法官身份保障制度問題與對策研究

蔣滿穎

一、引言

所謂法官的身份保障是指，在法官任職以后則應該享受相應權利，其內容包括待遇、地位及任免等。作為常規司法案件處理必備的職能，在平時工作之中其待遇、地位及任免等均應該得到保護，同時當他們在遭受不正當控制的時候，非法定的程序之下其職位不能夠被隨意罷免。在法治社會，法官身份保障制度建立的目的，在于讓法官能夠根據法律的內容獨立判決，這是司法獨立的基本條件。就目前而言，世界各國在憲法中都有明確規定司法權需要獨立的形式，也出臺了相應的一系列制度，如職務保障、人身保障、酬金保障等制度。然而，立法存在一定的滯后性，導致多數其身份保障制度在執行中面對多重壓力;同時，因司法改革的進行，不少法官在新舊制度改革中也成為改革的對象，如何讓法官的身份得到保障，確保國家法律公平、公正、公開的執行，值得深思。

二、我國法官身份保障制度的現狀

目前，國內法官保障制度的執行仍存在乏力現象，盡管我國很早就出臺了《法官法》專門保障法官的合法權益，然而從實行現狀來看，其作用并沒有達到立法者的預期，從河南李慧娟案件再到河北莫兆軍案件，《法官法》這個保護傘并沒有為切實的為法官遮風避雨[1]，可以明顯的看出《法官法》還無法切實保護法官個人的合法權益，制度執行起來仍不完全符合國內基本國情，其原因在于法律法規的內容太過于有原則性，缺乏比較細節、詳細的規定，導致執行起來的時候出現各種無法預估的結果。一直以來，國內的法官都被納入行政管理體制，將法官視為普通公務員進行管理，其人員由地方人大任免，在工作中受黨政機關的監督，盡管該種任職、管理的方式，在短時間內可提升國內法官的素質。從長遠發展角度來看，法官在司法中缺乏獨立性，也很容易在工作中因外界壓力對案件做出不公平的審判，而此方面的改革需要從監管主體入手，如果這些管理監督主體不能及時轉變觀念，那么法官獨立難以得到保障，身份保障制度難以得到長足的發展[2]。

同時，缺乏相關法官保障制度的配套措施的建設，作為一項內容繁多且復雜的制度，法官保障制度涉及法官在職期間的方方面面內容，如任職方式、晉升方式，以及他們的任職時間長短、日常工作考核、免職或辭退的條件等等內容。盡管早期國內就以實際情況建立了法官保障制度，然而在施行的時候并沒有根據相關制度建立相應的措施，導致在司法實踐的過程中，司法機關人員在處理類似情況的時候，不知道如何開展工作，這需要未來相關部門進一步做出完善，僅有如此才能更好的落實法官保護措施，確保司法執法的公平性，也保障法官的合法權益不受到侵犯。當前司法改革把法官身份保障制度的納入到改革的范疇，其重點不是要重塑法官身份保障制度，而是要完善該制度，以更好的落實對法官的保護[3]。

三、法官身份保障制度存在的問題

（一）法官任職期限短

1995年中國《法官法》正式出臺實行，發展至2019年立法機關進一步對該法律進行了修訂，將其作為管理國內法官職位的專屬法律，其中進一步明確了法官職務的個人義務，以及在任職法官的時候他們應該享受的合法權利，以此推動國內審判獨立工作的開展，提升國內司法執行的公平、公開、公正性原則。然而，在早期頒布的法律文件中，沒有提出法官終身制的條款，也沒有對法官職務不能隨意更換做出規定。與國際上推崇的《最低司法獨立標準》中對法官的保護相差甚遠。國內其他與法官職務相關的法律文件對法官任職的規定也不夠明確，例如我國《憲法》。在法律法規中，《憲法》規定國內領導型的法官，如最高人民法院的院長任職時長為5年，個人可連續任職兩屆。各省級人民法院的院長、副院長，以及庭長任職年限沒有明確規定，值得完善和優化。此外，根據國內基本國情，法官被視為公務員管理，為此普通法官的任職期限按照《公務員法》的規定，男性的法官的任職期限可到60歲，女性法官可任職到55歲。除了《公務員法》以外，國內其他還沒有對其他法官的任職期限做出明確規定，那么在法官到達這個年齡之前是不是可以一直擔任法官職位，履行法官的職責和義務，同時享有法官應該享受的權利，值得立法機關思考和完善。在司法實踐的過程中，國內的一般法官既沒有終身制，也沒有任期制的限制，給其身份保障制度施行也造成了巨大的困擾。

