湖北省砂石供應綠色保障體系研究

王來峰，張夢雪，徐勝藍，張 慧，馮依蕓

(1.中國地質大學(武漢)經濟管理學院，湖北 武漢 430074；2.武漢國際礦業權交易中心，湖北 武漢 430074)

砂石是基礎設施建設不可或缺的原材料，我國砂石年用量超過200億t，是開采量最大的礦產資源[1]，而砂石的大量開采對環境造成巨大壓力。黨的十八大以來，隨著環保政策的逐步趨緊，砂石供應問題成為社會關注的焦點，保障供應成為湖北省各級地方政府的難題。

1 湖北省砂石供應現狀

(1)砂石短缺嚴重。隨著環保執法力度加大，非法采砂遭到嚴厲打擊，露天建筑石料類礦山大量關閉或停產，砂石供應出現巨大缺口。以建筑用砂為例，湖北省住房建設需求量為3 400萬t，大型交通工程需求量為1 900萬t，而河道采砂許可量僅為2 100萬t，缺口高達3 000余萬t。砂石短缺直接導致眾多工程建設項目延期或停工，各地固定資產投資難以完成，不但會影響城鎮化建設和基礎設施建設進程，還會拖累湖北省國民經濟的增長速度。

(2)砂石價格暴漲。砂石嚴重短缺導致砂石價格暴漲，不但大幅推高工程造價，偽劣砂石產品也趁機充斥市場，嚴重威脅工程質量安全。據統計，2016年河砂價格為33元/t，2018年達66.74元/t，到2019年更是漲到155.52元/t。砂石價格漲勢過猛已引起國家高度重視，國家發展改革委價格監測中心和部分省份開始監測砂石價格，湖北省住建廳出臺建設工程材料價格風險管控指導意見，防范因砂石價格波動引發工程建設合同履行風險。因河砂價格暴漲，大量違規海砂冒充河砂涌入建筑市場，為防范違規海砂氯離子腐蝕鋼筋而導致建筑工程質量事故發生，國務院八部委聯合在沿海和沿長江省(區、市)開展治理違規海砂專項行動，嚴厲打擊違法違規使用問題海砂，湖北省也嚴控黃砂違規摻雜海砂。

(3)環保壓力巨大。砂石價格暴漲使砂石行業利潤驚人，只要存在暴利，非法開采河砂、山砂及其滋生的環境問題就難以徹底根除。為加強重大項目建設砂石料供應保障，湖北省發展改革委等十部門發布13條措施，增加合法采砂、采石規模。然而，合法采砂、采石環保要求高，稍有放松就會影響“打贏藍天保衛戰”和“共抓長江大保護”已取得的成績。

2 傳統砂石供應存在的主要問題

2.1 河砂

河道采砂曾是湖北省砂石供應的主要來源。然而，非法采砂卻不分時間、不擇地點、超量開采，嚴重破壞了長江流域的生態環境，造成嚴重的環境問題：一是會改變水勢影響堤岸安全；二是會惡化水質危害供水安全；三是會淘空地基危及橋涵碼頭安全；四是會破壞沿岸濕地傷害生態安全[2]。因此，河道采砂必須要嚴格遵循河道采砂規劃，落實禁采期、禁采區、可采區及其采砂總量、年度開采總量、可采范圍與高程、采砂船舶和機具數量與功率要求。隨著河道非法采砂整治專項戰役的穩步推進，河砂供應能力呈斷崖式下降。

為了緩解建筑市場的砂石短缺，湖北省發展改革委要求在符合相關政策的前提下，增加合法采砂規模，為河道采砂權審批建立綠色通道。然而，河砂資源的再生周期較長，可采量有限，難以長久保障砂石供應。例如，《長江中下游干流河道采砂規劃（2016～2020年）》在湖北段共劃出10個可采區，年開采總量不超過610萬t。該規劃依據“動態平衡”理論，將河道砂石年度可采量定義為當年被水流挾持并沉積在河床表面的砂石量。然而，三峽工程蓄水前，宜昌、監利、漢口年平均輸沙量分別為4.92億t、3.58億t和3.98億t，而2003年蓄水后年平均輸砂量僅為 0.702 億 t、1.04 億 t、1.332 億 t，向下游輸沙量大幅減少[3]。

