關于發揮群眾的主體作用，促進制度建設現代化的思考

摘 要：黨的十九屆四中全會專題研究了國家治理現代化的問題，把堅持和完善中國特色社會主義制度作為推進國家治理現代化的重要前提和根本舉措。中國特色社會主義制度由無到有、由少到多、由零碎到系統，逐步得到健全和完善，邁上了制度現代化的步伐，促進了國家治理現代化。本文以問題為導向，分析我國制度建設存在的“六重六輕”弊端，結合制度現代化的內在要求，按照國家治理現代化的總體目標和一系列要求，提出了建立制度化機制，發揮干部群眾主體作用，促進制度現代化的對策建議。

關鍵詞：制度現代化;治理現代化;克服;弊端

我國要建成的社會主義現代化強國，是全面的現代化，不僅要實現工業、農業、國防和科技的現代化，還要實現第五個現代化──國家治理現代化。包興鑒等專家認為，“從本質意義上說，國家治理現代化的實質是制度現代化[1]”。因此，要實現國家治理現代化，就必須實現制度現代化。新中國70年發展歷程中，經過不斷摸索和借鑒，我國基本建成了中國特色社會主義制度體系，使政治建設、經濟建設、社會建設、文化建設、生態建設以及黨的建設有章可循、有序推進。但是，我國的制度建設不同程度地存在著“六重六輕”的弊端，對國家治理現代化產生了不利影響，需要通過制度化機制充分發揮干部群眾在制度現代化中的主體作用予以克服。

一、新中國一貫重視制度建設

新中國成立70年來，黨中央根據時代的發展和國情的變化，一屆接著一屆干，一棒接著一棒辦，與時俱進地進行制度建設和制度創新，形成了中國特色社會主義的根本制度、基本制度、重要制度的制度體系，促進和黨和國家各項事業健康有序發展，初步展現出了制度的優越性、中國特色社會主義的優越性。

1.第一代領導集體對制度建設的重視

從1948年開始，到1954年，中國共產黨成功地、迅速地建立了黨領導國家、黨領導軍隊的基本制度，也建立了中國有史以來最強大的、最典型的中央集權政治體制和經濟體制。[2]1958年9月5日，毛澤東說：“搞八年沒有摸到一條路，不會搞。也是因為制度沒有改革。”1963年12月16日，毛澤東說：“過去我們打的是上層建筑的仗，是建立人民政權、人民軍隊。建立這些上層建筑干什么呢？就是要搞生產。搞上層建筑、搞生產關系的目的就是解放生產力。”[3]這表明毛澤東同志看到了制度建設的問題和重要性。在毛澤東同志的領導下，我國實現了從舊中國向新中國的轉變，也走上了從傳統國家向現代國家轉變的道路，從四分五裂走向高度統一，從“一盤散沙”走向“高度集中”，從“山頭林立”走向“高度集權”。正是在這個強大的中央集權體制下，我國才在最貧窮的經濟條件下、最落后的社會條件下動員了社會各種資源和力量，集中全國之力，辦了許多大事，為我國后續的工業化、城市化和現代化奠定了較好的物質基礎和制度基礎，并獲得了前所未有的經濟發展和社會進步[3]。

2.第二代領導集體對制度建設的重視

1980年，鄧小平同志指出：“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性?！薄爸贫群每梢允箟娜藷o法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面?！?992年，他在南方談話中說：“恐怕再有三十年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度?！盵4]正是他和黨中央對制度建設的重視，我國才通過撥亂反正，確立了“一個中心，兩個基本點”的基本路線，走上了中國特色社會主義的建設道路。鄧小平同志不僅為中國特色社會主義制度的確立奠定了鞏固的基礎，確立了正確的方向，還為中國特色社會主義制度規劃了具體目標：“要在經濟上趕上發達的資本主義國家，在政治上創造比資本主義國家的民主更高更切實的民主，并且造就比這些國家更多更優秀的人才”，并將其作為檢驗黨和國家制度究竟好不好、完善不完善的三條標準。[4]在這個階段，我國立足于社會主義初級階段的基本國情，面向現代化建設，圍繞“三步走”的目標，建立了一系列促進改革開放的政治、經濟、教育、科技、文化、社會、軍事、外交等方面的制度，制定、修改了一系列法律法規，構建起了中國特色社會主義制度體系的基本框架。

