與標準體系研究方面，孫慧波、趙霞分析了不同地區的農村人居環境差異，并提出了差異化治理策略。[5]有的學者在提出從安全保障、生活設施等七大方面，構建我國農村人居環境建設標準體系。[6]關于農村人居環境治理對策，研究者提出要提高農村環保投入比例，鼓勵多元投入。[7]健全農村環境管理體制，強化治理的市場化、專業化和產業化導向。[1]

既有研究為進一步探究農村人居環境整治問題奠定了基礎。但是問題表象式的剖析模式遮蔽了農村人居環境問題的深層邏輯，工具理性式的分析路徑導致對農村人居環境的治理難以突破既有的路徑依賴。本研究根植于農村人居環境的歷史發展脈絡與具體的實踐場域，從農村社會轉型的結構視角出發探討農村人居環境治理問題產生的邏輯與機理，以期對現有的農村人居環境問題給予新的思考與啟發。

農村人居環境由社會環境、自然環境和人工環境構成，能綜合反映農村的生態、社會等方面。[8]農村人居環境治理主要包括與農村生活聯系較大的生活垃圾處理、污水處理、村容村貌等內容，其范圍包括以村民居住為中心的自然環境和人為環境。[9]

本研究的實證資料來源于2018年至2019年在河北省東南部T村與C村的調查。T村與C村是河北省東南部的兩個典型村莊，C村距離附近的縣城4公里左右，人口512人，人均土地2畝左右，是典型的以農業為基礎的村落。十年前村落周圍沒有任何的工廠。近幾年來伴隨著鄉鎮的發展與當地政府的大力招商引資，距離C村1公里的公路旁出現了3、4個不同的機械加工廠。C村的年輕人一般都外出務工，有的在附近的縣城，有的到其他城市。T村人口約1000人，距離縣城5公里，人均土地2.2畝，村中沒有任何的工業企業，年齡稍長的在家務農，農閑時節做零工，年輕人一般從事非農產業，外出務工。

一、農村人居環境緣何成為問題

（一）工業化、現代化廢棄物侵入下的農村人居環境

在歷史的長河中，農村不僅是地域形態，更是一種以農耕文明為基礎的生產方式與聚落空間。在人與自然和諧的小農經濟中，靠天吃飯、農業為生、天人合一的農耕方式造就了鄉村田園牧歌式的生活方式，也造就了傳統農業生產、生活垃圾自然循環的環境樣態。傳統農業生產中對自然的開發非常有限，以農耕生產、農村生活為基礎形成了平衡穩定、和諧共生的生態關系與發展秩序。污染作為一個外來詞，是隨著工業生產而顯現的實踐情境與環境樣態。

工業與現代化徹底改變了地域空間的生活形態，也中斷了物質與自然往復循環的自然模式，更打破了人居環境的和諧樣態。雖然中國的社會結構一直被學者厘定為城鄉二元結構，農村在諸多方面仍具有傳統性特征，但是工業社會的物質產品卻已經在農村社會蔓延。在發展躍遷的背景下，工業廢棄物影響著農村、現代化物質產品覆蓋著農村、現代生活方式改造著農村。農村居民對待人居環境卻一直沿用傳統、自然、隨意的方式，這也造成了污染的進一步惡化。調查發現，伴隨著經濟增長，C村居民的現代消費品大量增加。現代物質產品進入村民生活，在家用電器、日常消費、穿著打扮、電子產品、日常飲食等方面，農村物質生活與城市無異。而這些產品的外在塑料包裝是生活垃圾中不可降解的主要成分之一。農民的生活理念仍處于傳統樣態、沿襲過去生活習慣，垃圾隨手倒在村邊、路旁。訪談中C村村干部說：“現在農村各種消費垃圾特別多。買菜都用塑料袋裝回來，各種吃的也是用塑料袋裝。小孩吃的、大人用的都是用塑料包裝。日常用品也用塑料盒裝著，剛出生的小孩都用尿不濕。塑料袋、各種瓶子、塑料盒子、廢電池，這些扔掉的都爛不掉，都是污染。村頭、村邊、路邊、灣邊、到處是垃圾。人們觀念沒變化，讓扔在固定的地方，村里統一處理，有的就是不聽，亂扔。”（訪談對象，李某，40歲，C村村支書）

