共享經濟下網約車的法律規制

李繼剛，李婭茹

（曲阜師范大學法學院，山東 日照 276826）

隨著我國供給側改革的不斷推進，“互聯網+”時代下衍生出來的共享經濟對促進改革發揮著越來越重要的作用。我國市場經濟的發展得益于共享經濟，可是共享經濟也不斷對傳統商業的發展造成沖擊，其中以互聯網約租車（以下簡稱網約車）為代表的共享經濟給傳統出租車的運作機制、市場秩序等帶來的影響最為顯著。為了規范這一新興業態，2016年7月27日，交通部等7部委發布了《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）。而該《辦法》將網約車歸入傳統出租車的監管模式之下，這種做法是否合乎共享經濟新業態的發展趨勢？是否能夠真正解決網約車安全、行業惡性競爭等問題？本文在考察我國網約車新規發布后各地網約車新政實施情況的基礎上，探究網約車新政的合理性及其存在的問題，進而提出網約車監管的更優路徑。

一、共享經濟與網約車現象

共享經濟作為一種新的經濟模式，與傳統經濟模式相比具有成本低、效率高、靈活性強等優勢。據國家信息中心信息化研究部2017 年2 月發布的《中國分享經濟發展報告2017》顯示，據估算，我國共享經濟市場交易額在2016年約為34520億元，相比于2015年增長103%；參與共享經濟的人數達到6億，比2015年增加1億人左右。報告預測，未來幾年，我國共享經濟將保持年均40%左右的高速增長。[1]根據目前共享經濟的發展來看，共享經濟將會給傳統經濟模式造成較大的影響。經濟學家烏邁爾·哈基說：“共享經濟平臺將給大生產、大消費的原有消費模式帶來沖擊，如果消費者少購買10%的新產品，并且相互共享10%的舊產品，這對傳統商業模式的沖擊將不言而喻?！盵2]以網約車為代表的共享經濟，Uber、滴滴快車、神州專車等互聯網專車平臺直接影響了傳統出租車行業的生存與發展，出租車司機罷工事件和暴力毆打網約車司機事件層出不窮，2015年4月因網約車合法性問題濟南中院受理了“專車第一案”，2016年上海浦東法院受理了首例涉網約車保險理賠糾紛案，從這些新型案件的發生可以看出，因網約車法律定位不明，針對網約車等新業態監管的無據可依，已經給現實生活造成了很多麻煩。所以，針對網約車的規制問題，政府也在不斷尋求網約車的規制辦法。事實上，網約車問題既涉及如何解決市場供需矛盾與如何保證行業公平競爭的問題，又關系到“互聯網+”時代下共享經濟與現有監管模式相沖突時，該何去何從的問題。

《辦法》的出臺意味著我國在法律上賦予網約車合法的身份，對其創新服務模式給予了肯定。但對于何謂“網約車”，《辦法》并未明確界定。根據《漢語詞典》的解釋，網約車是網絡預約出租汽車的簡稱，在構建多樣化服務體系方面，將出租車劃分為網絡預約出租汽車和巡游出租車?！掇k法》第二條將網約車經營服務定義為：通過互聯網技術構建服務平臺，對供需信息進行整合，使用符合資格的駕駛員與車輛，為乘客提供非巡游的預約出租汽車服務。該定義明確將網約車歸入出租車的監管范疇，意味著對網約車的監管應遵循傳統出租車的監管機制。針對這一新事物的法律規制是應固守傳統，還是應該“另起爐灶”?如果“另起爐灶”又該遵照什么樣的監管思路?