隨著環保政策趨嚴和資源約束趨緊，河砂的供應能力顯著降低，在砂石供應保障體系中的地位會明顯下降，機制砂石將逐步替代河砂等天然砂石成為砂石供應的主要來源。

2.2 建筑石料

建筑石料礦山均為露天開采，環境破壞較為直接和明顯，粉塵污染和生態破壞成為環保督察的重點。為“打贏藍天保衛戰”，國務院部署推進露天礦山綜合整治，污染環境、破壞生態、亂采濫挖的露天礦山依法關閉，污染治理不規范的露天礦山依法責令停產整治。自然資源部也會同生態環境部等部門統籌推進露天礦山綜合整治工作，建筑石料礦山大量關閉或停產，碎石成為目前工程建設領域最緊缺的建筑材料。為緩解碎石短缺，湖北省自然資源廳按照湖北省委要求部署加強建筑石料礦業權管理和綜合利用，切實提高供應保障能力，一是加大建筑石料礦業權的投放力度，計劃2019下半年全省新設56家建筑石料礦山，預計增加生產能力5 000萬t/年；二是加快合法有效但處于停產的礦山恢復生產并延長生產時間。

加大建筑石料礦山供給力度卻可能帶來兩點隱憂：一是即便建立起審批綠色通道，新設采礦權從地質勘查、儲量評審、規劃調整、開工建設到竣工投產并形成有效的供應能力至少需要3～4年時間，既無法解決眼下的砂石短缺問題，在企業投產之時又可能會面臨產能過剩問題[4]。目前，孝感、黃岡、荊門、宜昌等市在缺乏統一規劃的情況下已各自在建或籌建較大規模的生產能力。同時，各市縣加快建筑石料礦業權的投放，也不利于精心優化布局，穩妥推進新建一批超大型礦山，沿主要通道布局新的優質產能，黃石市經過幾年精心謀劃才最終新建2家500萬t/年的建筑石料礦山。二是不利于引導企業按照《砂石行業綠色礦山建設規范》開展污染防治和生態修復[5]，把根除粉塵污染和生態破壞作為剛性約束，保障“打贏藍天保衛戰”。湖北省2019年度入全國綠色礦山名錄儲備庫的64家礦山中，只有7家建筑石料用石灰巖礦山，雖然已有很大進步，但顯然綠色礦山建設還任重道遠。

3 構建綠色保障體系的主要途徑

砂石供應保障當前的緊迫問題是碎石短缺，要加大建筑石料礦山的供給力度，而未來的最大困難則是河砂短缺，要加快機制砂替代河砂的進程，尤其是要充分利用尾礦、廢石等固體廢棄物來建立砂石供應的綠色保障體系。

砂石供應的綠色保障體系有三層含義：一是對礦山開采和河道采砂等傳統供應方式進行綠色化改造，以達到綠水青山的環保要求；二是拓展利廢環保的綠色砂石新來源，開展疏浚棄砂、尾礦廢石、建筑垃圾等的綜合利用；三是建設綠色運輸和物流網絡，減少柴油卡車的公路運輸量，降低空氣污染和碳排放。

3.1 綠色化改造

(1)建筑石料礦山新舊產能轉換。加大礦業權投放力度，縮短礦業權審批周期，盡快完成建筑石料礦山落后老產能向優質新產能的轉換。新立礦業權投放要實現三個轉換：一是布局轉換，城區及機場、高鐵、高速公路等大型工程建設項目周邊或沿線優先投放礦業權，沿重要運輸通道布局一批超大型建筑石料礦山，形成若干大型砂石供應基地，各縣市選擇資源條件好、環境約束小、交通條件佳的區域設置服務當地的市縣砂石供應基地；二是規模轉換，探索實行差別化規模準入條件，大型砂石供應基地的建筑石料礦山生產能力要達到500萬t/年或1 000萬t/年，市縣砂石供應基地的建筑石料礦山生產能力要達到200萬t/年以上，其他建筑石料礦山的最低開采規模由30萬t/年提高到50萬t/年；三是產品轉換，既要能生產碎石和機制砂，不斷提升優質砂石的供給能力，還要盡量延長產品鏈條，涉足混凝土、砂漿及混凝土制品、建筑構件、裝配式建筑的綠色制造，打造集礦山開采、砂石骨料制造、混凝土攪拌站、物流和生態修復等于一體的企業集團[6]。新舊產能轉換將為綠色礦山建設創造有利條件，優質新產能不僅資金實力雄厚、技術裝備水平高，能更好地履行污染防治和生態修復責任，而且有水泥、建筑等優勢企業向砂石行業延伸，還可實現綠色礦山、綠色工廠和綠色建筑等的協同發展。