隨著現代消費品的增多，各種塑料垃圾大量涌入農村。伴隨著洗衣機、沐浴設施的普及，農村生活不僅用水量增大，而且洗衣、沐浴化學產品的使用過程中產生的廢水含有磷等有害物質。農村居民仍持續過去的生活習慣，污水隨處倒、各種生活用水任意排。伴隨生活方式的變化，這些生活污水如果不加處理會直接造成水體、土壤、地表植物的污染。與此同時作為城鄉分工中的農村，是一些工業材料的加工地，城市的部分污染向鄉村延伸。

（二）社會轉型給農村人居環境造成諸多影響

改革開放以來，農村生計轉型、城鄉流動模式轉變與農民消費方式變遷給農村人居環境帶來諸多影響。

1.農村生計方式轉型方面，改革開放前C村與T村的農業基本上是靠天吃飯、自然耕種，農作物的生長動力主要依靠自然糞便等一些天然肥料。科學技術的發展不僅帶來了耕作方式的變革，也帶來了農作物生長動力的改變。C村的農業，基本上已經廢棄了只采用人與動物糞便作為肥料的方式，農藥、化肥使用常態化，農膜覆蓋、農藥噴灑、機械耕種、生長劑輔助也成為必備的技術。為了發展經濟，當地政府加大現代農業的推廣而且不斷加大招商引資的力度。近幾年，C村附近也開辦了一些小型工廠，隨之而來的是工業污染開始增加。這些不僅給農村人居環境帶來了污染，而且改變了傳統人居環境的自然樣貌。

2.城鄉流動模式方面，伴隨著改革開放后市場經濟的推行，人口流動壁壘逐漸破除。C村、T村的青壯年在農閑時期普遍外出務工，有的就在附近縣城。城鄉物質資源、消費產品等方面的物質流動也日趨頻繁，城鄉一體化進程加速。城市的生活方式、消費產品進入農村，城市工業的物質副產品影響著農村的人居環境。農村人居環境的封閉性被打破，環境的天然性被改造，農村環境的循環系統被注入了諸多不能自然破除的污染物。農村人居環境進入了城鄉一體化的再造系統中，然而農村人居環境的治理仍然按照城鄉二元的模式進行，與城市的治理系統斷裂，導致了農村人居環境惡化、自然循環破壞。

第三，農村消費方式的轉型導致了污染物大量堆積。在工業經濟中，消費是拉動經濟的主要動力之一。在這種經濟模式下，農村成為大量消費產品的擴散區域。在現代消費文化的影響下，物質消費的符號性，超前消費的實踐性成為農村社會的生活方式之一。隨著互聯網經濟的發展，包裝復雜性的各種產品通過電商進入農村人居環境中。在調查中可以發現，C村和T村的各種塑料包裝袋、塑料瓶以及廢舊電子產品垃圾的產出量與城市居民的差異不大，但農村人居環境的治理能力卻比城市小得多，這大大加重了農村人居環境的負擔。

3.物質變遷與文化墮距下的農村人居環境現狀。“文化墮距”理論認為，社會變遷是一種文化現象，現代社會中的許多社會問題都是由于觀念不能與物質發展相適應造成的。在農村生活的環境中，電子產品普及、信息技術發達、房屋建造現代化，雖然在現代物質消費方面、現代技術應用方面農民的生活現實已經與現代化社會趨同，但是農民對于人居環境的治理與保護方面，觀念仍然同傳統的農業社會沒什么區別。訪談中T村一些村民談到，“現在農村消費不比城市差，吃、穿、用都和城鎮差不多，但是環境沒城市干凈，臟、亂、差，夏天蒼蠅亂飛，環境也沒個規劃，人們出門就扔垃圾，村里人觀念跟不上”。（訪談對象，劉某，35歲，T村村民）

