政府視角下的老年人權益保障探究

寇立睿

【摘? 要】當前，老齡化問題已經成為全世界都在關注的世界性難題。隨著時代的快速發展，醫療水平的不斷提高，老年人口只會越來越多。我國僅用18年時間就完成了從成年社會到老年社會的過渡，可以說中國的人口是驟然衰老的。其次，作為發展中國家，我國老齡化問題還呈現出未富先老的特點。因此，我國的老齡化問題遠比世界范圍內的大多數國家更加嚴峻。本文從政府視角出發對老年人權益保障的實現路徑進行探究，通過分析老年人權益保障中政府承擔責任的理論基礎和現實困難，提出具體措施對老年人權益保障予以完善。

一、老年人權益保障中政府承擔責任的理論基礎

（一）人民主權原則的體現

我國憲法第二條規定：中華人民共和國的一切權力屬于人民，即人民主權原則。作為憲法的首要原則，可以說其是憲法的建構和塑造權力的前提。在人民當家做主的國家中，人民是一切權力的來源。政府作為我國的行政機關，其本身所掌握的權力當然來自人民的賦予。當人民將權力讓渡給政府時，政府就必須建立相應的社會保障制度、提供公共產品等用來解決涉及養老等社會公共利益問題。政府在財政上支持，為全體社會成員提供切實有效的保障制度，也是其履行職責的體現。

（二）福利國家理論

20世紀初，人們對福利與國家之間的關系在觀念上發生改變，在一定程度上推動了福利國家的產生和發展，也為政府承擔社會責任埋下了伏筆。庇古在《福利經濟學》中指出國家要向富人收稅，將收來的稅收補貼給群人，從而促進社會公平，增加社會福利。經濟學家凱恩斯在《就業、利息和貨幣通論》中提到，國家應承擔更多的責任，社會保障模式應以普惠型為主，為西方福利國家的建設提供了理論基礎。馬歇爾則從社會政策的角度出發，提出政府提供的服務，或政府付賬的行動，對公民的福利有著直接的影響。而著名的《貝弗利報告》所提出的建設建立福利國家三大原則，使西方國家迎來了建設福利國家的高潮。雖然福利國家理論在20世紀70年代由于支付危機和政治責任等遭到一系列沖擊與批評，但其中政府為公民個人提供某些社會福利，卻很少遭到反對與批評，福利國家中政府的主要責任范圍并未被觸動。

（三）社會正義理論

羅爾斯在《正義論》中指出：正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。以其為代表的社會正義理論，為政府在社會保障中承擔責任提供了理論依據，其中制度正義原則的優先性思想，為我國政府在老年人權益保障過程中充分發揮作用提供了堅實的理論依據。由于我國長期實行“重工業輕農業”的發展戰略，導致我國城市與農村地區的養老保障制度存在較大差異。因此，從羅爾斯的正義理論出發，構建協調統一的城鄉養老保障制度，是政府所必須承擔的重要職責。

二、政府在老年人權益保障中的現實困難

1.家庭養老模式已經偏離實際情況

按照我國老年法的規定，主要由老年人的子女來盡贍養義務，而且將這些內容放在了分則部分的重要位置上。比如“老年人養老以居家為基礎，家庭成員應當尊重關心和照料老人。”“贍養人應當履行對老年人經濟上供養、生活上照料和精神上慰籍的義務，照顧老年人的特殊需求。”從這幾條可以看出，在我國的養老重任任然落在了子女和家庭的肩膀上，而隨著我國社會的發展，家庭的規模越來越小，核心家庭的數量越來越多。孝道的理念在主觀上也越來越淡薄，在客觀上以家庭為主的養老模式受到了極大的挑戰。由于思想觀念的變化，在加上農村條件對年輕人的限制，我們不難發現，在我國農村出現大量的空巢老人和留守兒童。現代社會的實際情況已經不是自下而上的孝順問題了，更多的反而是自上而下的關懷。在我國現階段的農村已經很難看到天天陪在父母身邊而不出去工作的年輕人了。代際關系的重心向下轉移已是不爭的事實。由于大量的農村年輕人開始向城市轉移，再加上社會競爭帶給他們的壓力，使得他們必須把更多的精力放在事業上，往往會沒有時間來照顧和陪伴自己的父母。因此將子女作為養老的主要依靠對象就會使老年人在權益保障方面面臨諸多問題。而且還會對社會發展產生負面影響，現在社會競爭激烈，在競爭中很多人忙于生存，靠家庭對老人進行養老有許多不可實現性，按照這樣的法律規定其實是使養老問題回到了小農經濟社會的狀態上。

