瀾滄江流域水電開發征地移民工作探索與創新

安可君，方向前，趙培雙，戴繼聰

(1.華能瀾滄江水電股份有限公司 糯扎渡水電廠，云南 普洱 665005; 2.華能瀾滄江水電股份有限公司，云南 昆明 650214)

瀾滄江流域地處橫斷山南端滇西縱谷山區，沿岸分布西部少數民族聚居區、“直過”民族區、深度貧困地區，區域性產業基礎薄弱，交通、經濟、文化發展落后，耕地資源匱乏，人地矛盾突出、生態環境脆弱，移民工作一直面臨著“搬遷難、補償難、安置難、后扶難、致富難”的困境[1-4]。對如何系統妥善地處理電站開發中因征地移民而被影響的地區社會、經濟、民生和生態環境問題，做到科學規劃、科學安置、完善管理體系和指標體系，關乎電站開發建設期、完建期工程庫區和移民安置區的經濟、社會發展水平和資源生態環境建設水平的高低，關乎脫貧攻堅按期完成的質量和全省小康社會建設水平所能達到的高度，有助于工程移民竣工專項驗收按計劃推進，有助于為瀾滄江上游段和藏區項目的開發提供經驗和借鑒。因此，研究瀾滄江流域水電開發征地移民工作實踐的特點和難點，探索和創新征地移民工作體制機制具有重大的現實意義[5-9]。

1 流域水電開發規劃概況

1.1 流域水電規劃概況

瀾滄江(云南)干流規劃梯級電站15 座，瀾滄江云南上游段從滇藏交界處至苗尾電站，規劃“一庫七級”，包括古水、烏弄龍、里底、托巴、黃登、大華橋、苗尾等7座梯級水電站；瀾滄江云南中下游段從功果橋電站至瀾滄江出境處，以小灣、糯扎渡為多年調節水庫的“兩庫八級”的規劃開發方案，從上到下依次為功果橋、小灣、漫灣、大朝山、糯扎渡、景洪、橄欖壩和勐松等8座梯級電站；瀾滄江干流藏區段還規劃側格、約龍、卡貢、班達、如美、古學等水電站；除古水、托巴(在建)、橄欖壩(籌建中)、勐松外的其余項目均已投產發電。

1.2 移民工程概況

瀾滄江流域規劃的電站中，上游河段7座梯級規劃移民人口約 3.2 萬人，中下游河段8座梯級規劃移民人口約 11.7 萬人，合計移民人口約 14.9萬人，涉及迪慶、麗江、怒江、大理、保山、臨滄、普洱、版納等州市近30 個縣(區)。

截至目前，華能瀾滄江水電股份有限公司電站項目累計完成移民搬遷安置10萬多人，完成移民投資約435多億元，電站投產的同時也極大地推動了地方經濟社會的發展。

1.3 移民安置概況

按照水電工程移民政策和實施主體劃分，瀾滄江流域移民安置方式的發展變化大致可分為4個階段[3]。

第一階段：1985～2003年的漫灣、大朝山電站的移民工作。該階段水電工程移民政策按照1991年國務院74號令，實行“政府負責、投資包干、業主參與、移民監理” 的移民管理體制，采取單一的農業安置方式，主要體現移民是行政領導下的由上而下的強制性工作。

第二階段：2000年的小灣、景洪電站的移民工作。2006年國務院對水庫移民政策法規作出重大調整，經歷了新老移民條例和規范交替，移民安置以傳統農業安置方式為主，積極探索多途徑生產安置方式[4]。

第三階段：2004年糯扎渡、功果橋電站的移民工作。前期采取農業安置方式，實施過程中云南省推行“16118”逐年補償安置政策，經征求移民意愿后，將移民農業安置方式調整為逐年補償安置方式[5-6]。

第四階段：2009年以后上游段項目的移民工作。國務院 471號令規定，移民工作管理體制是“政府領導，分級負責，縣為基礎，項目法人參與”，政府是移民安置實施管理的主體，移民安置以逐年補償安置為主，輔以多渠道多形式安置。