二、我國網約車規制政策的發展與現狀

(一)網約車規制政策發展的三階段 當前，在我國眾多城市中普遍存在的“打車難，打車貴”等現象反映了傳統出租車已難以滿足公眾出行的多樣化需求，網約車正是在這種背景下伴隨著科技發展和創新而出現的一個“新鮮事物”，由于網約車相對傳統的出租車具有約車方便、服務優良等優勢，很快風靡全國。與網約車的快速發展相比，針對網約車市場的監管則仍處于不斷探索與完善的過程中，總體來看，針對網約車的規制政策經歷了三個主要階段。

1.放任發展階段。進入新世紀以來，隨著我國社會城鎮化步伐的加快，城市人口快速增加，以上海市為例，2014 年上海戶籍常住人口已將近1500萬人，外地打工人口約1000萬人，較十年前增加了近600 萬人，[3]但同期上海市的出租車增長數量卻微乎其微，這種狀況導致出租車市場已滿足不了人們日常出行的需求。在這種背景下，2010 年5 月，易到用車作為我國首家網約車平臺服務公司出現，緩解了高峰時期公共交通短缺問題，提升了城市出行的效率，節約了社會資源，尤其是網約車平臺允許私家車接入，使得兼職司機在做好自己本職工作的同時，還能借此增加收入，越來越多的司機開始加入網約車的大軍中。易到用車在我國網約車市場嘗到甜頭后，滴滴出行、神州專車、快的等多家網約車平臺公司也都來嘗試分一杯羹。由于網約車的便利性、高效性以及高品質的服務質量，網約車在此階段發展迅猛，而政府此時對網約車的監管卻明顯滯后。網約車在這期間處于放任發展狀態。

2.全面否定階段。網約車市場不斷壯大，與傳統出租車行業的沖突開始顯現，間接引發了一系列社會矛盾。出租車市場不斷呼吁政府應加強對網約車的管制。為穩定市場秩序，緩解社會矛盾，各級政府采取了一些監管方法，通過與網約車平臺進行約談或利用現行法律規范對網約車市場出現的問題進行規制。從2013 年底開始，部分城市開始收緊對網約車的管制方式，如2014年8月北京市公安局和交通局等部門發布通知，明令禁止私家車接入網約車平臺，另外其他非營運車輛也禁止進入網約車市場。2015年兩會期間，交通部部長表示，不允許私家車進入網約車市場。網約車經營者為防止政府套用傳統出租車所采用的租賃車輛+司機代駕的商業模式，采取“四方協議”，的模式從事經營服務工作。所謂“四方協議”是指私家車司機通過網約車平臺注冊，把人和車一起接入平臺，即“人車合一。[3]但是，網約車平臺將私家車掛靠在某汽車租賃公司名下，并且該私家車主需成為某一勞動派遣公司的簽約司機，即“人車分離”。在這一協議下，網約車平臺僅作為為私家車主、勞動派遣公司與汽車租賃公司提供乘客信息的中間人，其目的在于規避法律的強制性規范，私家車在營運過程中發生法律糾紛時，網約車經營者都可通過此協議逃避法律責任。因此，網約車平臺在此模式下運營必將制造出更多的法律混亂?？梢?，政府對私家車進入網約車市場的全面否定不僅有違國家鼓勵創新的發展理念，而且會引發一系列的法律隱患。

3.逐步合法化。面對網約車快速發展的趨勢，對網約車的監管模式顯然不能再生搬傳統出租車的規制方式。為了彌補各級政府對網約車規制缺失的漏洞，2015年10月，交通部在廣泛聽取各階層意見和專家學者建議后，在總結國內外交通運輸業改革的經驗與教訓的基礎上，出臺了《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法(征求意見稿)》（以下簡稱《征求意見稿》）。《征求意見稿》將出租車劃分為網絡預約出租車和巡游出租車，也就是說，將網約車納入傳統出租車的管理范疇?？墒菍⑿率挛镆晃都{入傳統監管模式之下，無疑是對創新的扼殺。因而在征求意見稿發布后，引發了理論界與實務界的激烈討論，爭論焦點集中在網約車能否等同于傳統出租車進行規制等問題上。交通運輸部等7部委在《征求意見稿》的基礎上充分吸收了各方面的意見和建議，于2016年7月28日發布了《辦法》，此次的《辦法》較之前的《征求意見稿》有較多的變化，可謂是監管者在規制理念上的一次突破，網約車最終獲得了合法地位。

