淺論行政調解在基層社會治理中的作用

姚金霞

摘 要：在社會治理中，基層有著相當重要的地位。只有基層社會治理獲得了良好的效果，才能夠促使社會穩定。文中，主要就對行政調解在基層社會治理中的作用，以期為進一步改善基層社會治理效果提供基礎。

關鍵詞：行政調解;社會治理;基層

基層是社會治理的深厚基礎和重要支撐，治國安邦重在基層。習近平總書記指出：“黨的工作最堅實的力量支撐在基層，經濟社會發展和民生最突出的矛盾和問題也在基層，必須把抓基層打基礎作為長遠之計和固本之策，絲毫不能放松。”“社會治理的重心必須落到城鄉社區，社區服務和管理能力強了，社會治理的基礎就實了。”黨的十九屆四中全會《決定》提出“構建基層社會治理新格局”。這既是堅持以人民為中心的發展思想的應有之義，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。

2020年抗擊突如其來的新冠肺炎疫情的過程，既充分體現了我國社會主義制度的優越性，同時也暴露出基層社會治理的短板。作為與群眾接觸最多、承擔管理服務社會職能最多的行政機關，更應在構建基層社會治理新格局中，積極發揮作用。而這其中，行政調解作為行政機關管理經濟和社會生活的非強制性手段，在化解矛盾糾紛方面有其特殊的意義和價值。

一、行政調解的意義與性質

行政調解是指行政機關在日常管理和行政執法過程中，對與行使行政職權有關的各類爭議糾紛，以法律、法規、規章和政策為依據，以當事人自愿為原則，通過對爭議當事人的說服和疏導，促使當事人平等協商、互諒互讓，達成調解協議，解決糾紛的活動。

與司法調解相比，行政調解同人民調解一樣，屬于訴訟外調解，所達成的協議均不具有法律上的強制執行效力，但對當事人均應具有約束力。原因在于，行政調解和人民調解一樣，均是在自愿基礎上所進行的調解活動，按照現有法律規定，當事人對所達成的協議，根據誠信原則，應當自覺履行。因此，可以說行政調解所達成的協議，仍應與人民調解所達成的協議一樣，對當事人具有約束力。

二、行政調解、人民調解與司法調解的區別

1.人民調解與司法調解的意義

（1）人民調解。是指在人民調解委員會的主持下，以國家法律、法規、規章、政策和社會公德為依據，對民間糾紛當事人進行說服教育，規勸疏導，促使糾紛各方互諒互讓，平等協商，自愿達成協議，消除糾紛的一種活動。人民調解是群眾自我管理、自我教育、自我服務的自治行為。

（2）司法調解又稱法院調解、訴訟調解。是指法院在審理各類案件時，由法院主持，當事人平等協商，達成協議，從而解決糾紛的活動。在民事訴訟中，法院調解是法院解決民事糾紛的一種重要方式，對民事案件的審理發揮著重要作用;在刑事訴訟和行政訴訟中，司法調解是有條件適用的，但適用范圍有望逐步擴大。

2.行政調解的比較優勢

（1）人民調解的優勢與不足

人民調解的優勢：具有主動、簡捷、及時和經濟的特點。從我國現有的人民調解組織的設置情況來看，調解機構眾多，糾紛當事人可以在就近的調解委員會的主持下，及時化解民間糾紛，在最短的時間內完成對矛盾糾紛的處理，既方便了群眾，降低糾紛解決的成本，又減輕人民群眾和國家財政的負擔。較之行政調解和司法調解，人民調解可以更好地解決情與法的沖突，更加有效地實現情與法的統一和融合，使法的實施更易被廣大人民群眾所接受。

人民調解的不足：調解方式隨意性大，缺乏嚴格的程序規范。調解員文化程度、法律政策和業務水平參差不齊，影響調解質量與效率。調解人員隊伍不穩定，人員調整頻繁，不能專職專用。

（2）司法調解的優勢與不足

司法調解的優勢：調解人員的法律素質高，主持調解的法官具有專業的法律知識和豐富的審判經驗。調解程序規范，訴訟法中有一整套回避制度、舉證制度等，調解法官都能熟練地運用到調解程序中去。調解的法律效力高，當事人對法院調解的認同度高。