在人居環境綜合整治中，雖然國家提出了治理方案與治理對策，諸多村落也具有實踐行動，但是基于村民的認知、治理策略等原因，農村的人居環境綜合整治仍處于邊緣與行動力不足的樣貌。對于C村和T村的村民而言，傳統的行為慣習隱藏于農民的生活實踐中。盡管農民物質生活現代化、行為方式城市化，但是農村居民關于環境的理念或是對垃圾的處理方式仍然沿襲傳統的慣習，并成為行為的驅動力。在調查中發現，C村和T村的村民在人居環境設計、生活污水傾倒、消費垃圾處理方面，村民的生活環保行動有限，對人居環境的污染關注度、行為執行力等都無法與現代的人居環境治理理念相一致。最終導致了農村雖然處于現代化變革的巨變洪流中，但垃圾遍地、處理不當、環保理念等無法與鄉村的現代發展相適應。

二、農村人居環境的治理邏輯與實踐困境

（一）農村人居環境治理政策與行動的工具嵌入性

基于鄉村現代化發展的訴求，改善農村人居環境成為鄉村振興戰略的重要任務之一。2018年國家發布的《農村人居環境整治三年行動方案》以及《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》等政策與文件從國家話語的角度確立了農村人居環境整治重點任務與推進路徑。

從我國人居環境治理的政策執行邏輯來看，具有強烈的工具理性特征與外部嵌入的特點。諸多政策措施，為了達致人居環境治理的目標，運用效率優先的思維與規范之上的模式，建立手段與目的簡單關聯，強制運用統一的垃圾清運模式、廁所改造方案。但過分強調工具理性卻忽視了價值理性，在人居環境治理中缺乏對人居環境的人文關注以及人與環境的和諧生態，只注重垃圾處理的結果與目標，在人居環境的設計中，只注重設計的美觀性卻忽略了人的主體性訴求。在這種工具理性的模式下，人居環境治理的模式只片面注重治理的效率與直接目標，采用各種標準化的手段，既忽視了不同地區農村人居環境的多樣性，也忽視了人居環境的人文特點，難以激發村民參與環境保護的內生動力。在C村和T村的人居環境整治中采取的就是上級政府命令式的統一推行模式，垃圾清運、廁所改造都是自上而下的強制推行。導致在人居環境治理中單純為清理垃圾而行動，行為工具化，缺乏系統性，人居環境治理的真正價值驅動缺失。作為工具理性主導下的政策，嵌入于農村人居環境的生活場域、制度場域與農村社會的制度結構中，忽視了人居環境的整體價值訴求。這種工具理性主導下的政策嵌入性不僅帶來了治理效果的有限性，而且作為外部嵌入的政策設計與政策實踐，與本土環境的契合性非常有限。不同的農村地區，地理面貌、氣候條件千差萬別，農村的生活方式有著一定差異，實行的垃圾處理、污水治理方面卻沒有差別化的具體對待。這不僅大大降低了農村人居環境的治理效率，而且在實踐層面導致政府雖然投入了成本、推行了政策但居民不愿意配合，被動應付，導致農村人居環境治理“脫嵌”于農民生活系統。

（二）治理實踐中行政邏輯凸顯，村民主體性邊緣化

農村人居環境的使用主體是村民，作為行動者，理應發揮村民的主體力量。但在目前的農村人居環境的綜合整治中，農民反而沒有決策權，參與也是被動參與。在整治行動中，村民只能被動的聽從上級政府的安排。地方政府通過“自上而下”的行政管理體制來落實環境治理目標與推動農村環境治理工作，并利用政績考核方式來衡量各行政村的環境治理成效。政府主導型的環境治理具有強制性、效率高、責任明確等特點，但是也會因為公眾參與不足、適用性差、治標不治本等缺點使得農村人居環境治理流于表面，無法真正有效應對環境惡化的局面。[10]