2 移民工作存在的問題和面臨的挑戰

進入新時期，隨著“五大發展理念”的貫徹落實，扶貧攻堅、鄉村振興戰略、新型城鎮化建設的深入推進，地方政府、移民及權屬人等利益相關方的期望和訴求日益增多，水電建設已由原來的資金約束、技術約束、管理約束轉變為征地移民約束、環保約束，征地移民工作要求越來越高、難度也越來越大，征地移民工作面臨新課題、新挑戰。

2.1 移民相關政策越來越嚴

(1) 國家高度關注民生、關注移民，2017年頒布實施了國務院第679號令，國家對生態文明建設日益重視，執行最嚴格的耕地保護和集約用地政策，林地實行定額指標制，建設用地成本、報批難度和用地風險加大。

(2) 水電建設用地報批要求愈發嚴苛，制約報批的耕地占補、提質改造及逐年補償等問題突出，電站建設用地報批工作遇到前所未有的難度。所屬水電項目占用耕地多、補充耕地難度大，州市占補指標和省內統籌指標都難以落實，加之標準不斷提高，開墾費用急劇增加，用地成本不斷提高，既嚴重影響電站建設用地報批，又影響項目經濟性，合法用地難以保障。

(3) 執行最嚴格生態紅線保護制度。根據《云南省生態保護紅線評估實施方案》第4.3.2條應劃盡劃情況分析要求，水產種質資源保護區的核心、重要濕地(國際級和國家級)屬于應劃盡劃的內容，已建、在建、待建的水利水電項目淹沒區屬于允許保留在生態紅線管控范圍的區域，水電開發與生態紅線保護矛盾突出，調整難度大。

(4) 環保水保要求高，受國家國土政策影響大。水電開發區域部分位于生態保護區、自然資源保護區、水源保護區等，依據現有的環保水保法律法規和專項驗收要求，前期報批難、后期實施成本高。

(5) 瀾滄江水電開發移民區域屬少數民族聚居區，基礎設施薄弱、環境條件差，貧困面積大、貧困程度深，脫貧攻堅任務重，既要考慮稀缺的田地、林地、草地資源，又要充分保障移民權益，兼顧地區經濟發展。

隨著后期扶持工作目標的轉變，工作的重心也隨之轉變，項目扶持資源分配不均、移民勞動力流失嚴重、生產開發項目效益不明、直補標準未隨著社會經濟發展而調整等一些問題也逐漸暴露出來[10]。依法移民需吃透政策要求，處理不善易造成不必要的社會矛盾。

2.2 移民相關要求(標準)越來越高

(1) 耕地占補平衡要求提高，建設用地報批難度日益增加。近年來，國家對占用耕地的有關政策要求日趨收緊，執行史上最嚴格的耕地保護和集約用地政策，要求“占一補一、占優補優、占水田補水田；堅決杜絕占多補少、占優補劣、占水田補旱地”。國家和云南省陸續出臺了一系列做好耕地占補平衡工作的政策，要求切實落實補充耕地數量、水田規模和糧食產能3項指標。

(2) 現行部分移民安置政策與新時代精準扶貧和富民惠民的政策標準有差距。近些年來，隨著國家精準扶貧工作的開展和富民惠民政策的實施，電站移民安置規劃中部分基礎設施補償和建設標準與現在的精準扶貧政策標準有差距，滿足不了精準脫貧要求。地方政府以此提出許多超出規劃的要求，協調難度大，對移民工作的推進帶來一定的影響。

(3) 違建、新增實物指標調查難。在征地移民實施過程中，封庫令下達后，由于工作周期長、政策變化大，個別單位和個人在封庫范圍內違規新建、擴建和改建工程項目，要求予以補償補助，按照國家的相關政策法規很難處理。