（二）免職程序規定不科學

現階段，對于法官的考核存在不統一的情況，其考核一般由所任職的法院內部組織施行，被考核的人員是否能擔任法官主要看該院的領導團隊，那么如果法官在平時的工作中若不配合院領導階層的工作，他們的任職隨時都可能出現困難，可見該種任職的方式無法保障法官身份的獨立性，會對審判的公正性造成影響。在免職方面，一般而言院長需要請求同級的人大常委會，他們若審批通過，即可始行罷免模式。然而，院長如何提出申請，人大常委會又是如何對其申請做出判斷也缺乏明確的規定;同時，國內其他司法機關也擁有監督權，他們若對法官的工作存在疑問，依舊可以對其職位進行罷免，如果出現上述情況如何履行司法程序依舊沒有明確的規定，可以看出目前國內法官免職程序存在諸多可以完善的地方。而且我國權力機關具有對法院的監督權，可以對不滿意的法官進行罷免。這種情況下遵循什么樣的程序法律也沒有規定[4]。

（三）考核手段簡單化

我國《法官法》第40條中明確規定，法官的考核，要求全面、客觀、公正，實行平時考核、年度考核相結合的原則。通常情況下，法官的考核以四個步驟開展：第1步，法官個人對年度的工作進行匯報總結;第2步，廣大群眾對其工作進行評價;第3步，法官所在的部門領導對其工作做出總結性評價，并提出意見;第4步，考核小組做出綜合性評價。在實際執行的過程中，群眾評價環節往往是問題最多的環節，當時具有很多不確定的因素，很多法官都會在此環節出現問題。不少學者認為，該環節的設置可將其視為法官運氣、能力及為人處事等綜合實力的考核，而此種評價的方式并不符合法官職業評價嚴謹性及公平性原則。盡管簡單的考核方式，便于法官考核工作的開展，也讓廣大群眾有所參與，但此種方式卻無法讓法官身份得到保障，給其司法審判造成了潛在的威脅。

四、法官身份保障制度的原因分析

法律規范的缺失。國內憲法沒有對法官的身份保障做出相對詳細且明確的規定，是導致相關法律規范缺失的主要原因之一。目前，國外很多國家都將法官身份保障納入憲法中，同時做出了相對詳細的規定。國內法官身份若想得到很好的保障，納入憲法是此項工作開展必經之路。根據目前的司法實踐情況來看，僅有提升到憲法的層次以后，其他法律法規才會進一步以此為根基進行對法官身份保障牽涉的法律法規進行完善，以此建立一套系統、全面的保障體系。然而，因國家基本國情所致，以及立法者相對保守的思想，導致工作開展缺乏深度和廣度，值得未來發展中進一步完善。

相應的配套措施不完善。法官身份保障制度的建立并非一朝一日能夠完善，其中牽涉的內容相對較多，如法官的任免、晉升、考核、辭退、免職等多方面的內容。司法實踐表明，國內任何與法官管理相關的法律法規均會與法官保障制度產生碰撞。盡管早在上世紀末期國內已經頒布了身份保障制度，其實行情況卻并沒有達到預期。當前國內司法改革工作的開展，雖然將法官身份保障納入改革范疇，而其重點并非是對相關制度進行完善重塑，僅僅是對部分制度進行完善，期間依舊存在諸多的問題，例如“員額制”的改革，其中就會出法官去、留，免職或調離等諸多問題，如何確保法官的合法權益不受侵犯，需要進一步深思。

法官考核機制的不完善。目前，國內法官監督機制的內容存在片面化的問題，多數監督內容的設置均針對法官個體，卻少了對法官監督主體的監督，此方面問題將對法官考核造成諸多影響。為確保法官審判案件的獨立性，法官監督主體應該嚴格根據國家規定行使自身監督權利，不能利用個人職位上的便捷，對法官的案件審判做出指示，而現階段國內監督機制中還缺乏此方面的規定。同時，在法官考核制度方面，現存在諸多影響法官身份穩定性的客觀因素，此方面的問題依舊需要解決。具體而言，可借鑒國外地區法官的考核理念，做到激勵為主，重在監督;在此基礎上，法官在職位遭受侵犯以后，國內相關救濟制度規定也相對模糊，主要以內部救濟為主，無法保障其及時得到救濟，上述問題有必要在《法官法》中對其內容進行完善。

五、我國法官身份保障制度的完善建議

（一）建立區別化的法官任期制

目前在法官任職方面，不少國家現已施行法官終身制。之所以要打破時間的限制，目的在于提升法官審判的獨立性、公平性，畢竟對于法官個體而言，僅有當他們感受到個人的合法權益得到了法律的保護以后，他們才能相信法律的力量，同時秉承一顆開誠布公的無私之心，確保法律的尊嚴和價值，此種任職方式更利于的法官隊伍精英化、職業化的發展。為此個人認為，在法官保障制度完善的過程中，對于“員額制”的改革優化可循序漸進，對法官任職制度做出區別化規定，最高人民法院法官可實行終身制。首先，國內最高人民法院的法官是歷經了層層選拔，個人對于法律法規有深刻的見解，屬于優質的司法資源，可適當放寬他們的任職期限，要求他們未到法定退休年齡、沒有經過個人同意，同時在個人沒有提出辭職申請的時候，其他部門不可任意調離或免去其職位。但是最高法院法官任職終身，退休自愿并不代表他們端上了“鐵飯碗”。從此可以不思進取，庸庸碌碌的待在審判崗位上，而是建立在法官不斷提高業務水平和個人素質的基礎之上[5]。在具體施行的過程中，可學習日本最高院的處理方式，要求最高院的法官必須接受綜合性的審查，要求至少每10年必須開展一次審查，考核的內容由法院制定具體考評，同時考核結果必須向全國公示，之后再由全國人大代表對其工作進行綜合性評價，若表決不通過即可對其進行調離、撤職或降級處理。若法官在職期間，尊重法律、大公無私可任其繼續任職，這樣的規定更留利于維護法官職務的穩定性，畢竟法官人才的培養相對困難，需要其個人擁有豐富的法律知識，并有豐富的審判經驗和技巧，人才培養的人力、物力資源耗費很大，需要此方面的人才持續為國家做出貢獻。