(二)政府對網約車監管現存的問題 《辦法》的出臺，使得網約車獲得了毋庸置疑的合法地位，但是一個新事物想要納入現行法律體系與監管中確實是一個復雜的過程，而且乘客的安全、市場的秩序、行業的健康發展都應當得到保護，所以《辦法》的實施及其所帶來的法律效果都在接受著各方的考核，從《辦法》實施近一年來的情況看，對網約車監管方面還存在著一些問題。

1.數量管制過嚴?！掇k法》雖然取消了征求意見稿中關于數量管控的限制，但是將是否需要數量管控交由地方，實則為地方政府對網約車進行數量管制留下了余地，以致地方政府在制定網約車細則時不同程度地采取了戶籍限制，提高了網約車的準入門檻。2016 年10 月以來北上廣深等一線城市均發布了網約車新規細則草案，草案一經公布，便引起了熱議，新規對網約車的規制過于嚴苛。以上海為例，滴滴司機總共有41萬，而擁有上海戶籍的只有大約1 萬人，也就意味著，剩下的40 萬人，光戶籍這一個要求就會使他們不能進入網約車市場。地方性立法中關于車輛牌照、車軸距、車型的限制，有市場歧視之嫌，一些品牌汽車廠商也表現出對于新規的不滿。網約車司機多為兼職，大部分屬于中低收入者，從事網約車行業的主要目的是增加日常收入?！掇k法》的頒布是對網約車的正名，是對信息技術發展與創新的鼓勵，可地方網約車細則的實施卻將大部分網約車車主拒之門外。更有一些車主宣布要回歸到“黑車”行列。對此，一些監管機構回應稱，網約車數量限制的目的是為了解決交通擁堵與環境污染問題。但多地出臺的網約車實施細則中對于網約車車軸距的限制更是與環保目的背道而馳，一般車軸距的大小與排量成正比例關系，也就是說軸距越大污染越嚴重。不同于傳統巡游類出租車，網約車極大地解決了巡游出租車中因信息不對稱所產生的交通擁堵、資源浪費的問題。因此，網民對于監管部門作出的解釋是不能全面接受的。

2.準入門檻過高。根據中國電子商務統計，大部分城市自《辦法》發布以來，對網約車“車籍”作出了限制，73個城市中僅4地未作限制，42地對網約車軸距做了規定，在網約車的價格方面，39地對網約車的車型及價格作出了規定，一般要求網約車的市場價格不低于12 萬，26 地要求新能源車的續航里程不低于250km。[4]而且根據《辦法》中的相關規定，想要取得網約車的經營資格，網約車平臺需要獲得《網絡預約出租汽車經營許可證》，車輛需獲得《網絡預約出租汽車運輸證》，網約車司機需要《網絡預約出租汽車駕駛員證》。網約車司機想要獲得網約車駕駛員證，除了擁有機動車駕駛證外，還需參加網約車服務培訓并通過網約車資格證考試。雖然對考試次數沒有限制，考試也不需要繳納任何費用，可是考試難度和內容卻遭大部分考生駕駛員的吐槽。網約車司機大部分為中年人，文化水平也不高，試題的難度使一些人望而卻步。另外，網約車司機還需無吸毒史、無暴力犯罪、無交通肇事罪等要求，相比《道路交通安全法》中對駕駛員的限制條件，要成為網約車駕駛員，其門檻顯然要高得多，雖然是出于對乘客出行安全的保障，但過多的限制條件，使得許多原本從事網約車服務的駕駛員不得不退出該行業，過高的網約車準入門檻使部分人又失去了工作機會。另外，《辦法》中要求網約車司機需要和網約車平臺簽訂勞動合同。從事網約車服務的司機多為兼職司機，勞動合同法雖沒有明確立法禁止不得同時與兩個用人單位簽訂勞動合同，但是若影響本單位工作并造成重大影響的，該單位有權解除與勞動者的合同。即如果兩家用人單位都簽訂全日制勞動用工合同的情況下，必然會影響在其中一家的工作，這是違反勞動合同法的，部分網約車司機必將退出網約車市場。