(4) 庫區工礦企業和移民的維權意識越來越強。現行征地移民政策與相關領域法律法規的適用性不一致，公司面臨的應訴壓力將越來越大。

(5) 國家政策可能調整用地補償方式和移民安置方式，這些政策的變化將增加征地移民成本及工作推進難度。

2.3 移民竣工驗收推進難

自國務院471號令實施以來，全國大江大河上僅有瀾滄江功果橋電站完成了移民竣工驗收，景洪電站已通過省級驗收。推進艱難的主要原因：① 由于移民工作時間跨度長、政策變化大、人員變動快，移民資金過程管理不規范，地方政府還面臨著移民資金審計，使其對推進移民竣工驗收存在畏懼心理及畏難情緒。② 地方政府擔心竣工驗收后出現的問題無法解決，費用不好處理，對推進移民竣工驗收的積極性不高。③ 云南省政府2015年12號文對庫區基礎設施改善及產業發展資金提出了規劃外的要求，地方政府要求水電建設企業承擔相應費用，移民竣工驗收代價高。④ 因機構改革，云南省移民工作體制發生了較大變化，原“省移民開發局”變為“省搬遷安置辦公室”，州、縣級移民管理機構正處于改革調整之中，將對移民竣工驗收工作推進產生影響。⑤ 瀾滄江公司內部對移民竣工驗收工作的認識也不夠一致，認為電站下閘蓄水后征地移民工作也隨之結束，征地移民工作最難的就在收尾、收口和驗收階段，蓄水后征地移民竣工驗收工作還有大量的收尾工作需要完成，諸多的具體困難需要面對，復雜的遺留問題需要解決。⑥ 國家要求探索建立水電移民利益共享機制，但尚未出臺具體辦法。國家及各級政府持續高度關注水電移民，要求促進農民增收，加大惠農政策力度，“十三五”期間要實現精準脫貧、全面小康；結合國家的總體布局，國家發改委在電站核準批復中，均要求“將幫助移民群眾脫貧致富作為水電開發的重要目標”，并探索貧困地區水電開發資產收益扶持制度，研究水電開發群眾共享利益機制。2016年國土部1號文件提出“對在貧困地區開發水電占用集體土地的，可試行給原住居民集體股權方式進行補償，探索對貧困人口實行資產收益扶持制度”。

3 征地移民工作實踐和創新

在新老移民政策交叉時期，移民規劃原則、管理體制都發生較大變革，需要尋求新的移民實施管理工作思路[11-15]。面對新形勢、迎接新挑戰，從機制、體制上需要不斷創新，全面統籌做好移民的政策研究、方案制定、實施管控等相關工作，創新新舉措、尋求新突破。

3.1 創新思路

(1) 依法移民。嚴格執行國家政策、法規、行業規程規范，嚴格遵循公司征地移民工作“立足項目、公司統籌、分級負責、綜合協調”的原則，以法律法規為準繩，協調處理爭議問題。切實做到規劃合法，嚴格執行法規，充分征求移民意愿，完善移民程序；用地合法，杜絕未批先占、未批先建，不允許違規用地罰款現象發生；移民合法，有序適度開展移民先行，避免過渡搬遷、水趕人等現象發生。進一步加強征地移民管理體系建設，完善管理制度，構建更加順暢高效的工作機制進一步加強征地移民工作隊伍建設，打造一支遵紀守法、業務精湛、敢于擔當的征地移民工作隊伍，依法、主動、智慧、友好地開展工作。

(2) 情感移民。移民工作是人與人、人與利益打交道，變數更大，工作更難，需要更加用心、用情，全過程參與并掌控移民工作；主動融入，尊重民風民俗，尊重移民意愿和情感；依據政策、規范，實事求是，換位思考，用真心、動真情開展移民工作。

(3) 智慧移民。移民工作的總體要求是“搬得出、穩得住、能發展、逐步能致富”，逐步實現移民安穩致富和促進庫區社會經濟發展。“搬得出”僅僅滿足了工程建設要求，但問題如果沒有完全解決，隱患就依然存在，任務尚在路上，要充分認識現實，轉變觀念和做法，要按照移民工作的總體要求切實做好工作，做好后期扶持，實現移民穩定；面對移民過程中涉及的政策之外的困難和問題，要與相關各方共同研究，從政策層面、技術層面、可操作層面智慧、友好地妥善處理好。

