政協專門協商機構破解國家治理難題的功能分析

池忠軍 劉樂樂

人民政協是我國民主政治建設取得的重大成就，其作為實現人民民主的重要形式，又是新時代推進協商民主的題中應有之義。習近平總書記指出，人民政協“是社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構，是國家治理體系的重要組成部分”[1]。這一重要論斷引領了學界就人民政協作為專門協商機構在國家治理中功用發揮的相關討論。當前學界對“國家治理”的探討所形成的共識之一在于，多元主體共同參與是國家治理的必要策略，而人民政協是多方協同治理的重要主體之一，它在實際的協商過程中助推多黨合作、促進廣泛團結，全面彰顯了社會主義民主遇事多商量的顯著優勢。總體來說，目前學界關于人民政協在國家治理中所發揮作用的概括較為全面，但從國家治理所遇到的難題為切入點，進而具有針對性地剖析人民政協作為專門協商機構發揮的獨特功用還需進一步研究。那么，究竟該如何理解人民政協專門協商機構在國家治理中所扮演的這一角色？面對錯綜復雜的國家治理難題，政協專門協商機構發揮了哪些功用？在未來國家治理的過程中，又該如何更好地發揮政協專門協商機構的作用？這些都是亟須進一步深入分析的理論問題和實踐問題。

一、政協專門協商機構功能分析的判定依據

對于人民政協來說，要發揮自身作為專門協商機構的獨特優勢，就應把協商民主貫穿職能履行的始終。實際上，政協作為專門協商機構的功能定位不是憑空而來的，而是有其判定依據，大體上可以從人民政協性質定位的發展演變以及它的自身屬性這兩方面加以把握。

1.人民政協性質定位的發展演變

人民政協的性質定位是人民政協開展各項工作的根本性和方向性問題。人民政協有怎樣的性質定位在一定程度上決定了它所能發揮功用的廣度和深度。

在不同歷史階段，人民政協的性質定位有所不同。從新民主主義革命到社會主義革命以至社會主義建設的變遷歷程中，人民政協主要是統一戰線性質的。雖然其間統一戰線走過了不同階段，在國家制度中的地位也有所不同，但都發揮了爭取人心、凝聚力量，廣泛聯系群眾、實現聯合的作用。全國人民代表大會成立以來，人民政協的性質定位又在作為愛國統一戰線組織的基礎上，逐步確立了自身作為人民代表大會人民民主的擴展和補充功能的基本屬性。也就是說，人民政協發展成為人民民主的重要內容，并開始依托協商民主的方式實現協商治國的作用。人民政協通過黨派和群團界別聯合的組織形式發揮協商平臺的作用，其協商民主功能的發揮也是人民當家作主在一個特殊領域的體現。基于此，2004年3月，修訂后的《中國人民政治協商會議章程》指明：人民政協“是我國人民愛國統一戰線的組織，是共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，是我國政治生活中發揚社會主義民主的重要形式”[2]。這里首次將三重話語放在一起表述人民政協的性質定位，也就是學者們所稱的政協性質定位的“三句話”表述。此后，又增補了“社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構，以及國家治理體系的重要組成部分”這兩重性質定位。至此，人民政協形成了以“五者”為主要內容的“五位一體”性質定位。

2.人民政協的自身屬性與協商機構的功能

作為“社會主義協商民主專門協商機構”的人民政協，其自身性質定位的新要求實際上表達了雙重內涵，即：人民政協是協商機構，而且是專門的協商機構。換言之，人民政協本身就體現了協商性和專門性的統一。具體來看，這里的“協商”主要是指，在我國的民主政治實踐過程中，人民政協的協商民主功能與選舉民主相結合，使交流溝通、協商一致的手段和方法嵌入民主決策的過程，具有消除利益沖突凝聚共識的巨大作用。作為“專門”協商機構表明：在七種協商渠道中，人民政協兼具協商平臺和參與組織協商作用的雙重功能，人民政協承擔民主協商工作更富專門性和重要性，它具有民主協商專門的職權與職責。

綜上所述，一個組織或一項制度的性質是影響其作用或功能發揮的關鍵性因素。由此，在厘清政協專門協商機構功能判定依據的條件下，便可以更好地把握政協專門協商機構在破解國家治理難題中發揮的多方面功能。