三、網約車監管制度的完善

從《辦法》實施后各方的反應可以看出，網約車新政并沒有達到監管者的良好預期，雖然彌補了網約車監管的空白，但日益暴露出來的問題為交通市場帶來了現實的麻煩。因此，應依照我國網約車市場發展的現實狀況，結合我國的特色國情，審慎選擇規制方法。

(一)逐步取消網約車數量管制 從各地對網約車新政的實踐來看，監管機構之所以要對網約車實施數量管控，制定過于嚴苛的網約車市場準入條件，不少學者解釋稱，若取消數量管制，會造成市場秩序的混亂。這一說法不僅缺少科學的數據作支撐，還涉嫌對低收入者及外地人的市場歧視，難以讓群眾信服。例如“京籍京車”的限制解釋說是為了更好的控制北京市人口數量，避免大量外來人口涌入北京從事網約車服務工作，“京籍京車”的限制極大滿足了傳統出租車市場的訴求，卻限制了外來人口等公眾利益。自2017 年3 月20 日起，不具有北京市車牌的司機開始接不到滴滴快的的派單，也就是說這些司機將面臨失業。這不僅打擊百姓從事網約車工作的積極性，還可能重蹈打車難、打車貴的覆轍，引發相關群體的不滿，加劇社會矛盾。因此，政府應重新考量對網約車進行數量管制的合理性，在網約車細則實施過程中，實施動態監督，針對數量監管出現的問題，廣泛采納各方意見，切實做好立法后的評估工作，一旦出現相關利益群體的不滿，或加劇老百姓出行困難，監管機構應及時調查了解，反思數量管控的消極影響。政府及其監管機構應順應共享經濟的發展趨勢，逐步取消對網約車的數量管控。

(二)對與上位法有沖突的地方立法予以修改

當前，各地所出臺的網約車實施細則，制定主體主要是各地交通委員會，因此，各地出臺的網約車實施細則屬于規章以下的規范性文件。我國《行政許可法》并未授權規章以下的規范性文件有權增加行政許可的條件，但多數地方的網約車實施細則卻在《辦法》的基礎上新增了戶籍、車籍、車軸距等行政許可條件，這顯然與上位法相沖突。此外，這種在《辦法》的基礎上新增許可條件的做法還與當前減少不必要的行政許可的理念相違背。除此之外，各地出臺的網約車實施細則關于網約車運價必要時實行政府指導價的規定，也與《價格法》相違背。網約車屬于市場經濟的必然產物，并不屬于《價格法》規定的必要時可以實行政府指導價的情形，網約車運價應實行市場調節價，由網約車平臺根據市場實際發展狀況自主決定價格。

法治環境下，所有法規、規章、規范性文件的出臺都應該合乎上位法的規定。關于與上位法相沖突的條款，筆者認為應由國務院依照統一標準制定合乎規范的行政法規，設定合乎市場規律的行政許可事項及許可條件。再由交通運輸等部委制定部門規章，地方網約車監管部門在部門規章設定的行政許可事項范圍內設定適合各地的許可條件，從根本上解決網約車規制過程中下位法違反上位法的情形。