“但現在都是上級傳達政策、上面層層下達命令做，廁所派人來改造、垃圾禁止亂倒。村民主動性不強，讓怎么做就怎么做，從來不積極。好像這些事都是政府與村干部的事，村民在村里住，本來應該積極參與環境治理。”（訪談對象，王某，52歲，T村村支書）

“聽政府的，讓怎么清理就怎么清理唄。”（訪談對象，張某，49歲，T村村民）

在行政邏輯下，村民只是被動地聽從上級的指揮。在這種治理路徑下，農村環境綜合整治的行動實踐變成了垃圾放在哪里、誰運走、廁所如何改造等都是政府的事情。村民坐等上級政府投資來改造，村容村貌等待上級政府安排意見來規劃，似乎農村人居環境整治與村民的關聯不大。T村、C村的人居環境整治缺乏村民積極主動參與，雖然垃圾被清運、廁所也改造，但農村人居環境整治效果有限，導致了垃圾并沒減少、污染依然存在、垃圾搬家等深層次難題。

（三）城鄉空間地位不平等導致環境治理政策錯位

在我國的城鄉地域中，城市被列為先進與發達的代表，國家在政策、經濟支持、環保方面等方面優先支持城市地區。農村被視為落后的、不重要的，國家在農村人居環境治理方面給予的政策與經濟支持非常少。以農村人居環境整治為例，在污水處理方面，2016年全國52.62萬個行政村中對生活污水進行處理的行政村比例僅為20.0%，對生活垃圾進行處理的行政村比例為65%。[11]我國在城市垃圾清運、污水處理方面早已形成了比較完備的制度體系，但農村多年來一直是缺乏完備的環境治理、污水處理、垃圾清運的政策體系。直到2018年《農村人居環境整治三年行動方案》的出臺，農村人居環境才上升為全國性的整治行動。除少數發達地區的農村環境整治得到有力的財政支持、政策關注外，諸多農村地區的人居環境整治都缺乏制度性的經濟保障與支持。不僅如此，由于城鄉在國家經濟發展中的地位差別，一些污染性的企業不同程度地向農村轉移，一些工業廢棄物通過不同形式被運送到農村。一些農村地區成為了城市垃圾的疏散地，這更加重了農村的污染。一些政府為吸引企業投資，不顧環境代價，忽略這些企業對環境的污染問題，進一步導致了農村人居環境的生態系統遭受到破壞。

（四）治理的技術缺位進一步導致實踐困境

我國經過多年的發展，城市環境治理已經具備了比較成熟的技術與管理體系。但是對于農村環境治理而言，卻缺乏完備的技術支撐體系，一些針對農村人居環境治理的技術尚處于剛剛起步階段，諸多企業基于利潤的考慮，對于農村人居環境治理的技術研發缺乏相應的關注與投入。我國不同地區空間分異明顯，不同地區農村人居生態的承載能力不同，不同區域農村人居環境狀況、環境污染程度等方面差異懸殊，從而導致不同區域農村人居環境綜合整治技術模式需求不一。[12]在調查中發現，雖然T村、C村近兩年進行了旱廁改造，但是村民對改造后的廁所非常不滿意。廁所改造的技術與當地環境不適應性，政府投資較大，但效果有限。由于垃圾處理、污水處理等缺乏完善的技術支持與技術管理體系，在這種情況下，即使一部分地區實行了技術處理，但是并沒有真正起到環境整治的目的。

多年以來，我國缺乏對農村人居環境的關注，在規劃方面諸多是針對城市而言的。在農村人居環境整治中既無綱領性的目標也無實際操作的指南。在C村的調查發現，在村莊人居環境整治中，村民與村干部也知道科學規劃的村莊比較好，但是不知道如何規劃，在村容村貌方面只能從村中的現實出發，簡單做到整潔有序。難以做到生態和諧與科學規劃、人文關懷相統一。