3.社會主義市場經濟階段對制度建設的重視

黨的十四大明確提出：“在九十年代，我們要初步建立起新的經濟體制，實現達到小康水平的第二步發展目標。再經過二十年的努力，到建黨一百周年的時候，我們將在各方面形成一整套更加成熟更加定型的制度?！秉h的十五大、十六大、十七大均對國家的制度建設提出了一系列的明確要求。[5]

黨的十八大以來，中國特色社會主義進入了新時代，全黨把制度建設擺到了更加突出的位置，強調“全面建成小康社會，必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領域改革，堅決破除一切妨礙科學發展的思想觀念和體制機制弊端，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”。黨的十八屆三中全會首次提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”，并把“完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標。黨的十八屆五中全會明確要求“十三五”時期要實現“各方面制度更加成熟更加定型，國家治理體系和治理能力現代化取得重大進展，各領域基礎性制度體系基本形成”。[5]

黨的十九大圍繞兩個一百年的奮斗目標，對制度建設和治理能力建設提出了“到2035年，各方面制度更加完善，國家治理體系和治理能力現代化基本實現;到本世紀中葉，實現國家治理體系和治理能力現代化”的目標。黨的十九屆二中、三中全會分別就修改憲法和深化黨和國家機構改革作出部署，在制度建設和治理能力建設上邁出了新的重大步伐。而黨的十九屆四中全會進一步專題對堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化進行系統總結，提出與時俱進完善和發展中國特色社會主義制度的前進方向和工作要求。[5]

二、我國制度建設存在的“六重六輕”弊端

新中國成立后，國家治理方式由統治、管制、管理逐步轉向治理，法治化、民主化、規范化、程序化水平逐步提高。改革開放以來，全國各方面的制度不斷健全和完善，制度建設的規模、質量達到了前所未有的高度，干部和群眾守規則、講依據、走程序的意識增強。但是，受歷史條件、發展階段、國際環境和干部群眾思想覺悟等方面的影響，我國制度建設過去不同程度地存在著以下六個方面的弊端，影響了制度現代化的進程，值得予以高度重視。

1.重業務輕政治的弊端

一些部門、一些干部片面地吸取過去“政治掛帥”、以階級斗爭為綱的教訓，在起草、制定、執行有關制度時，有意無意地避開政治，犯了從一個極端走向另一個極端的錯誤。一是有的制度強調業務工作的規則和程序，但忽視黨的領導作用，不重視黨的建設，不對落實“兩個維護”提出嚴格要求，使有關業務制度弱化了黨的領導、弱化了黨的建設、削弱了黨中央的權威，最終使這些制度缺乏權威性和執行力，降低了制度的治理效能。二是有的制度著重從推進業務工作的角度提要求、打招呼，少于從講政治的高度定規矩、定紀律，造成一些部門或干部只強調當地或個人政績，不顧全大局的后果;致使一些部門或干部雖然抓了業務發展，卻讓清正的干部逐步變成了蒼蠅甚至老虎，把當地風氣搞差了，使當地政治生態變壞了。三是一些地方在學習借鑒西方國家業務制度時，沒有充分考慮中國特色社會主義的國情，盲目地照搬照用，一些人逐步形成了制度現代化就是“全盤西化”、“制度西化”的意識，在有關制度中體現出偏向西方的政治態度、政治方向、政治原則。