(2)采砂管理制度。河道砂石是河床的組成部分，也是重要的建筑材料。目前，很多市縣簡單采取全面禁采的做法，既沒有管住非法采砂，也沒有發揮河道砂石的資源功能，反而增加了采砂管理難度。采砂管理涉及河道采砂規劃、采砂許可和日常監管，增加合法采砂的開采規模，首先要加快修編中小河流采砂規劃，在保證安全和生態的前提下，增加河道砂石的可采區。例如，漢江中下游干流和東荊河河道，共規劃52個可采區，規劃期內采砂總量為3 475萬t。探索政府主導的統一經營管理模式，將采砂權授予市縣所屬國有投資平臺，實現河道采砂與河道治理、河道清淤、重點項目建設等的有機結合。全面推行采砂船集中?？?、砂石采運管理單等制度，加強可采區、采砂船和堆砂場的日常監管，加大禁采區、禁采期及重點河段、敏感水域、問題多發區域、重要時段的巡查力度，遏制非法采砂反彈，保護河道生態安全。加快砂石集并中心建設，鞏固非法碼頭整治成果，保障合法采砂增加供給，還江河沿線一片生態綠岸。

3.2 綠色資源化綜合利用

(1)清淤疏浚棄砂綜合利用。長江黃金水道對推動長江經濟帶的發展至關重要，要保持長江中游航道暢通就必須常年開展航道的疏浚維護和三峽庫區清淤。2018年，湖北省在荊州市實施長江航道疏浚棄砂綜合利用試點項目，累計接駁上岸砂石380萬t，有效緩解了省、市重點建設工程的砂石需求。在總結試點成功經驗的基礎上，各市縣加大河道疏浚力度，推進清淤疏浚棄砂的綜合利用，宜昌市啟動長江航道疏浚棄砂和三峽庫區清淤棄砂的綜合利用，襄陽市啟動漢江航道疏浚棄砂的綜合利用。清淤疏浚棄砂綜合利用管理涉及航道規劃、疏浚工程和清淤疏浚棄砂出讓及其監管，需要水利、航道等主管部門與地方政府密切配合。現行法規對清淤疏浚砂石出讓及其收益分配的制度安排并不清晰，只是要求一般不得在市場經營銷售，確需經營銷售的，由當地縣級以上政府按經營性采砂統一組織管理[7]。在荊州試點項目實施時，疏浚砂石采取政府主導的特許經營企業專營模式，由市屬國有投資平臺負責經營，按每噸17.8元的成本價供應政府投資工程，沒有流入市場。疏浚工程有可能涉及自然保護區、水產種質資源保護區、飲用水水源保護地等，應采取必要環保措施，確保疏浚棄砂成為綠色砂石供應渠道。

(2)尾礦和廢石再利用。尾礦和廢石是礦產開發所形成的兩類大宗固體廢棄物，因環境與安全問題往往成為環保督察的重點[8]。尾礦和廢石經適當分選和加工就可以制成機制砂石，既解決了環境與安全問題，還提高資源綜合利用水平，因此是砂石供應的綠色來源。湖北省是我國的鐵礦和銅礦生產基地，鐵銅金開采形成大量尾礦庫，利用金屬尾礦生產機制砂石潛力巨大。而且，黃石市剛剛獲批為我國大宗固體廢棄物綜合利用基地，尾礦生產機制砂石項目成為大宗固體廢棄物綜合利用的重要選項，依托巨大的存量尾砂，該市還有望被打造成湖北省的重要砂石供應基地。飾面石材也是湖北省的優勢礦產，廢石處理卻成為制約石材產業發展的主要瓶頸。目前，麻城市已建成9條廢石生產機制砂石生產線，生產能力達到1 500萬t/年，隨縣引進葛洲壩集團籌建500萬t/年的廢石生產機制砂石項目。然而，要推動尾礦和廢石生產機制砂石，不但需要企業在技術和市場上有所作為，更需要精準的政府引導和政策扶持。