三、推進農村人居環境治理的創新路徑

（一）工具理性與價值理性相統一推進農村人居環境治理行動

農村人居環境的改善是為了滿足人的價值訴求。因此在農村人居環境整治的過程中要給予農村人居環境的人文關懷，注重村民對環境的主觀價值感受，做到工具理性與價值理性的統一。第一，要還原農村人居環境復雜多樣的整體樣貌。由于技術治理中的化約主義，農村人居環境治理被簡單化約為幾個要素，造成很多信息失真，導致治理模式、治理技術的目標去應對簡單的數字與指標，進而導致農村居民對人居環境多樣性的價值訴求被忽略。要從不同地區人居環境的生態意義性、價值關聯性、復雜多樣性出發，根據不同地區的生活實踐需求，制定不同的人居環境治理策略，滿足農村居民對人居環境多樣性的訴求。第二，在農村人居環境治理中突破對工具理性的過度追求，關注價值理性。工具理性關注的是環境治理手段的選擇，而價值理性則凸顯的是對理念的追求。具體在人居環境整治中，既要注重人居環境治理中科學手段的運用與選擇，又要堅持價值理念的引導。讓農村人居環境的治理主體發掘人與環境和諧的價值信仰，行動中關注農村人居環境的人文價值意蘊。

（二）人居環境治理要契合農村居民的主體性訴求，激發村民的動力

縱觀我國農村人居環境綜合整治的具體路徑，在治理中過分夸大了政府的責任與政府政策的執行力度，而忽略了農村居民的主體性訴求。這造成了農村人居環境治理的誤區，似乎農村環境污染都是政府的政策力度不夠造成的，導致農村人居環境治理變成了政府的獨角戲。農村人居環境治理是政府、農村居民共同參與的行動，雙方都有義不容辭的責任與義務。在農村人居環境治理中要重塑大眾的社會認知，讓群眾意識到自己的責任，強化對農村人居環境的保護意識、行動意識。在政府引導下使得農村人居環境治理契合村民的主體性訴求，激發村民的動力。具體而言，在農村人居環境的整治中，政策的引導與執行要與村民的積極參與相配合，重塑村民的主體性。在治理行動中，要從農村居民對人居環境的需求出發。村莊或鄉鎮應該積極為農村居民參與環境治理提供平臺，通過各種途徑組織、吸納村莊居民參與到人居環境治理的具體設計、實施中，聽取群眾對環境治理的意見、村莊規劃的建議，尊重居民的主體性和能動性。通過建立人居環境保護小組、治理行動小組的形式，讓村民互相監督、相互支持、共同行動，喚起村民熱愛家園、保護環境的意識。通過傾聽群眾呼聲、建立監督平臺、構建相互信任的機制等形式，發揮村民的支持作用。村莊人居環境治理最終來說是群眾的人居環境，要去除政府高高在上、命令式的治理方式，要通過多種形式構建人居環境治理的多元行動機制、監督機制。

（三）強化農村人居環境治理的重要地位，建立完備的制度與技術保障

農村人居環境的重要性一直被忽略，這也造成了農村人居環境治理的弱勢地位。國家有關鄉村振興話語的提出為農村人居環境的改善提供了重要的支撐。為有效推進農村人居環境綜合治理的效果，必須強化農村人居環境治理的重要地位，建立完備的制度與技術保障。具體而言，要從政府層面意識到城鄉環境和諧共生的關系，良好的鄉村人居環境不僅是國家現代化的環境基礎，而且也是整個社會環境改善的必要條件，更是國家穩定、社會和諧、民眾幸福的重要保障。因此從制度層面必須強化農村人居環境治理的重要地位，在政策制定、經濟支持、技術研發方面給予重要的傾斜與支持。與城市相比，農村人居環境治理的制度與政策仍然呈碎片化的狀態，國家財力支持力度非常小。要從頂層設計等各方面建立農村人居環境治理的法律保障、制度體系，同時根據各個地區的不同條件，建立不同的技術標準。從調查來看，目前很多農村地區的人居環境治理中垃圾、污水處理的技術還非常不成熟，處理效果還非常有限。因此從國家政策層面，應該給予農村人居環境治理的技術研發足夠的經濟支持，鼓勵科研院所、企業等充分利用技術條件大力開發相應的技術，提高農村人居環境治理的技術能力。

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