社區應急管理現狀及對策
——以某市某社區洪澇災害等突發事件為視角

文 / 楊為（醴陵市應急管理局）

一、該社區現狀

1.社區基本情況

該社區位于湖南省某市西部某鎮，淥水經該社區入株洲市淥口區匯入湘江。社區面積7.4平方公里，包括16個村民小組，人口為4385人。該社區現有跨淥水大橋一座，小型水電站一座，50千伏變電站一所；加油站2家，煙花爆竹企業1家；轄區現有淥江防洪堤壩6.4公里，社區內漁潭洲三面環水，地勢低平，該社區是某市洪澇災害最為嚴重的地區之一。

2.該社區迄今應對過的自然災害和安全事故

一是雷電、暴雨、狂風等風雹類災害，此類災害層引起喬木折斷、農業基礎設施損壞以及建筑附屬物脫落等。二是洪澇、干旱災害。該社區位于淥水下游，地勢低平，雨季時段經常出現洪澇災害，并且由于洪水倒灌和社區街道排水設施積水，經常出現內外澇并存的情況。有的年份出現過旱澇急轉的情況，農業生產損失嚴重。三是消防安全方面，出現住宅起火、電線線路老化破損引起的起火、觸電和水氣管道破裂的事件。

3.該社區應急管理現狀

社區應急管理組織機構。該社區設黨總支部書記1名，副書記1名，社區總支委委員、居委會委員共計5人，黨建專干1名，負責社區和居委會的工作。社會綜合治理網格員3名，災害信息員由總支委委員、社區會計兼任。防汛抗旱期間，應急管理工作主要是由社區黨總支負責。社區明確了相關安全生產職責，但社區應急管理職責沒有明晰。

社區應急資源。一是人力資源。社區現有工作人員9人（含居委會成員），社區網格員3人，環境衛生、河長制工作人員6人，防洪堤壩志愿者兼職巡防人員20人。此外，還有黨小組長、村民小組組長16人。二是物資資源。社區現設有應急避難場所1處，“村村響”廣播線路1套，應急救援船只1只（租用），少量強光手電筒、雨靴等防汛物資等若干。

社區應急預案及演練。社區有應急預案，但是沒有制定詳細的現場處置方案。社區沒有組織群眾和企事業單位進行應急演練。

二、該社區應急管理中存在的問題

1.組織機構和指揮體系尚不健全。現在應急管理正處于機構改革磨合期，國家從頂層設計上進行體制性的重塑，基層應急管理工作面臨一些新形勢、新問題。從現行的應急法律規定來看，法律并沒有明確社區的應急管理相關職責和組織指揮規范程序。社區在統籌做好安全生產、防災減災、應急救援、公共安全突發事件等工作的組織領導和權責方面還沒有明晰，組織指揮體系尚不健全。

2.應急管理工作機制制度尚不完善。社區尚未制定應急管理規章制度，未真正建立應急管理工作機制。社區尚未與當地派出所、醫療、消防部門和與臨近社區及鄉鎮應急聯動機制。因處于機構改革磨合期，上下之間、左右之間銜接溝通不是很順暢。導致去年“7·9”洪澇災害中出現監測預警不及時不準確、安全轉移滯后、臨時安置工作條理不清晰等諸多短板。

3.防災減災救災思想意識有待提高。部分基層領導干部和社區干部貫徹落實習近平總書記關于應急管理與防災減災重要論述和“兩個堅持、三個轉變”等指示精神不到位，對開展防災減災工作重要性認識不足，領導干部、社區居民往往還存在重災后恢復，輕災前防范等落后觀念，面對應急管理出現的新形勢、新問題還存在分析研判、處置決策能力不足的問題。社區群眾防災減災意識不強，還普遍存在隨意野外用火、洪災不愿及時轉移等行為，存在很大僥幸心理。部分群眾自救能力和災后恢復及重建主觀能動性不足，基層群眾在防抗救災上積極性不高，沒有形成社區共建共治共享新發展理念。

