行政公益訴訟訴前程序研究

劉慶偉

2017年修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條規(guī)定，人民檢察院在履職中發(fā)現(xiàn)環(huán)保、食藥、國土、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法形式職權(quán)或者不作為，導(dǎo)致國家利益或社會公共利益受到損害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)，這標(biāo)志著行政公益訴訟制度被正式確立，檢察機(jī)關(guān)通過提起公益訴訟的方式維護(hù)公共利益有了明確的法律依據(jù)，在保護(hù)社會公共利益的道路上提供了有力支撐。在維護(hù)國家利益和社會公共利益上，檢察機(jī)關(guān)通過訴前程序的方式行使檢察監(jiān)督權(quán)，以實(shí)現(xiàn)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。訴前程序作為行政公益訴訟的前置程序，對于保護(hù)“兩益”有著顯著作用，從第二十五條可以看出提起行政公益訴訟之前必須發(fā)出檢察建議，“應(yīng)當(dāng)”一詞意味著檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟前有義務(wù)發(fā)出訴前檢察建議。“督促”通常理解為對某一特定環(huán)節(jié)、過程進(jìn)行提醒、監(jiān)督和管理，使其結(jié)果能達(dá)到預(yù)期的目的，可以理解為檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)通過訴前程序行使提醒、監(jiān)督職責(zé)。

一、公益訴訟訴前程序發(fā)展現(xiàn)狀

試點(diǎn)以來，從司法實(shí)踐來看，絕大多數(shù)案件在檢察機(jī)關(guān)作出訴前檢察建議后，因行政機(jī)關(guān)主動依法履行職權(quán)而未能進(jìn)入訴訟階段。檢察機(jī)關(guān)通過訴前檢察建議的形式督促行政機(jī)關(guān)通過自我糾錯的方式實(shí)現(xiàn)了保護(hù)公益的目的，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了雙贏共贏多贏，也實(shí)現(xiàn)了政治效果、法律效果和社會效果的有機(jī)統(tǒng)一。修訂后的《人民檢察院組織法》規(guī)定有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)及時書面回復(fù)檢察機(jī)關(guān)的檢察建議。《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》亦明確要求被建議單位應(yīng)當(dāng)在兩個月內(nèi)書面回復(fù)檢察機(jī)關(guān)。并且檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極督促被建議單位落實(shí)檢察建議，對落實(shí)檢察建議不到位的，檢察機(jī)關(guān)可以視情形進(jìn)行通報(bào)或依法提起公益訴訟。但在實(shí)踐中，檢察建議作為目前行政違法行為檢察監(jiān)督的主要方式，剛性不足缺乏強(qiáng)制執(zhí)行力，實(shí)踐中雖然大多數(shù)行政機(jī)關(guān)對檢察建議予以書面函復(fù)，但事實(shí)上，相關(guān)整改措施是否落實(shí)、實(shí)效如何，檢察機(jī)關(guān)并沒有有效措施予以跟進(jìn)。

二、行政公益訴訟訴前檢察建議實(shí)踐中存在的問題

（一）檢察權(quán)對行政權(quán)監(jiān)督的法律規(guī)定過于籠統(tǒng)。為了規(guī)范限制檢察權(quán)在行政公益訴訟的行使，在立法時對檢察權(quán)的行使就做了限制，規(guī)定了訴前程序、限定了提起訴訟的領(lǐng)域等。檢察權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督是一種外部監(jiān)督，這種監(jiān)督發(fā)生在行政監(jiān)管缺位導(dǎo)致“公有地的悲劇”發(fā)生，這時就需要檢察機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)來維護(hù)公共利益。盡管訴前程序結(jié)案的案件數(shù)量龐大，但案件的范圍也僅限于法律規(guī)定的“四大領(lǐng)域”之內(nèi)，這并不意味著這四大領(lǐng)域之外沒有損害“兩益”的違法情形存在，檢察機(jī)關(guān)能否對四大領(lǐng)域之外進(jìn)行監(jiān)督，尚無明確依據(jù)。

（二）監(jiān)督剛性不足，行政權(quán)對檢察權(quán)存在干預(yù)。檢察權(quán)對行政權(quán)通過行政公益訴訟的方式進(jìn)行監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)為了避免被訴上法庭，通常會對檢察權(quán)的行使和運(yùn)行進(jìn)行干預(yù)，讓檢察權(quán)妥協(xié)。行政權(quán)更多的使用“軟暴力”的方式對抗檢察權(quán)的運(yùn)行，訴前程序中的檢察建議一般包含案件線索來源、依法調(diào)查案件認(rèn)定的事實(shí)證據(jù)、存在的違法情況、建議的內(nèi)容及法律依據(jù)、被建議單位書面回復(fù)的期限等內(nèi)容。訴前程序案件中，也有極少數(shù)案件明明行政機(jī)關(guān)沒有整改到位，但是在行政機(jī)關(guān)的干預(yù)下，檢察機(jī)關(guān)為了維護(hù)好與當(dāng)?shù)卣g的關(guān)系，未能提請?jiān)V訟。在已經(jīng)起訴的案件中，也有極少數(shù)案件是在行政機(jī)關(guān)的干預(yù)下，檢察機(jī)關(guān)以撤回起訴處理。