二、人民政協破解國家治理難題的主要功能

在國家治理的實踐中，有效發揮人民政協功用的前提條件是基于人民政協與國家治理兩者間存有的內在契合性。發揮人民政協在國家治理中的獨特優勢，是對黨、人大、政府國家治理的重要補充，其配合國家治理的輔助性功能主要體現在以下四個層面。

建言獻策的參政議政功能。廣泛有序的政治參與是國家治理走向現代化的必然要求。究竟何種參與模式能夠使公民廣泛切實地參與國家治理，進而破解國家治理中出現的民主治理赤字問題，是亟須解決的重大問題。人民政協專門協商機構建構了一種較為獨特的政治參與模式。從我國的憲法慣例看，“全國人民代表大會”和“中國人民政治協商會議”一般都是同時召開，很多重要事項在決策之前都會先交給人民政協組織協商和反復討論。此時，政治協商活動的目的不在于給出最后的表決，而在于發揮其有效的建言獻策作用。一方面，在重大決策敲定之前，人民政協可先行一步開展思想、輿論以及理論等方面的充分準備。通過聽取各方意見、溝通交流以及補充信息等，為國家決策制定提供意見咨詢，以防范重大決策風險出現。相比于黨政機關，人民政協可借助其“官方組織”和“非政府組織”的身份超脫和智力密集的優勢，有效反映人民群眾關心的問題，迅速形成調研報告和相關提案。可以說，在應對和解決各類國家治理出現的問題時，恰是得益于人民政協專門協商機構的前期奠基，“許多重大的決策和重大變革，就會水到渠成，從而增加實行的動力，降低實施的成本”[3]，助力國家實現善治與和諧穩定。另一方面，從人民政協本身的組織架構看，其扁平的組織結構天然地迎合了政治社會化的傳導過程。由專委會、會期小組以及日常界別等構成的一般性人民政協組織，其內部成員各自覆蓋的領域較為清晰，加之人民政協沒有硬性的行政層級約束，故參政議政成員表達意見的路徑更為暢通。此外，從人民政協本身所承載的政協文化特質看，人民政協文化所彰顯的包容性、平等性和交互性，十分有助于加強各界別人群的政治交往，使“團結”和“民主”的價值理念得到拓展，在動員社會更廣泛力量為國家治理建言獻策的過程中推進人民民主的實現。

維護穩定的利益調適功能。穩定既是國家治理體系平穩運行的前提基礎，又是國家治理所要達成和追尋的重要旨歸。當前，我國不同社會階層、群體間的利益訴求日益呈現多元化的趨勢，這在一定程度上給國家治理帶來兩方面難題。一方面，基于我國幅員遼闊、人口眾多，超大型社會的特點，部分群體的利益訴求可能被遮蔽，而這可能成為影響社會穩定的潛在風險。決策形成一般由最終的票決或領導機構完成，不可避免地會忽視少數群體的心聲，這不僅在客觀上使得人民群眾利益訴求表達渠道不暢，或回避群眾利益的官僚主義、形式主義滋生問題不能得到有效解決，也極大地影響了國家治理主體多元化的落實。另一方面，有序高效地整合社會各方面的利益訴求還存在多方面困難。政協委員所征集到的利益訴求往往是代表不同階層界別、零散的、涉及不同領域且極有差異的諸多內容，但其中出于類似處境、同一階層和界別的利益訴求又表現出一定的趨同性。如何將既趨同又有差異的利益訴求進行有效整合就成為政策制定以至完善國家治理所必須解決好的重大問題。針對以上國家治理顯現出的難題，人民政協主要從以下兩個方面予以解決。一是人民政協以精英錄用的方式完善政治錄用結構，將各界別有影響力的代表人物吸納到政協機構之中。參與政治協商的各界別代表積極反映和自己相關部分群體的利益與訴求，這使得部分群體的特殊利益在一定程度上得到最大限度的表達和實現。二是人民政協在引進各界別代表參與國家治理的相關意見與建議時，能在一定程度上就不同階層和界別的訴求予以平衡。在此基礎上，人民政協同各界別討論時，可將商討協議得出的各方觀點予以整合，有效協調不同治理主體間以及政府與社會間的利益關系，最終實現公共利益最大化。總之，這種促成利益表達和綜合多方利益的廣泛多層的制度性協商，是緩和利益沖突和增進社會團結的重要平臺與機制，極大地促進了社會的和諧穩定。