(三)借鑒國外經驗，實行合作監管模式 針對我國現行網約車規制方式的不足，我們可以借鑒國外在網約車監管過程中總結的經驗，從我國網約車市場的實際出發，審慎選擇適合我國的規制路徑。以美國為例，加利福尼亞州是美國首個承認網約車合法化的州，加利福尼亞州公共事業委員會認為，網約車類似于客運租賃服務，創設了一個新的概念“交通網絡公司”。其定義是在加州境內通過互聯網應用或平臺連接乘客和私家車主，提供交通服務的法人公司、合伙企業、個體或其他形式的企業組織。[5]交通網絡公司不需要像傳統出租車公司一樣實行嚴苛的準入標準，接入交通網絡公司的私家車主也不需要申請任何形式的行政許可，但政府對交通網絡公司實施比較嚴厲的過程監管，明確了交通網絡公司的承運人責任。政府對接入交通網絡公司的車輛和司機設定準入標準，由交通網絡公司負責對司機和車輛進行管理，交通網絡公司需向監管部門提供諸如司機的資格審核、車輛的安全檢查記錄、費標準及乘客的評價等明確的運營數據報告。

當然，應當認識到我國與美國在法律制度等方面存在著諸多的差異，如果全盤移植美國對網約車的監管政策，必將出現“水土不服”癥狀，但我們可以借鑒其適合我國國情的部分做法，比如減少網約車市場準入的行政許可，簡化辦證手續等，充分認識到網約車作為“互聯網+”時代下市場經濟的特殊性，充分發揮市場在資源配置中的基礎作用，政府應適當放權。同時，針對網約車新政現存的不足，應學習發達國家的做法，創建符合我國特色的政府與網約車行業協會的合作監管模式，可以由政府與網約車行業協會合作起草網約車市場準入的標準與規則，網約車平臺公司負責具體操作這些標準并承擔承運人責任。借助網約車行業協會，能夠大大解決監管的低效性。網約車行業協會不同于政府，能夠及時發現網約車市場所出現的問題，并能夠及時敦促網約車經營者盡快消除不良影響，有效防止網約車行業違法行為的發生并對違法行為作出及時有效的處理。但根據《辦法》第三十三條的規定，出租汽車行業協會應當建立網約車平臺和駕駛員不良記錄名單制度，加強行業自律?！掇k法》中雖對行業自治作了規定，但其執法力度過于單薄，此外，《辦法》中將網約車行業單純地歸于傳統出租車行業協會的管理模式也難以適應當前網約車發展的現狀，應借鑒發達國家的做法成立專門的網約車行業協會，通過制定行業規則，培養網約車行業從業人員的自律精神，促進網約車平臺與政府的密切聯系，在保證網約車市場有序健康發展的同時，實現勞動者利益最大化，從而滿足民眾出行的多樣化需求。

另外，政府可采取部門聯動，加強交通、稅務、通信等部門的合力監督，切實保證網約車乘客的健康及信息安全。強化網約車平臺公司的管理責任和社會責任。監管部門可以隨時抽查網約車平臺公司有關網約車司機資質及車輛運營狀況，并通過與公安機關的信息比對，確保網約車平臺的合法運行。

四、結語

我國對網約車采取過嚴的監管模式，最大的理由是為了保障乘客的出行安全，可是根據現實中乘客對網約車的要求來看，網約車乘客更關心的是價格和服務質量的問題，我國對網約車過高的準入門檻，使得網約車的價格不再惠民。曾經廣受歡迎的網約車如今卻造成了乘客抱怨、司機下崗、網約車平臺虧損的尷尬局面。政府應鼓勵“汽車共享”即網約車等新興業態的健康發展，創新政府的監管手段，使之順應“互聯網+”的發展潮流。在共享經濟中，政府既是網絡平臺創建的賦權者，又是網絡民眾利益的捍衛者。[6]切忌為了特定人的利益而對公眾的利益進行限制。網約車作為共享經濟的代表，其本質是應用互聯網技術，完成Online To Offline，促進資源的優化配置。政府應該理性思考網約車與傳統出租車的差異，監管途徑也應與時俱進，實現有序競爭，實施必要的行政規制，以網約車平臺公司為主要的規制對象，促進網約車市場的健康發展。