（二）法官免職程序法定化

《法官法》對法官提請免職做出了明確的規定，同時也明確規定 “非經法定程序、非因法定事由，不能對法官降職、免職、辭退或者處分”。然而，《法官法》中卻沒有相關內容對上述司法程序進行解釋說明;同時，該法律中也明確賦予了各級人大代表任免同級法官的權利，也沒有說明在何種情況下人大有權行使此項權利，充分體現了國內“重實體，輕程序”的立法特點。法官作為社會中相對特殊的群體，盡管在職位上他們是國家法律的司法者，回歸生活他們也是平常人，同樣擁有七情六欲，甚至在工作中也會出現問題和錯誤，可能走上犯罪的道路，需要相關法律的約束。盡管筆者認為，法官在任職期間，若出現違法亂紀行為的時候對其進行嚴懲，但是在處置的時候也不能太過于隨意，不能因領導的一句話就免職。在司法的時候，需要相關的司法程序，對所有人員的工作進行約束，法官的處理也不例外。為此筆者認為，關于法官的免職應當實行法定化、程序化，要求立法者通過法律條文來對擁有法官免職權利的領導階層進行約束。目前，國內法官的罷免主要都是院長提請地方人大常委決定，此種方式并不合理。首先，地方人大常委人數不多，對被免職的法官日常工作并不了解，無法在短時間內對其實際情況進行調查。多數情況下，法官是否被免職都取決于院長提交申請的資料，可見此種方式并不合理。人大常委會在罷免的過程中只是起到履行程序的作用，起實質作用的還是院長[6]。為此若在實際操作中，法官個人應有話語權可對院長的申請提出質疑，避免出現錯誤罷免的情況，這樣更利于法律公平的保障。

（三）考核方式規范化

筆者認為法官考核的規劃化需要做到幾個方面：其一，在考核模式上施行平時考核、年終考核，同時建立法官的考核檔案，將平時考核全部納入其中，作為年終考核的參考依據，這樣可以避免法官在平時工作中忽略平時工作，就在年末時認真履行責任義務;在考核方法上，施行主觀考核、客觀考核相結合 [7]，主觀考核主要讓法官個人陳述，以及其他人員對法官個人工作的評價，如領導、同事、經辦案件中的律師或當事人，其目的在于考核法官的職業素養和工作風格;客觀考核第一是審理案件能力，對法官審判工作的質量、數量、效率，工作中的創造性以及審判工作所產生的社會效果和影響評估，第二是程序能力即嚴格和熟練地執行程序法的能力，第三是說理能力，主要包括法庭審理中歸納、綜合、說理的能力;主持調解中說理的能力;裁判文書中說理的能力[8]。

相比較西方國家而言，國內法官身份保障制度建立相對較晚，存在諸多可以完善的地方。根據人民法院提出的“四五改革綱要”，國內法官保障制度改革工作的開展正在穩步進行。本文在研究分析中，進一步對存在的問題進行了分析論述，也提出了相應的建議。然而，因國家基本國情所致，法官身份保障制度完善工作的開展需克服內、外諸多困難，而且牽扯到法院內部權利、利益分配等諸多問題，過程復雜且漫長，這就需要相關機構立足現實，理順思路，逐步推動各項工作的開展，相信在國家立法機關及相關專業人員的共同努力下，國內法官的合法權益將得到更好的保護。

參考文獻

[1]夏玉鋒. 法官身份保障制度研究[D].貴州民族大學， 2016.

[2]陳星黎. 我國法官身份保障制度完善研究[D]安徽大學， 2017.

[3]丁凌. 法官保障制度的缺失及完善[D]中央民族大學， 2016.

[4]仇野. 我國法官業績考核制度的研究[D]云南大學， 2016.

[5]陳兵兵. 我國法官人格權保護研究[D]吉林大學， 2017.

[6]卞瑩. 淺談我國法官彈劾制度的建構[J]職工法律天地， 2017.

[7]徐嘉雯. 司法責任制視角下的法官職業保障制度研究[D]廣東財經大學， 2016.

[8]秦超. 員額制語境下法官職業保障的路徑探索[D]江西財經大學， 2016.