政策執行的監督約束功能。政策執行落實的真實度與有效度直接關系國家治理的質量與水平，監督黨和國家各項方針政策與決策部署的實際落實情況是民主監督的一個重要方面。長期以來，人民政協所具有的一項基本職能和重要功能是民主監督，但對于該種監督功能究竟是社會性質的還是政治性質的尚存一定爭議。事實上，監督系統是嵌套在我國國家治理體系的一個子系統，它涵蓋了黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督以及輿論監督等。這里之所以認定人民政協的監督是政治性質的，主要是因為依托于人民政協開展的政治協商蘊含著監督的成分，政治協商與民主監督二者是相得益彰、相互依存且不可分割的統一體。人民政協的民主監督較之于其他幾種監督的獨特優勢主要體現在兩個方面。一是人民政協的民主監督雖不是監督體系中最強有力的，但相對于其他監督主體，政協監督兼具廣泛性、直接性和高素質特點等諸多優勢，因此此種監督普遍地存在于國家治理的各個領域。二是人民政協的民主監督能夠依據政協章程，及時有效地發揮自身批評建議與價值倡導的功能，防患于未然，為黨內監督、行政監督等提供相應的支撐機制與文化方面的支持，以協助黨和政府解決面臨的大小問題，改進工作。更好地發揮人民政協監督政策執行落實的功能，一方面要創新完善同人民政協運作相關的機制，即：創新完善協商民主的協同機制、參與機制、保障機制等。另一方面，人民政協要更好地監督國家處理重大問題的具體過程，通過設立“明確的時間表、責任人、監督者，相關組織、機構與公民有權對執行過程進行監督”[4]。總之，推進國家治理體系和治理能力現代化是同優化人民政協的民主監督功能協同發展的。

凝聚共識的價值導向功能。改革開放以來，隨著我國經濟社會的發展，人們社會生活的結構發生了深刻變化，價值觀念也日益走向多元化。對于國家治理來說，亟須以更深刻堅實的政治凝聚，聚集多種政黨力量，形成政治聯盟，進而為民族謀、為國家謀。換言之，鍛造凝聚共識的堅強本領是國家治理必須攻克的重點問題。政協專門協商機構凝聚共識的價值導向功能從兩個層面上回應了國家治理的現實需要。一方面，人民政協本身囊括了政黨關系、民族關系、宗教關系、階層關系以及海內外同胞關系，以這五種關系為主要支撐，人民政協已然成為最廣泛的愛國統一戰線組織。它能夠廣泛調動各黨派、人民團體、各界別人士參政議政的主動性與積極性，匯集其聰明才智服務于國家治理。可以說，人民政協在代表性、聯系面以及包容度上均占顯著優勢，它可以團結一切可以團結的力量，是國家治理過程中實現凝聚共識獨具優勢的重要主體。另一方面，人民政協十分注重將各族各界的意愿充分體現于黨和國家的方針政策。人民政協在連接頂層設計與基層民意時，始終秉持平等合作的理念，積極發揮上傳下達的功能。因其協商的靈活性，人民政協在不同領域和范圍采取不同的方式方法，對黨的方針政策加以闡釋，在界別群眾中增信釋疑，理順多方情緒，彌合多方分歧，促使各界別和不同黨派群體接受并實現黨的主張，真正實現將執政黨的主張轉化為社會公眾的協商共識與自覺行動。更好地發揮人民政協凝聚共識的價值導向功能，可以從強化程序對接、調整機制設置、積累可循經驗等方面入手。第一，抓好凝聚共識準備階段和落實階段的主要任務。人民政協在開展協商之前要積極搭建協商議事平臺，為相關政策做好社會引導，在落實共識的過程中要遵循指定的標準和流程。第二，人民政協應在不斷完善界別設置的基礎上，形成線上線下的工作機制及座談會機制等。第三，人民政協應借助于專業優勢，通過走訪民間、深入調查以獲得具體問題的一手信息，促成自身轉變為形成共識的小小樞紐。[5]在此基礎上，將凝聚共識過程中的成功做法提煉整合為可被參照的現實經驗并試點推廣。