2.重官威輕民意的弊端

這一弊端表現在四個方面：一是有的部門或干部在起草有關制度時，習慣于聽上級機關的意見或看領導意圖，不愿主動到基層去了解民情民意，造成有關制度一出臺就引起群眾不滿甚至抵制。二是有的部門或干部在制定有關制度時，往往從方便自己的角度制定工作的標準、流程和措施，制度出臺后，讓群眾跑多趟路、開多次證明、蓋很多章、交多次費用，有時甚至陷入“奇葩證明”、不斷往返跑手續等折磨中。三是有的部門制定制度愛搞一刀切，沒有具體問題具體分析，致使在執行時往往遇到多種前所未遇的實際情況而不知道該咋個辦。四是有些制度在制定時往往只考慮了成效和收益等“正效用”，少于考慮制度實施后可能給部分群眾增加生活負擔或影響部分企業生產等“負效用”，也未考慮這些制度實施后如何補償“受損方”。一旦實施，就會產生“七拱八翹”等不良后果，使制度的權威性降低。

3.重局部輕整體的弊端

這一弊端在黨的十八大之前表現突出：一是政策部門化。一些部門僅從本部門慣用的規則和流程的角度制定有關制度，未從全局的角度進行統籌和綜合設計，造成其他部門難以實施或不愿配合實施。對于那些需要多個部門參與治理的事項，許多部門在制定有關制度時僅強調管好自己的“一畝三分地”，不管制度中是否存在漏洞、空白或脫節的地方，也少于考慮自己如何配合好其他部門的工作，產生了“九龍治水、水患不斷”的后果。二是政策碎片化。一些領域的制度只狹隘地考慮本領域如何發展，少于考慮如何防范本領域的制度實施后對其他領域的發展產生不良影響。如，過去一些地方政府曾盲目通過規章制度促進經濟發展，卻忽視、制約了社會建設、生態建設、黨的建設;過去著重制定有關政策鼓勵競爭而少于考慮平衡和協調，導致全國地區發展差距拉大、城鄉差距拉大、各個階層收入差距拉大。

4.重當前輕長遠的弊端

許多單位和部門過去著重圍繞完成工作目標和考核任務制定有關制度，往往考慮當前利益而輕視長遠利益。如，一些地方政府盲目追求短期的高增長、高速度，沒有用制度制約高成本、高消耗、高庫存、高污染，造成產能過剩、庫存積壓、污染加重、生態破壞，對當地的持續健康發展造成了不利影響;有的城市盲目促進短期的高城市化率，未及時制定有效的房地產政策、征地拆遷政策、教育衛生等社會事業發展政策、公共交通發展政策、高新產業和特色產業發展政策、弱勢群體扶助政策等，造成這些地方的城市規模雖然快速擴展了，卻出現了房價過高、暴力拆遷、入學難、看病貴、出行難、就業難、保障差等城市病，難以可持續發展;有的地方只從對上交差的角度強行執行封山育林的政策，卻沒出臺使林農、業主可持續增收的政策，造成許多林農、業主連續多年在林業發展上只有投入、沒有收入，不利于調動林農、業主持續支持和參與生態保護、生態建設的積極性。

5.重臨時輕常態的弊端

這一弊端主要表現在：一是有的干部習慣于按照自己即興的關注點（老百姓稱為“心血來潮”），臨時動議，應急式地制定有關制度，雖然在短期內解決了有關問題，卻引起相關制度不配套不協調，或產生了新的副作用。如，一些城市近年因人才緊缺，出臺了大量的引進人才的政策，但對本地人才卻無常態化的激勵政策，致使許多本地人才大量外流。二是有的干部經常按照上級指示制定臨時性政策，著力對領導負責，卻對日常管理抓得不緊。如，通過發紅頭文件，要求轄區內大搞“文明單位創建年”、“衛生城市創建年”、“平安城市創建年”、“攻堅年”、“提升年”、“減負年”等活動，往往保證了一兩年內完成工作任務，卻無制度保證工作成果如何持續鞏固。三是許多干部習慣于用命令式、通知式的臨時性制度去抓階段性工作，少于從規范性、常態化的角度去組織干部群眾討論、聽證、試點有關制度，造成這些臨時性制度的效用越來越低。如，有關部門每到過節就要發布勤儉節約、不準收受禮品禮金的通知，遇到外地外單位發生突發事件就發布安全管理的通知，遇到上級機關開了大會就馬上發布學習領導講話的通知。其結果往往是，許多干部干脆坐等通知，沒有收到通知就不行動，該有的常態化學習、管理、監督機制不知不覺就停擺了。