2.政府在老年人權益保障中存在缺位

在現代社會中，對于老年人權益的保障，由政府承擔主要責任，發揮主導作用才是正確的出路。而在實際運用中政府對于老年人權益的保障和自己應盡的義務過于空泛化，大多數采用的是口頭示、宣言式的規定。從法律操作層面來看，許多法條規定的籠統模糊，使得執法機關在實際工作無法有效落實這些法律規定，這就會讓人們產生一種錯覺，政府看似對老年人權益保障盡了很大責任，而在實際上起到作用卻微乎其微。由于在很多地方未能規定具體的措施，致使老年人根本無法理解自己有哪些具體的權利，自己是如何受政府保護的。這就會導致老年人的合法權益往往會被忽視，最終流于形式。在現行的老年法中，政府的作用遠遠不及家庭養老規定的明確具體，而家庭成員之間的關系應當由民法或者婚姻去調整，而調整老年人權益保障法律關系的主體應當是我國政府，政府應當在保障老年人權益的問題上起到主導作用，而不是讓每個家庭承擔過重的養老壓力。而且對于老年人權益保障制度的實施尚缺乏一個統一管理機構，雖老年法中明確規定，國務院和省、自治區、直轄市人民政府采取組織措施，協調有關部門做好老年人權益保障工作，具體機構由國務院和省、自治區、直轄市人民政府規定。但是在實踐中，因為執法主體不具有明確性，導致老年人權益保障工作很難落實。從實際情況來看，老年人的權益保障工作存在多個部門管理的情況，在這種松散的管理體制下，因為缺乏統一的管理機構，就會發生既相互爭管又相互推諉的矛盾。只有將政府的保障義務弄清楚了，使政府充分發揮作用來保障老年人的利益，那么老年人權益才能得到切實的保護。

3.養老保障法律制度缺乏公平性

目前，我國養老保障制度呈現出“碎片化”的狀態，按照法律規定的養老保障群體結構來看，具有公務員的養老保險、事業單位人員的養老保險、企業職工的養老保險、農民工的養老保險、城鎮居民的養老保險和新型農村合作醫療等，這就使得上述群體在享受老年人權益保障時缺乏公平性，養老保障群體機構的多元化，損害了養老保障體系的公平性。從養老保障法律制度的城鄉結構體系來看，城市養老保障起步早，發展快，比較完善;而農村養老保障法律制度起步晚，發展慢，相對較落后。城市已經建立起了多種城鎮居民養老保險，而新型農村社會養老保險制度仍有很大缺陷，在保障農村老人權益方面往往會有缺位，這就造成了城鄉居民養老保障的不公，也步利于城市與農村養老保障制度之間的銜接。其次，由于我國各地區經濟發展水平的差異，在養老的相關政策上也是有差別的。各省份根據自身經濟情況在遵循中央統一規定的前提下建立了有所差別的養老保障體系。這種多元化的養老保障就使得各地區之間的養老待遇會不公平，而且還會造成勞動力從欠發達地區向發達地區的流動。

三、政府視角下老年人權益保障的完善措施

（一）在養老模式上予以改進

當我們說起居家養老的時候，首先應該明白居家養老和家庭養老是兩個不同的概念，因此不能混同。我們所說的居家養老，指的是老人居住在家里面，而養老工作由政府、社會和子女共同承擔。居家養老模式可以使政府充分發揮養老保障的職能，但我們應該明白這并不意味著凡是達到法律規定高齡的老人都需要政府來承擔養老義務，而主要是指那些高齡、獨居、空巢老人，在生活上不能自理的、經濟窘迫的老人，需要政府予以更多的關懷。首先，需要社區對自己管轄內的老人做到心中有數，對所有的老人制作檔案。然后，對于上述有困難的老人可以由政府出資購買養老服務，并由社區落實家庭服務員。提供的內容應當包括醫療、日常生活照料、文化教育、咨詢、慈善救助等。對于這些有困難的老人，所提供的具體服務應當是免費的，或者僅收取少量的費用。或者對于家庭生活尚還可以的老人，對他們的幫助主要是使其生活與社會接軌，幫助他們的日常生活，以減輕他們的體力勞動，使他們能夠從家務勞動中解放出來。因此，由居委會實事求是調查本轄區內老人的實際情況，制作檔案，分門別類地實行養老服務，再由政府出資支付居家養老的費用，會大大低于機構養老的成本。這是推廣的一項工作，也是解決社會隱患，維護社會穩定的重要舉措之一。

