基層審計機關工程造價審計轉型發展的思考

芮黃順 姚運坤

自1994年《審計法》施行以來，地方各級審計機關依據《審計法》關于“審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執行和決算，進行審計監督”的規定，積極開展政府投資項目工程造價審計（以下簡稱“造價審計”），為規范建設市場、節約財政資金、促進反腐倡廉做出了重要貢獻。2017年全國人大法工委指出一些地方審計機關造價審計存在超越法律權限的問題以來，審計署迅即動員部署，加強頂層設計，提出投資審計“三個轉變”，糾正“以審代結”問題。兩年多來，地方各級審計機關通過清理修訂相關制度規定等積極推動造價審計轉型，取得了明顯成效。但也應當看到，一些地方的轉型工作還存在問題。本文試結合近年審計實踐和調查研究，就基層審計機關造價審計轉型發展提出幾點思考。

一、當前造價審計轉型存在的問題

1.“以審代結”現象依然比較普遍。一些地區誤解審計全覆蓋，在建設領域片面依賴審計“包打天下”，造成“以審代結”等工程結算監管局面，使得造價審計超出了法定權限，審計工作量也大大超出審計資源承受能力。這種監管模式在基層可能效果“來得快”，成績“看得著”，所以一些地區不愿實質性地推動造價審計轉型。據了解，目前仍有一些地區沒有徹底糾正“以審代結”，個別審計機關因“以審代結”與建筑商產生爭議，引發關注。

2.審計機關轉型思路仍未完全理清。一是觀念上認識不清，不想轉。有的片面認為現有造價審計能夠最大限度保護國有資產不受損失，不應讓出這塊“陣地”;有的認為市場不健全、對市場不放心，用審計決定直接或間接地代替市場定價，沒有處理好政府和市場的關系;還有的糾結于超付工程價款難以追回等問題，認為審計機關作為監督部門“無法交代”。二是對更高層次的投資審計缺乏思路。有的將造價審計等同于投資審計，或是簡單地認為基層缺少開展更高層次投資審計的土壤，對于項目管理、投資績效等投資審計領域還沒有打開思路，缺少理論研究和實踐探索。

3.有關項目主管部門和建設單位管理職能缺位。一方面，建設單位主體責任長期缺位，工程結算審核流于形式。建設單位在審計機關造價審計轉型后，對工程結算把關仍然“不作為”甚至“亂作為”現象時有發生。另一方面，部分項目主管部門內部審計力量和建設單位結算審核能力相對薄弱，體制機制不健全，履行工程結算審核職責力不從心。

二、造價審計轉型的必要性和緊迫性

1.造價審計轉型是全面推進依法治國的需要。全面依法治國是四個全面戰略布局的重要組成，依法審計是審計工作的根本遵循。審計機關作為政治機關、監督機關，要帶頭增強制度意識、法治意識，做遵守法律和執行制度的表率。全國人大法工委明確指出，《審計法》規范的是審計機關與被審計單位之間的行政關系，而一些地方性法規直接規定“以審計結果作為合同雙方竣工結算的依據”，擴大了審計決定的法律效力范圍，超越了地方立法權限，限制民事權力。造價審計“關口前移”，從上個世紀九十年代以來，在建設市場的形成和發展初期發揮了十分重要的作用;但是進入二十一世紀以后，隨著中國特色社會主義法律體系的形成，尤其在當前全面依法治國戰略背景下，加快推進造價審計轉型勢在必行。

2.造價審計轉型是更好發揮市場和政府兩方面作用的需要。黨的十九屆四中全會首次將社會主義市場經濟體制上升為國家基本經濟制度，強調要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用。就工程結算這一環節看，建設單位、施工單位、咨詢單位等市場主體，在市場體系的框架內，按照市場規則決定結算價格，根據合同約定開展工程結算，這是一種平等民事主體的市場行為。審計機關實施的造價審計屬于行政監督，表現為審計機關和被審計單位的一種行政法律關系。造價審計結果只對被審計單位產生法律效力。如果“以審代結”，以行政手段過度干預市場，勢必弱化市場機制的自我調節作用，增加制度性交易成本和市場管理成本，也不利于優化營商環境。另一方面，新時代的審計工作要求審計機關找準作為宏觀管理部門的定位，造價審計也應從市場和政府關系的大局出發，其落腳點應當是促進規范各類市場主體行為，進而推動形成競爭公平有序的市場環境。如，通過關注造價咨詢企業的履職盡責情況，促進企業優勝劣汰，推動形成良性發展的造價咨詢市場。