6.重制定輕執行的弊端

這個弊端主要表現在三個方面：一是部分制度的條文不規范，常常從正面提要求多，對責任和義務劃分不到位，對如何處理違反制度者，語焉不詳，使不落實制度缺乏痛點，使部分人覺得可遵守可不遵守。二是部分制度的執行缺乏常態化的考核評估機制，使有關干部缺乏執行制度的興奮點，感到執行不執行、執行得好與不好，待遇都差不多。三是一些執紀執法部門的不作為、亂作為使制度失范。面對部分執紀執法部門的不作為、亂作為，監督部門的監督力度較小、措施較軟、途徑較少，不僅難以充分掌握執紀執法部分違法亂紀的線索，而且在熟人社會環境里難以嚴格問責，容易助長一些執紀執法部門及其干部“我就是法”的歪風邪氣。而執紀執法部門的違法亂紀會對社會公眾違反制度產生示范和帶動作用。

三、充分發揮群眾制度建設主體作用

宋志勇等人認為，制度現代化，就是制度系統促進、實現人類基本價值，創造豐富物質和精神財富，適應不斷變化的挑戰和需求的一種狀態或結構。[6]按照黨的十九屆四中全會的精神，我國的制度現代化，實際上可以理解為：我國的制度體系適應時代發展變化、滿足實踐要求，通過固根基、揚優勢、補短板、強弱項進行改革創新，使各方面制度更加成熟、更加定型，推動國家治理制度化、規范化、程序化的過程。[7]因此，筆者認為，要克服制度建設的前述弊端，推進制度現代化進程，就必須堅持以人民為中心的理念，從以下幾個方面用制度化機制充分發揮群眾的主體作用。

1.用制度讓干部群眾發揮制度制定者作用

干部群眾對制度建設的必要性、緊迫性最有發言權，對制度建設的重點、難點也最有發言權。我國過去那種由黨委政府壟斷制度制定的做法，常常存在閉門造車、脫離實際的弊端，使制度的可操作性差。因此，必須通過建立常態化的制度機制，讓干部群眾充分地參與到制度的制定過程中來：建立及時、全面了解干部群眾生產生活問題的制度，把群眾最關心最直接最現實的利益問題作為擬制定的新制度的核心議題;建立健全通過報刊網絡微信等途徑公開新建制度內容的制度，讓各方面代表參加制度建設的聽證會，聽取干部群眾的修改意見。通過干部群眾的參與，能夠使有關制度既吃透上情，又掌握下情，做到因地制宜，避免搞一刀切;通過干部群眾的參與，能夠把握好業務與政治、官與民、局部與整體、當前與長遠、臨時與常態等方面的平衡點，能夠消除或彌補制度的負效用，增加制度的可操作性。