（二）政府要從養老保障的后臺走向前臺

我們需要認識到，政府應該確立其在老年人權益保障中的前沿位置，從社會保障的后臺走向前臺，在老年人群益保障的領域充分發揮作用。對此，可以從以下幾點出發，從而構建起一個比較完整的關于老年人權益保障中政府責任的分析框架。首先，政府可以從制度層面入手，建立起老年人社會保障的制度框架，以此來實現制度化運作。在老年人社會保障制度建立和發展過程中，政府通過建立制度框架，以形成一種確定的、可預見的行為規則。具體來看，就是推動立法機構以立法的形式來強化老年人社會保障的制度化和權威性，將老年人養老保險的性質、覆蓋的人群、繳費的比率、受益比率等以法律的形式固定下來，防止因為政策的臨時變化而出現的個人和企業唯利是圖的行為。這不僅可以使社會公眾對新制度有明確的認知，還使得老年人的社會保障更具權威性，明確了各項主體應負的責任與義務，可以使老年人的社會保障在運作和發展上有一個持續而又穩定的美好的前景。其次，政府對老年人社會保障提供可持續的資金支持。可持續性的資金供給是養老保險制度正常運作的重要條件。在當前人口老齡化額趨勢愈演愈烈，而全球經濟增長趨緩，老年人社會保障在面臨財務危機的大背景下，給予資金支持以保證有關老年人的社會保障可持續發展就顯得尤為重要。對于發展中國家而言，特別像我國這樣的人口大國，要逐步調整政府在財政上的支出結構，擴大對老年人社會保障事業的支持力度。這不但對促進經濟的增長，提高老年人的消費水平是非常有利的，而且面對日益嚴重的老齡化危機也可以提供幫助，以此來實現養老問題的可持續性。再次，政府應當確保老年人最低收入，維護整個社會的公平與穩定。養老保險作為一種為老年人提供社會保障的制度安排，內在地具有追求社會公平的價值取向。政府建立養老保險的初衷，就是為了利用其所具有的收入轉移和再分配功能來保障老年人的基本收入，以此來為社會的公平與穩定作出貢獻。因此，以養老保險來確定老年人平時的最低收入，對他們基本生活予以保障就成為了政府義不容辭的責任

（三）對農村老人的養老問題給與更多關注

相較于城市，農村的養老問題更應該得到重視。各級人民政府主動發揮帶頭作用，逐步建立健全以社會保險、社會救助、社會福利、社會慈善為主要內容的農村社會保障體系，加大對農村老年人福利的支持力度，使各項政策向農村老人傾斜，擴大農村老人享受低保的范圍并對低保金的數額予以提高。對農村老人的基本生活從經濟上予以保障。其次，還要不斷完善老年醫療保障體系，加強基礎醫療設施建設，確保農村老人老有所醫。由政府出資在農村地區興辦醫療衛生所，并加強醫療基礎設施建設。使農村老人可以滿足他們的基本醫療需求，不至于因為疾病而導致個人及家庭經濟危機。再次，政府還應重視對農村老人的精神贍養，使農村老人也可以享受到老有所樂。在當前，我國農村地區對老年人還是以物質贍養為主，而對農村老人的精神需求卻很少能照顧到，而隨著社會發展，人們生活水平的不斷提高，滿足老年人的精神需求，重視對老年人的精神贍養，讓老年人感受到老有所樂同樣是不能缺少的。加強農村基礎娛樂設施的改，農村老人也能隨時隨地參加文化、娛樂、體育、健身活動;大力提倡和組織各種有益于老年人身心健康的文化娛樂活動，舉辦各種適宜農村老人的文體比賽和活動，使老年人的生活更加充實和完善。

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