4.社區缺少切實可行的應急預案。從社區的基本情況來看，制定了相關自然災害的應急預案，但缺乏實際的可操作性，與上級預案沒有做到很好的無縫對接。預案存在分工簡單、脆弱人群底數不清，應急措施不具體不細致等問題，預案演練不夠，社區并沒有根據預案實際情況組織社區群眾、企事業單位、學校等群團開展防災減災應急演練，預案的實際作用缺乏實踐檢驗。真正突發事件來臨，往往是措手不及。

5.社區防災救災宣傳教育培訓不足。中小學校宣傳教育力度不夠，沒有專門的防災減災教材，也沒有安排專門的課時開展宣傳教育和應急演練，學生防災減災知識普及不全面。宣傳教育經常性不夠，社區雖然在“5·12”和安全生產宣傳月開展應急科普知識“七進”互動，但是宣傳教育常態化經常性還不夠。宣傳教育針對性不強，與群眾生活比較密切的道路交通、食物中毒、防溺水、家庭火災、觸電等內容不多，導致群眾對事故災害的認知素養、應對與自救、互救能力和生存能力不強。

6.社區應急管理缺少必要的投入。防災減災軟件設施不全面。社區由于人口密集、行業聚集、自然災害帶來各種風險缺乏系統性評估。災害風險數據庫建立不全面，社區災害風險地圖標示不細致具體，隱患排查不到位，信息上報不及時。例如安全網格員、災害信息員隱患排查還存在不徹底，信息上報終端信息化、科技化程度不高，導致信息上報不及時。基層還缺乏防災減災專業人才和穩定的志愿者巡防隊伍。防災減災基礎設施建設滯后，明確設立的應急避難場所標識有待進一步完善，功能分區有待進一步完善。轄區內淥江防洪堤壩受去年洪澇災害損毀嚴重，雖然進行了災害恢復重建，但離堤壩標準化建設仍有差距。社區、家庭應急物資儲備不充分，沒有建立應急物資倉儲設施，救災應急物資缺乏，災害預警發布系統尚不健全。

三、完善我國社區應急管理對策建議

1.明晰社區在應急管理中職責定位。不管是結合推進防災減災救災體制機制改革中提出的“綜合減災示范社區”的創建，還是當前推進市域治理現代化中的“平安社區”的創建，亦或是結合社區在處置突發性公共衛生事件疫情防控構建聯防聯控、群防群控的人民防線來看，社區是應急管理工作的主戰場，是徹落實上級決策部署和打通服務為民“最后一公里”的關鍵環節。必須堅持預防為主、關口前移，推動資源和力量下沉，筑牢社區這道人民防線。要結合《安全生產法》與《突發事件應對法》、部門“十四五”規劃等應急管理法律法規或規范性文件修改與制定，進一步明晰社區在處理突發性事件中應急管理的法律的職責定位，從而進一步筑牢應急管理基層基礎。

2.健全社區應急管理工作機制與制度。根據社區在應急管理中的職責定位，要進一步完善應急管理工作機制與制度。統籌做好安全生產、防災減災、應急救援、社會治安、公共衛生等突發事件等工作的應急管理工作。建立統一高效的組織指揮體系，充分發揮黨的領導作用，建立社區黨總支部書記擔任總指揮的應急工作指揮機構，統一指揮社區應急管理工作。根據實際情況，科學合理分配各成員的分工與配合，并與當地派出所、消防、醫療夠以及臨近社區建立應急聯動機制。規范開展風險評估、隱患排查、災害預警、預案編制、應急演練、災害報送、宣傳培訓、檔案管理等工作。