2.用制度讓干部群眾發揮制度執行者作用

任何制度，如果沒有得到及時、有效的執行，就會失去權威性，就會成為一紙空文。我們過去簡單地把干部作為制度的執行者，而把群眾視為制度的被執行者，這一思維自然而然地在一定程度上造成了干部與群眾在具體制度的執行上產生矛盾、摩擦甚至對抗。事實上，在許多制度中，制度的核心內容是對主體的權利義務關系進行調整。從管理的角度看，干部既享有執紀執法的權利，又必須承擔遵紀守法的義務，承擔清正廉潔、公平公正的義務，而群眾則一方面要承擔遵紀守法的義務，另一方面又有維護自身合法權益的權利。因此，干部、群眾均是制度的執行者，也是制度的被執行者。在新時代，各地應該首先建立通過報刊、廣播、電視、網絡加強有關制度宣傳的制度，開展新建制度的學習、培訓、研討和競賽，促使這些制度不僅能家喻戶曉，讓干部群眾充分理解這些制度對他們的意義和作用，而且要讓干部群眾入心入腦，使干部群眾知道這些制度該怎么用，用到什么程度。其次，各地要建立健全對干部群眾遵守制度、執行制度的責任和義務予以明細化的制度，防止一些干部和群眾嚴已律人、寬以待己。對于那些遵紀守法、遵規守約意識差、我行我素甚至常犯小錯的干部、群眾，單位領導應該及時談心談話、批評指正，甚至予以問責，防止其問題由小變大。第三，建立揚正抑邪的制度，樹立遵紀守法、遵規守約的正氣，增加人人遵紀、個個守法的正能量。各地應該建立定期通報制度，對制度落實的先進典型、及時糾正處理制度執行不到位的行為進行公開表揚和鼓勵，對不執行制度、執行制度有偏差的行為予以公開批評和教育，在全社會形成守法者守信者光榮、違法者失信者可恥的氛圍。

3.用制度讓干部群眾發揮制度監督者作用

在過去，我國比較重視執紀執法專門機關的監督作用，但往往存在上級監督太遠、同級監督太軟、下級監督太難等方面的問題。在新時代，我國對領導機關、領導干部遵守制度、執行制度的情況必須建立嚴密嚴格的監督體系。首先，強化上級領導切實承擔監督主體責任的制度，通過明察暗訪、交心談心、批評教育、責令整改等方式，加強對下級干部的監督，確保有關制度在執行過程中不走樣、不停步、不降溫。其次，強化同級干部敢于監督的責任制度，使這些干部不當愛惜羽毛的紳士，增強斗爭精神，敢于亮劍，真誠坦率地指出班子成員違規違紀違法的言行。對那些好好先生、騎墻派、兩面派干部，班子成員應及時批評教育。第三，完善切實保障群眾監督權力的制度，人民群眾是監督各項制度執行情況的汪洋大海，各級干部應努力增加工作的透明度，不僅要及時公布制度的內容，而且應公布制度的執行時間、執行范圍、執行手段、執行程序、執行結果，自覺、主動地接受人民群眾的監督;依法讓群眾代表對重大事項，尤其民生事項的制度執行情況進行全過程監督;各級機關對群眾所反映的干部執行制度不到位、有偏差、不公正等情況，應及時調查，盡快公布核實和處理的結果，給群眾一個滿意的交代，防止群眾產生“制度只管群眾不管干部”的逆反心理。第四，各地還應完善輿論監督制度。依靠新聞媒體、自媒體、社會組織，運用隨手拍等APP，織造群眾監督、社會監督的“天網”，加強對有關制度執行情況的立體化監督，使違法違紀者、違規違約者成為過街老鼠，無處可藏。

參考文獻：

[1]包心鑒.制度現代化：國家治理現代化的實質與指向[J].社會科學研究，2015（02）

[2]中國共產黨新聞網.毛澤東的重大制度創新[EB/OL].http：//theory.people.com.cn/n/2014/0825/c40531-25531672.html

[3]中國共產黨新聞網.倪德剛：毛澤東談百年目標與制度改革[EB/OL].http：//theory.people.com.cn/n/2013/1230/c40531-23974981.html

[4]中國青年報.鄧小平視野中的制度建設[EB/OL].http：//zqb.cyol.com/html/2014-08/18/nw.D110000zgqnb_20140818_3-02.htm

[5]習近平.關于《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》的說明[N].人民日報，2019-11-06

[6]宋智勇、王烜.人民群眾在制度建設中的主體作用.制度現代化是中國現代化的關鍵[J].中共四川省委黨校學報，2004（03）

[7]中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定[N].人民日報，2019-11-06

作者簡介：

羅若飛，男，中共四川省委黨校教授，西南交大管理學博士，研究方向是公共管理。