3.2 創新體制

建立公司、二級單位分級管理體制，印發《華能瀾滄江水電股份有限公司征地移民管理辦法》《扶貧援助工作管理辦法》《扶貧援助外派人員管理辦法》，公司與云南省扶貧辦簽訂《幫扶云南省拉祜族、佤族脫貧攻堅實施協議》，建立了“1+3+3+N”管理體系，健全工作機構和管理制度。征地移民工作遵循“立足項目、公司統籌、分級負責、綜合協調”的原則，進一步加強征地移民管理體系建設，完善管理制度，構建更加順暢高效的工作機制。進一步明確工作職責，強化責任擔當，保障幫扶“直過民族”精準脫貧、“百千萬工程”項目、消費扶貧等扶貧援助工作的順利實施，以實際行動踐行集團公司“三色公司”使命。

二級單位根據各自實際制定《扶貧援助工作管理實施細則》和管理制度；進一步加強征地移民全過程管控，建立了移民合同管理、移民資金管理、移民檔案管理等管理制度，堅持依法依規征地移民。

3.3 創新機制

(1) 協調機制。充分發揮省州縣三級協調機制，公司與省政府、省移民局、州市政府層面的長效協調工作機制、二級單位與州、縣、鄉政府的協調工作機制，圍繞既定目標，層層壓實責任，定期或不定期召開移民工作協調推進會、座談會聯席會，充分調動“六位一體”各方的積極性、主動性，加大檢查、督促工作力度，及時協調和解決存在的問題。主動作為，遇到問題不等不拖，加強溝通協調，上下聯動，維護庫區穩定，促進企地和諧。

(2) 考核和獎懲機制。公司和省局對設計、監理和獨立評估單位實行年度考核評分機制。通過與政府部門的溝通協調，達成快速推進電站移民竣工驗收的共識，形成檢查、考核、激勵、問責的工作機制。

4 結 論

綜上所述，在實踐中，應充分做到移民先行，適度超前，有機銜接，相互促進，互為推動。在電站規劃設計階段，做好移民前期可研規劃階段的把關和項目移民安置規劃大綱、規劃報告的審核工作，深入研究、分析論證電站施工總布置、正常蓄水位涉及用地的合理性，按照集約用地的原則，盡量少占耕地、林地，尤其是水田。統籌做好電站的耕地占補規劃與其他相關規劃的銜接，積極反映占補工作存在的問題，取得支持，保障公司項目用地報批順利推進。充分做好移民安置前期工作。包括水庫淹沒實物指標、移民安置規模和風險、生態環境和社會環境影響、經濟效益和社會效益指標等的調查、比較、分析、研究和評價，為后期決策提供科學依據。在實施階段有序適度開展移民先行，充分征求移民意愿，進一步加強與各級地方政府和相關部門的溝通協調力度，完善移民安置前期工作程序。

在規劃指導思想上，要深刻認識水庫淹沒對移民造成的損失和機遇，與時俱進，為移民的生存發展創造條件，拓寬視野將移民安置規劃放在更大的時空范圍去謀劃。充分尊重農民傳統的、慣性的思維模式和行為習慣，在安置方式選擇時充分征求移民的安置意愿，尊重少數民族文化特色，考慮到當地群眾實際的接受能力和生活能力，選擇出最適合的安置方式。

移民意愿反復、設計變更多、移民投資難以控制、移民竣工驗收推進緩慢等問題，都與移民安置規劃不夠細致、可操作性不強有關，因此，在規劃方案上，要重視移民安置規劃的系統性和綜合性，通過摸底調查擬安置區土地資源因素、就業因素、年齡因素、民族因素、環境容量因素、地域條件和人文環境因素、社會經濟因素、移民意愿因素等影響移民安置方式選擇的主要因素，找準大農業生產安置方式和逐年補償安置方式下的移民安置資源需求差異，不斷完善移民安置規劃、優化移民安置方案；認真做好基礎資料調查，摸清現場真實情況，做深做細做實方案比選，不斷挖掘優化潛力，從源頭上為實施階段減少設計變更打下基礎，有效控制移民投資，切實維護規劃的嚴肅性。

充分調動“六位一體”各方的積極性和主動性，借助外力外腦出謀劃策，超前研判政策形勢和項目風險管控點，強化過程管控，加強移民檔案和信息化管理、準確掌握電站實物指標情況，關注庫區實物指標動態變化情況，及時協調地方政府、移民綜合設代、綜合監理復核、界定實物指標，實時采集、整理、保存有效的法律證據，確保工作過程依法依規，確保移民工作有序推進。