三、更好地發揮政協專門協商機構在國家治理中的作用

實現國家治理的各項重要目標有待人民政協專門協商機構功能發揮的不斷優化，為此，具體可以從以下兩個重點方面著手展開。

加強同其他協商類型的互聯互動。當前，我國的協商民主體系主要包括政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商以及社會組織協商等。在這個多層龐大的協商民主體系中，政協協商并不是孤立存在的。更好地發揮政協在國家治理中的作用，需從整體性視角推動政協協商與其他協商渠道增強互聯互動，尤其是要發揮好政協專門協商機構在示范引領溝通方面的特殊功用，共同促進國家治理取得成效。在主觀上，不論處于何種協商渠道的政協委員，都應樹立大局意識，以自身的責任擔當對民負責，堅持事業為上，切實帶動發揮協商的作用與優勢，積極呈現協商民主的嶄新篇章。在客觀上，要不斷探索創新協商民主的相關機制與方法，特別是要注重持續完善專門協商機構的各類具體制度，將中國式的民主制度優勢轉化為國家的現實治理效能。例如，在江蘇等地的治理實踐中，人民政協根據本地區的現實情況積極推出了以政協委員提案為載體的協商形式，結合不同決策對象及決策內容從廣度與深度上適時組織開展專題性、對口性的政治協商，雙月協商座談聯席會議，以及遠程協商等。[6]這些形式不僅將協商的內容進行了有效整合，還將協商的渠道與頻次、參與主體等進一步具體化、可行化，這對引導我國其他地方推進良善治理起到示范性作用。

不斷發展推進協商的法治化進程。良法是善治的必要前提和基礎，更好地發揮人民政協專門協商機構在國家治理中的功用，需要不斷完善和發展與之相配套的協商法規建設。一般而言，協商法治化的主要內容大致可以從形而上、形而中和形而下三個層級予以觀之。一方面，政協法治形而上的內容主要是管協商法治方向性的問題，具體包括法治觀念與法治信仰等法治文化因素。更好地發揮政協在國家治理的獨特優勢，亟須弘揚社會主義協商法治精神，在結合現實情況的基礎上，大力建設和發展社會主義協商法治文化。另一方面，政協法治形而中和形而下的內容主要涉及與政協民主相關的政策法規體系、組織運行體系以及工作隊伍體系等。由此來看，不斷完善和發展協商法治化可對照上述層級的內容采取措施。其一，注重完善協商民主的軟法規范。由于人民政協特殊的組織體系和運行機制同常規的公權力組織機構有所不同，因而它在調節社會關系時既要合公法、硬法，也要適用習慣法、軟法，特別是在處理民事糾紛等情境下。由于習慣法是“以自下而上的方式‘從基層（from below）產生”[7]，故它在調整自身以適應環境的變化等方面優勢顯著。其二，在形而中和形而下的層面可采取先地方、后中央的有序步驟，制定出臺與協商民主密切相關的國家性和地方性法律法規，以軟硬法共實施的方式助推人民政協更好地服務于國家治理。

參考文獻：

[1]習近平.在中央政協工作會議暨慶祝中國人民政治協商會議成立70周年大會上的講話[N].人民日報，2019-09-21.

[2]政協全國委員會辦公廳，中共中央文獻研究室.人民政協重要文獻選編（下）[G].北京：中央文獻出版社，中央文史出版社，2009：692.

[3]卞晉平.我說政協話[M].北京：中國文史出版社，2019：137.

[4]鄭言，馬雪松.中國協商民主必須堅持走自己的路[N].光明日報，2014-11-19.

[5]朱永新.共識凝聚力量：一個政協委員的履職報告[M].太原：山西教育出版社，2019：9.

[6]馬雪松.人民政協專門協商機構制度建設的國家治理邏輯[J].理論探討，2020（2）：12-18.

[7][美]斯科特·夏皮羅.合法性[M].鄭玉雙，劉葉深譯.北京：中國法制出版社，2016：497.

〔本文系江蘇省政協課題“人民政協在國家治理體系中的地位和作用”（2019JSZXL-03-1）階段性研究成果〕

（池忠軍系中國礦業大學馬克思主義學院教授，博士生導師）

責任編輯：戴群英