(3)建筑垃圾資源化利用。砂石主要用作混凝土的骨料，而廢棄混凝土經破碎篩分后又可制成再生骨料，替代碎石(粗骨料)和河砂(細骨料)等天然砂石骨料，減少天然砂石的需求。隨著城市改造和農村城鎮化進程加快，湖北省每年要產生8 000多萬噸建筑垃圾，省住建廳已要求設區城市至少建成一座建筑垃圾資源化利用處理廠，資源化利用化率達到50%以上，各縣(市、區)則達到30%以上。然而，發達國家建筑垃圾資源化利用率可達95%以上，顯然還存在著較大的提升空間。廢棄混凝土是建筑垃圾的主體，再生骨料是建筑垃圾資源化利用的主要方向。再生骨料表觀密度小、壓碎指標高，空隙率和吸水率大，比較適合生產透水磚和透水混凝土，因能大量吸納、蓄滲和緩釋雨水，可以有效防治城市內澇、緩解熱島效應，在海綿城市建設中有良好的應用前景。目前，加快再生骨料替代天然砂石骨料面臨著諸多困難，還需要完善特許經營、劃撥用地、稅收優惠、專項資金支持、列入政府采購目錄等相關扶持政策。

3.3 綠色物流網絡

推進砂石中長距離運輸“公轉鐵、公轉水”，減少公路運輸量，增加鐵路、水路運輸量，大力發展集裝箱多式聯運，加強不同運輸方式間的有效銜接，構建砂石運輸綠色物流網絡[9]。加快鐵路專用線建設，年運量150萬t以上的砂石企業，按規定建設鐵路專用線，開發鐵路貨運班列。目前，麻城石材鐵路專用線已經批準建設，京山市已開通至武漢的砂石貨運班列。加快長江、漢江砂石集并中心建設，盡快建成武漢江夏、荊州鹽卡港區、江陵港區、宜昌白洋港區、黃石陽新等砂石集并中心，沿江縣市至少有一個砂石集并中心建成運營。

4 政策建議

(1)加強砂石供應保障基地規劃。以武漢、襄陽、宜昌為重心，沿重要運輸通道規劃一批面向武漢城市圈、“襄十隨”城市群和“宜荊荊”城市群的大型砂石供應基地；根據城鎮化建設和基礎設施建設需要，各市縣再規劃若干服務當地的市縣砂石供應基地；規劃預設一批應急保障基地和后備保障基地。在砂石供應保障基地規劃過程中，要兼顧各行業和地區的需求，因地制宜地統籌不同砂石供應渠道，發改、工信、資源、環境、住建、交通、水利、應急、市場、鐵路等多部門聯動，合理投放采礦權、采砂權及資源綜合利用項目，推動砂石資源豐富地區和需求量大地區有序對接[10]。

(2)探索砂石經營管理模式和制度。由于砂石具有戰略性，湖北及很多省份探索砂石資源國有化管理模式和特許經營制度，河道砂石開采、清淤疏浚棄砂、建筑垃圾綜合利用等納入國有投資平臺統一經營管理，保障砂石穩定供應，防止國家權益流失。河道采砂收歸國有后，將采砂活動和砂石銷售分離，采砂以工程招標形式確定施工者，施工者不享有砂石銷售權，自然不會超采，以此破解長期困擾的監管難題。砂石行業準入門檻顯著提高，央企、省屬國企及市縣國有投資平臺展開了激烈的競爭，在保障砂石穩定供應的同時，也大大加快了砂石產業轉型升級的步伐。

(3)建立統一交易平臺和綠色認證體系。搭建湖北省砂石統一交易平臺，發揮平臺的價值發現功能，為砂石產品定價和交易對象選擇提供技術支撐，防范砂石銷售的廉政風險，保障國有資產權益。利用大數據、云計算等“互聯網+”技術，建設砂石生產、加工、銷售和使用企業的基礎數據庫，逐步建立起砂石產品質量追溯體系和砂石企業質量信用檔案，實現從源頭到終端全方位監管。完善綠色砂石產品標準體系，建立綠色砂石產品名錄和綠色砂石采信應用數據庫，培育綠色砂石生產示范產品和示范企業，在政府投資工程、市政公用工程等項目率先使用綠色砂石。