3.造價審計轉型是投資審計高質量發展的需要。一是在更高層次發揮職能作用。單一造價審計涉及面窄、層次低，占用基層審計機關大量審計資源，不符合審計作為黨的工作部門和宏觀管理部門定位，不能滿足投資審計在促進深化投融資體制改革、擴大有效投資、提高投資績效等更高層次上發揮職能作用的需要。二是從源頭上防控審計風險。鑒于工程造價的專業性、復雜性以及審計項目數量嚴重超過審計資源承受能力等，審計機關利用造價咨詢機構的工作成果時，其審計質量仍較多地取決于造價咨詢市場整體環境、造價咨詢機構內控水平和從業人員職業操守。實踐證明，審計機關若要全面有效地防控造價審計質量風險、廉政風險，就必須徹底地扭轉 “以審代結”、“凡投必審”等頑疾。

三、推動造價審計全面轉型發展的幾點建議

以推動國家治理體系和治理能力現代化為契機，理清思路、凝聚共識、主動作為，推動造價審計“華麗轉身”。

1.切實轉變造價審計工作理念和思路。要把規范投資審計擺在推動國家治理體系和治理能力現代化的布局中研究和考量，堅持法治思維，推動審計機關依法依規實現投資審計的轉型發展?；鶎訉徲嫏C關要認真學習領會造價審計轉型有關文件精神，把握好相關法律法規的適用范圍和規范對象，劃清市場和政府的功能邊界，找準造價審計定位，理清造價審計和工程結算審核之間的關系，積極穩妥推動造價審計轉型，引導和促進結算審核市場化、規范化，加強審計再監督。同時也要注意，轉型是為了還原造價審計監督本職，更好地擔當作為，不可“一退了之”，走向另一個極端。

2.更好地發揮投資審計職能作用。要盡快改變投資審計僅僅依托單一的造價審計業務甚至是“以審代結”局面。要圍繞重大投資領域或相關環節（投資審批放管服、重大民生投資、綠色環保、投資績效等），精心謀劃實施投資審計（專項調查）項目，通過高質量的審計成果，讓投資審計在更高層面發揮重要作用，為黨委、政府當好參謀助手。造價審計轉型無法一步到位的，可以嘗試在交通、水利等較為成熟的工程建設領域開展“試點”，明確審計不是工程結算的必要環節，不搞“以審代結”、“凡投必審”。通過審計調查，總體分析評判某些行業的政府投資項目工程價款結算的工作質量，或根據審計力量有選擇性地開展重大項目竣工決算審計。要積極推進審計項目和審計組織方式“兩統籌”，充分發揮投資審計專業優勢，推動投資審計與政策跟蹤、預算執行、經濟責任等審計領域協同和融合。

3.推動項目主管部門和建設單位有序“承接”結算審核職責。擠出工程結算“水份”的關鍵，在于建設單位把好第一道關。要積極采取措施，壓緊壓實建設單位主體責任和項目主管部門監管責任。審計機關要根據《審計署關于內部審計工作的規定》等，加強對項目主管部門和建設單位工程結算內部審計（審核）相關政策、業務的指導和監督，促進建立健全制度規范、提高工作質量。如，通過業務培訓等，講授有關制度規定以及一些行之有效的做法。通過日常監督、專項檢查等，對有關制度建設情況、工作質量情況等進行監督。

4.確保轉型期間各項工作平穩過渡。在審計機關造價審計轉型和政府投資項目結算監管體系轉變的過渡期，要充分考慮轉型期間有關工作的銜接，把握工作方法和工作節奏，確保平穩過渡。審計機關要主動謀劃安排好相關工作，如向黨委、政府和有關部門進行必要的解釋宣傳，避免片面認識甚至誤解，營造良好的外部環境;采取有效措施，提前考慮安排相關投資審計機構（如投資審計中心）和人員，避免其在轉型后被重組或剝離，保存審計力量。

（作者單位：安徽省固定資產投資審計中心）