行政公益訴訟訴前程序研究

劉慶偉

2017年修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條規定，人民檢察院在履職中發現環保、食藥、國土、國有財產保護等領域負有監管職責的行政機關違法形式職權或者不作為，導致國家利益或社會公共利益受到損害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責，這標志著行政公益訴訟制度被正式確立，檢察機關通過提起公益訴訟的方式維護公共利益有了明確的法律依據，在保護社會公共利益的道路上提供了有力支撐。在維護國家利益和社會公共利益上，檢察機關通過訴前程序的方式行使檢察監督權，以實現對行政機關的監督。訴前程序作為行政公益訴訟的前置程序，對于保護“兩益”有著顯著作用，從第二十五條可以看出提起行政公益訴訟之前必須發出檢察建議，“應當”一詞意味著檢察機關提起行政公益訴訟前有義務發出訴前檢察建議。“督促”通常理解為對某一特定環節、過程進行提醒、監督和管理，使其結果能達到預期的目的，可以理解為檢察機關對行政機關通過訴前程序行使提醒、監督職責。

一、公益訴訟訴前程序發展現狀

試點以來，從司法實踐來看，絕大多數案件在檢察機關作出訴前檢察建議后，因行政機關主動依法履行職權而未能進入訴訟階段。檢察機關通過訴前檢察建議的形式督促行政機關通過自我糾錯的方式實現了保護公益的目的，在一定程度上實現了雙贏共贏多贏，也實現了政治效果、法律效果和社會效果的有機統一。修訂后的《人民檢察院組織法》規定有關單位應當及時書面回復檢察機關的檢察建議。《人民檢察院檢察建議工作規定》亦明確要求被建議單位應當在兩個月內書面回復檢察機關。并且檢察機關應當積極督促被建議單位落實檢察建議，對落實檢察建議不到位的，檢察機關可以視情形進行通報或依法提起公益訴訟。但在實踐中，檢察建議作為目前行政違法行為檢察監督的主要方式，剛性不足缺乏強制執行力，實踐中雖然大多數行政機關對檢察建議予以書面函復，但事實上，相關整改措施是否落實、實效如何，檢察機關并沒有有效措施予以跟進。

二、行政公益訴訟訴前檢察建議實踐中存在的問題

（一）檢察權對行政權監督的法律規定過于籠統。為了規范限制檢察權在行政公益訴訟的行使，在立法時對檢察權的行使就做了限制，規定了訴前程序、限定了提起訴訟的領域等。檢察權對行政權的監督是一種外部監督，這種監督發生在行政監管缺位導致“公有地的悲劇”發生，這時就需要檢察機關行使檢察權來維護公共利益。盡管訴前程序結案的案件數量龐大，但案件的范圍也僅限于法律規定的“四大領域”之內，這并不意味著這四大領域之外沒有損害“兩益”的違法情形存在，檢察機關能否對四大領域之外進行監督，尚無明確依據。

（二）監督剛性不足，行政權對檢察權存在干預。檢察權對行政權通過行政公益訴訟的方式進行監督，行政機關為了避免被訴上法庭，通常會對檢察權的行使和運行進行干預，讓檢察權妥協。行政權更多的使用“軟暴力”的方式對抗檢察權的運行，訴前程序中的檢察建議一般包含案件線索來源、依法調查案件認定的事實證據、存在的違法情況、建議的內容及法律依據、被建議單位書面回復的期限等內容。訴前程序案件中，也有極少數案件明明行政機關沒有整改到位，但是在行政機關的干預下，檢察機關為了維護好與當地政府之間的關系，未能提請訴訟。在已經起訴的案件中，也有極少數案件是在行政機關的干預下，檢察機關以撤回起訴處理。

（三）行政違法行為檢察監督方式較為單一。修訂后的《人民檢察院組織法》規定提出抗訴、糾正意見和檢察建議是人民檢察院行使法律監督職權的方式。2018年12月25日最高人民檢察院第十三屆檢察委員會第十二次會議通過的《人民檢察院檢察建議工作規定》將檢察建議的類型進行分類，具體包括再審檢察建議、糾正違法檢察建議、公益訴訟檢察建議、社會治理檢察建議等四種類型。由于行政公益訴訟法律依據明確且對行政機關威懾力較強，實踐中檢察機關采取行政違法行為檢察監督的主要方式就是公益訴訟訴前檢察建議。雖然訴前檢察建議在督促行政機關糾正違法行政行為中發揮了積極作用，但是單一的監督方式遠遠不足以應對現實復雜多樣的行政違法行為情形，制約了行政違法行為檢察監督工作向縱深發展。

三、完善行政公益訴訟訴前程序的思考

（一）進一步增強訴前檢察建議的剛性約束。現階段公益訴訟訴前檢察建議監督是一種柔性檢察，缺乏剛性的監督手段，如果行政機關對檢察機關的監督拒不采納或者拒不糾正，會使檢察機關工作陷入被動。《人民檢察院檢察建議工作規定》規定了檢察建議的制作要求、審批流程、宣告送達、備案管理、督促落實和跟進監督等制度，在一度程度上賦予了檢察建議的監督剛性。但是，目前檢察建議的監督剛性還只停留在檢察機關內部制度層面，實踐運行中難以對行政機關產生關鍵性的制約。筆者認為，可將檢察建議整改情況納入行政機關及主要負責人的績效考核評價體系，進一步加強公益訴訟訴前檢察建議監督方式的剛性和力度。

（二））行政權不得干預檢察權的依法獨立運行。檢察權對行政權的監督在一定程度上會對行政機關考核產生不利影響，行政機關一旦被提起行政公益訴訟，其機關的整體工作都會受到影響，主要負責人也會受到牽連，因此，行政機關會對檢察機關的監督的進行協調和干擾。在公益訴訟訴前程序辦案過程中，檢察機關需要對行政機關的怠于履職和國家利益、社會公共利益受到損害的情況進行調查取證，承擔著補充調查責任。在調查取證過程中，行政機關應當予以配合，拒不配合的檢察機關可以向黨委政府通報。

（三）引入第三方機制限制檢察機關的自由裁量權。實踐中，考慮到辦案社會效果的最大化，檢察機關會對發送的檢察建議進行公開送達，邀請第三方機構旁聽，比如邀請人大代表、政協委員參與。行政機關收到檢察建議后，立法應賦予行政機關提起異議、復議的權利，以便及時糾正和規避檢察機關可能存在的錯誤監督和任性監督，以此來平衡檢察權與行政權的運行。此外，行政機關對訴前檢察建議內容是否整改落實到位，檢察機關有著一定的自由裁量權，整改是否到位、整改到什么程度實踐中較難把握，需要出臺相應的司法解釋明確公益訴訟訴前程序落實標準及成效評估制度，適時引入第三方評估機制，加大對虛假整改和惡意起訴的限制和監督力度。

（作者單位：陽谷縣人民檢察院，山東 陽谷 252300）