（三）行政違法行為檢察監(jiān)督方式較為單一。修訂后的《人民檢察院組織法》規(guī)定提出抗訴、糾正意見和檢察建議是人民檢察院行使法律監(jiān)督職權(quán)的方式。2018年12月25日最高人民檢察院第十三屆檢察委員會第十二次會議通過的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》將檢察建議的類型進(jìn)行分類，具體包括再審檢察建議、糾正違法檢察建議、公益訴訟檢察建議、社會治理檢察建議等四種類型。由于行政公益訴訟法律依據(jù)明確且對行政機(jī)關(guān)威懾力較強(qiáng)，實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)采取行政違法行為檢察監(jiān)督的主要方式就是公益訴訟訴前檢察建議。雖然訴前檢察建議在督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行政行為中發(fā)揮了積極作用，但是單一的監(jiān)督方式遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以應(yīng)對現(xiàn)實(shí)復(fù)雜多樣的行政違法行為情形，制約了行政違法行為檢察監(jiān)督工作向縱深發(fā)展。

三、完善行政公益訴訟訴前程序的思考

（一）進(jìn)一步增強(qiáng)訴前檢察建議的剛性約束。現(xiàn)階段公益訴訟訴前檢察建議監(jiān)督是一種柔性檢察，缺乏剛性的監(jiān)督手段，如果行政機(jī)關(guān)對檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督拒不采納或者拒不糾正，會使檢察機(jī)關(guān)工作陷入被動。《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》規(guī)定了檢察建議的制作要求、審批流程、宣告送達(dá)、備案管理、督促落實(shí)和跟進(jìn)監(jiān)督等制度，在一度程度上賦予了檢察建議的監(jiān)督剛性。但是，目前檢察建議的監(jiān)督剛性還只停留在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部制度層面，實(shí)踐運(yùn)行中難以對行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生關(guān)鍵性的制約。筆者認(rèn)為，可將檢察建議整改情況納入行政機(jī)關(guān)及主要負(fù)責(zé)人的績效考核評價(jià)體系，進(jìn)一步加強(qiáng)公益訴訟訴前檢察建議監(jiān)督方式的剛性和力度。

（二））行政權(quán)不得干預(yù)檢察權(quán)的依法獨(dú)立運(yùn)行。檢察權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督在一定程度上會對行政機(jī)關(guān)考核產(chǎn)生不利影響，行政機(jī)關(guān)一旦被提起行政公益訴訟，其機(jī)關(guān)的整體工作都會受到影響，主要負(fù)責(zé)人也會受到牽連，因此，行政機(jī)關(guān)會對檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督的進(jìn)行協(xié)調(diào)和干擾。在公益訴訟訴前程序辦案過程中，檢察機(jī)關(guān)需要對行政機(jī)關(guān)的怠于履職和國家利益、社會公共利益受到損害的情況進(jìn)行調(diào)查取證，承擔(dān)著補(bǔ)充調(diào)查責(zé)任。在調(diào)查取證過程中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以配合，拒不配合的檢察機(jī)關(guān)可以向黨委政府通報(bào)。

（三）引入第三方機(jī)制限制檢察機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。實(shí)踐中，考慮到辦案社會效果的最大化，檢察機(jī)關(guān)會對發(fā)送的檢察建議進(jìn)行公開送達(dá)，邀請第三方機(jī)構(gòu)旁聽，比如邀請人大代表、政協(xié)委員參與。行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后，立法應(yīng)賦予行政機(jī)關(guān)提起異議、復(fù)議的權(quán)利，以便及時糾正和規(guī)避檢察機(jī)關(guān)可能存在的錯誤監(jiān)督和任性監(jiān)督，以此來平衡檢察權(quán)與行政權(quán)的運(yùn)行。此外，行政機(jī)關(guān)對訴前檢察建議內(nèi)容是否整改落實(shí)到位，檢察機(jī)關(guān)有著一定的自由裁量權(quán)，整改是否到位、整改到什么程度實(shí)踐中較難把握，需要出臺相應(yīng)的司法解釋明確公益訴訟訴前程序落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)及成效評估制度，適時引入第三方評估機(jī)制，加大對虛假整改和惡意起訴的限制和監(jiān)督力度。

（作者單位：陽谷縣人民檢察院，山東 陽谷 252300）