3.強化社區風險評估管控與應急預案。風險評估是應急管理活動的前提，要全面進行社區災害風險預評估。定期對社區災害風險排查，列出對社區內潛在的自然災害、安全生產、公共衛生、社會治安等方面的隱患清單和社區災害脆弱人群清單。繪制社區災害風險分布地圖，并且及時進行災害風險提示和管控，制定防范措施并協調有關單位開展治理。根據社區面臨的各種風險，有針對性的制定實用性較強的應急預案和現場處置方案（操作手冊），形成科學高效的操作指南。明確每個單位和個人在災前組織指揮、隱患排查、災害預警和災情上報、人員疏散、轉移安置、自救互救及災后秩序恢復、災害重建等環節工作職責。強化預案的可行性和可操作性，積極引導社區群眾、企事業單位、社會組織和志愿者參加應急預案演練，不斷完善提高適用性。

4.加強應急科普宣傳教育培訓力度。首先基層和社區領導干部要深入學習習近平總書記關于應急管理的重要論述和關于防災減災“兩個堅持、三個轉變”的指示精神，更好地指導社區應急管理工作全過程。社區要以“5·12”國家防災減災日、國際防災減災日、安全生產月活動開展為主陣地，在社區群眾中展開全覆蓋、立體式、全方位的應急科普知識宣傳教育活動，增強社區居民風險意識。在中小學課程設置應急管理科普、安全教育內容，建立常態化教育長效機制。采取專題輔導、文藝匯演、知識競賽的方式對居民進行急救、滅火、防溺水、防觸電等應急知識培訓。社區要設置應急科普專欄，充分利用廣播、手機、安全提示屏等融媒體手段，加強應急文化建設，形成全面應急的文化氛圍。

5.努力構建綜合防災減災志愿者隊伍。社區應急能力是防災減災救災能力的基礎。而建立健全社區應急專兼應急管理隊伍則是社區應急管理最關鍵一環。要充分整合社區災害信息員、網格員、社區輔警、護林員、安監員和社會志愿者等專兼職隊伍資源，建立社區應急管理隊伍數據庫。定期對專兼職隊伍進行應急知識培訓和應急救援、防災減災演練，實現常態化長效管理，適應從“單災種”向“全災種”、“大應急”的轉變，不斷提升社區綜合應急能力。始終堅持群眾路線，不斷壯大發展穩定的應急志愿者隊伍，從而帶動和引導廣大群眾積極參與到隱患排查、防災減災、應急救援等應急管理工作中來，使其成為災害預警、應急救援、轉移安置服務的主力軍，努力構建社區共建共治共享治理新格局。

6.不斷夯實社區應急管理基礎保障。社區是應對突發性事件的第一道關口，是有效防范化解重大安全風險的主陣地和主戰場，夯實筑牢社區應急管理軟硬件基礎戰斗堡壘尤為關鍵。一是要建立健全社區自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件等突發事件監測與預警機制，完善社區應急管理信息報告員和內部“吹哨人”等制度，運用大數據智能終端平臺等新科技手段及時準確報送監測預警信息，為上級高效科學指揮決策提供有力數據支撐。監測預警信息能做到左右互聯、上下貫通，信息共享。完善社區災害預警系統，及時發布氣象、地質、火災等災害預警信息，并定期維護調試。二是要推進社區應急避難場所建設。采取共享、擴建或加固等方式，因地制宜設置避難場所。完善應急避難場所的設施及功能，設置顯著標識和指示牌，劃定社區應急疏散路徑。三是推進社區事故防范社區標準化設施建設。社區要統籌推進社區治安“亮化工程”、防洪堤壩、地下水電氣管網、防汛抗旱水利提升、危房加固改造等事故防范標準化建設，從本質上建立健全應急管理長效機制。四是不斷加強社區應急物資儲備。在社區設立應急物資儲備點，配齊應急救援、應急廣播通訊、照明工具、應急藥品和基本生活用品。特殊的應急物資要采用社會化、企業化運作模式，簽訂協議優先保障社區應急供應。引導居民在家庭適當配備等防災救災和救生工具，如滅火器、防毒面具、手電筒、簡單醫用用品、口罩、食物等。

有效地開展社區應急管理工作，不僅能防范化解重大安全風險，保護人民群眾生產財產安全，也是構建共建共治共享社會治理新格局的重要舉措，更是維護社會穩定，推進國家治理體系和治理能力現代化的必然趨勢。□