司法調解的不足：調審結合的模式往往使同一審判人員兼作調解法官和裁判法官。法官為了提高辦案效率，規避訴訟風險，在調解案件時往往會忽視調解的“自愿”原則，不同程度地存在以壓促調、以判促調、久調不決等情形，從而損害了當事人的合法權益。現行民訴法中將司法調解與裁判設置了同樣的前提條件，即要遵循“查明事實，分清是非”的原則，這樣大大降低了調解的靈活性，不利于辦案效率的提高和訴訟成本的減少。筆者認為：調解是當事人行使處分權、根據雙方合意達成的一種契約，只要不違反法律的禁止性規定，不損害國家、集體和第三人的合法利益，就應允許并賦予其法律效力。

（3）行政調解的優勢與不足

行政調解的優勢：行政機關調解社會矛盾糾紛符合我國國情與傳統習慣。在現實中，公民與公民、組織以及行政機關發生糾紛后，往往不通過司法機關解決而尋求行政機關解決。這一點，從每年大量的信訪案件就可以看得出來。行政調解具有專業性和綜合性。隨著社會的不斷發展，社會糾紛涉及的內容越來越復雜，糾紛的形式也呈現多樣性。與行政管理有關的具有行政、民事和技術等綜合特色的糾紛往往由行政機關來解決更適合。

而且，《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中指出要“完善矛盾糾紛排查調處工作制度，建立黨和政府主導的維護群眾權益機制，實現人民調解、行政調解、司法調解有機結合，把矛盾化解在基層、解決在萌芽狀態”。把行政調解作為提高基層社會治理能力的重要方式、手段的原因在于，行政調解可以實現“四個維度”和諧：當事人之間的和諧，行政機關與相對人之間的和諧，遵守法律和監督法律實施之間的和諧，行政調解制度的存在保證社會沖突解決機制體系內在的和諧。總之，行政調解是全方位的“四和諧”。

三、完善行政調解的幾點建議

現階段，我國已進入實現“兩個一百年”奮斗目標的關鍵階段，構建基層治理新格局、推進國家治理體系和治理能力現代化，是實現中國民族偉大復興的必然要求。在提高治理能力和水平的過程中，行政機關應結合自身優勢，主動作為，充分發揮行政調解在為民解憂方面的積極作用。

1.規范行政調解程序。借鑒司法調解的程序規范化優勢，建立程序規范的行政調解制度，包括一整套回避制度、舉證制度等，為行政調解協議的有效性筑牢程序基礎。

2.建立公職律師制度。筆者工作的地區，雖然省級政府發文要求各部門設立公職律師，但因文件僅是指導性質，使得公職律師制度作用的發揮大打折扣。公職律師作為在行政機關內既懂法律又熟悉本單位業務的專職人員，在調解與本行政機關行使行政職權有關的各類爭議糾紛時，相較于人民調解和司法調解，更具有專業優勢，也更容易讓當事人理解、接受。所以，筆者建議由公職律師擔任行政調解人員，為行政調解協議的有效性筑牢法律和專業基礎。

3.確認行政調解協議效力。按照我國現有法律規定，我國調解制度包括司法調解、人民調解和行政調解三大調解制度體系。最高人民法院也以司法解釋的形式明確了人民調解的法律效力——即具有合同的效力。筆者認為，作為同是我國調解體系中的行政調解制度，亦應取得相應的法律地位和法律效力。經行政調解達成具有民事合同性質的協議，由行政機關蓋章后，雙方當事人可共同向有管轄權的人民法院提出確認申請，法院確認該協議合法有效的，則該行政調解協議具有強制執行力，一方當事人在對方當事人不履行調解協議時可以向法院申請強制執行。這樣，既減輕了糾紛當事人的訴累，又能幫助緩解法院案多人少的問題。

參考文獻：

[1]林萬泉.論行政調解的法律效力.中國法院網，2003

[2]左衛民.中國司法制度.中國政法大學出版社，2012