水庫移民精準脫貧扶持方式研究

李彥強，金明良，馮秋生

(長江勘測規劃設計研究有限責任公司，湖北 武漢 430010)

大規模的水利水電工程建設在發揮防洪、灌溉、供水、發電、生態保護等功能的同時，也改變了自然環境，淹沒了大量土地，產生了成千上萬水庫移民。為妥善安置移民，黨和國家根據政治經濟形勢的發展，逐步探索、建立、完善了我國庫區移民政策，但在1991年國務院頒發《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(國務院令第74號)之前，水庫移民工作長期處于沒有專用法規可依的初步探索階段。1949～1990年，我國興建了許多大中型水利水電工程，由于對移民安置工作的復雜性和艱巨性認識不足，“重工程、輕移民”思想為主導，加之經歷了“大躍進”“三年自然災害”“文化大革命”等特殊歷史時期，水庫移民安置主要靠政治動員、行政命令的方式進行，嚴重損害了移民群眾的切身利益。移民搬遷只簡單考慮少量房屋補償，缺乏土地承載能力、安置環境容量的概念，導致移民普遍生產資料匱乏、生活困難，出現出行難、上學難、就醫難等諸多遺留問題。1986年7月，國務院辦公廳批轉了水電部《關于抓緊處理水庫移民問題的報告》(國辦發〔1986〕56號)，要求在全國范圍內全面處理庫區移民遺留問題[1]。盡管遺留問題處理工作的實施在一定程度上改善了水庫區農村移民的生產生活條件。但是，這些庫區部分移民還因技能水平較低、安置區生活條件較差、生產資料匱乏、補償資金較少、歷史遺留問題長期得不到解決等原因難以適應安置區的生產生活環境，從而陷入貧困。自庫區移民后期扶持政策實施以來，庫區移民生產生活水平取得了顯著改善，但由于歷史原因，截至2016年，全國仍有數以百萬計的農村貧困移民需要實現脫貧[2]，而這其中絕大部分是在1949～1990年期間搬遷的水庫移民。

庫區農村貧困移民具有庫區移民和農村貧困人口的雙重屬性，是我國農村貧困人口中的重要組成部分，也是部分特困地區扶貧開發難啃的硬骨頭和全面建成小康社會的突出短板。解決好庫區農村貧困移民脫貧攻堅問題，為他們建造一個美麗的家園，既是水利水電工程移民安置工作的核心內容，又是推進生態文明建設和綠色發展的重要任務，還是建設美麗鄉村和美麗中國、實現鄉村振興的重要途徑，更是打贏精準脫貧攻堅戰、加快全面建成小康社會的關鍵環節。在全面建成小康社會的決勝階段和“精準扶貧、精準脫貧”的攻堅時期，如何使農村貧困移民順利脫貧是庫區移民脫貧攻堅工作的重要任務，對于實現水庫區農村貧困移民脫貧解困具有重要的現實意義[3]。因此，理順庫區農村貧困移民精準脫貧攻堅工作思路，探索科學的庫區農村貧困移民精準脫貧攻堅扶持方式，是庫區社會、經濟可持續發展，農村貧困移民生活穩步提高的重要前提[4]。

1 水庫移民脫貧存在的突出問題

庫區農村移民是非自愿性移民，他們因大規模水利水電工程建設而被動離開居住地，遷移至安置地生產生活，面臨著眾多困難，容易陷入貧困。相比一般農村貧困人口，20世紀80年代中期之前形成的許多水庫區農村貧困移民失去了全部或部分賴以生存的土地資源，缺少生產資料和生計收入來源。他們的貧困問題是在經歷了搬遷安置之后因財產損失和搬遷成本所產生的貧困。此外，由于安置地生產生活條件低下，水、電、路等基礎設施建設不完善，土地貧瘠、環境承載能力較弱，生態環境較差，加上庫區農村移民本身缺乏較強的生產技能，使得他們大多無法完全適應新的生產生活空間，難以通過發展農業生產增產增收，更加容易加深貧困程度或返貧。

同時，單純依靠財政輸血來解決庫區農村移民貧困問題，既效率低也難以長久。要從根本上解決他們的貧困問題，不能完全依靠后期扶持的專項資金和地方財政資金補助，而是要貫徹執行開發性扶貧方針，引入社會力量，引導庫區農村貧困移民走產業扶貧的道路。只有全面激發農村貧困移民內生發展動力，提高其自我發展的能力，才能改變他們“等、靠、要”的思想，變“輸血”為“造血”，確保脫貧效果的持續性。

因此，庫區現階段亟需將脫貧攻堅任務聚焦到這些深度貧困地區和特殊貧困群體，加強精準識別力度，引入社會力量，通過開發性移民和開發性扶貧相結合的手段，打贏庫區農村貧困移民的脫貧攻堅戰。

2 水庫移民精準脫貧攻堅工作思路

庫區農村貧困移民具有水庫移民和農村貧困人口的雙重屬性，能夠享受水庫移民后期扶持政策和精準扶貧、精準脫貧政策的疊加效應[5]。因此，要按照《關于切實做好水庫移民脫貧攻堅工作的指導意見》及配套措施的精神，堅持精準扶貧、精準脫貧，區分不同貧困情況和不同致貧原因，做好水庫移民避險解困、移民村產業扶持、庫區農村貧困移民技能培訓、庫區農村移民美麗家園建設以及庫區特殊農村貧困移民的精準幫扶等庫區農村貧困移民脫貧攻堅工作，確保實現庫區農村貧困移民全部脫貧并鞏固脫貧成果。

2.1 水庫移民避險解困

對于1949～2006年期間搬遷安置房屋等仍然處于危險地區、水上漂等無安置房屋及其他特別困難的庫區農村貧困移民，按照國家發展和改革委員會、財政部、水利部出臺的《關于幫助各地開展大中型水庫移民避險解困試點工作的通知》，通過水庫移民避險解困途徑予以解決。通過調查摸底，核實幫扶對象數量及生產生活存在的突出問題，在充分尊重移民意愿的基礎上，結合移民實際分布情況和當地城鎮化進程、新農村建設和工業園布局等情況，以自然村組為搬遷單元，引導移民就近搬遷安置或選擇基礎設施和供給服務較為完善的城鎮、中心村進行安置，并優先考慮整村(組)搬遷。同時，以移民安置點為基礎，完善房屋建設和公共基礎設施建設，配套采取產業項目扶持、生產技能培訓等綜合措施，實現移民有業可就、穩定脫貧的目標。

2.2 扶持移民村產業項目

移民村的經濟發展離不開產業支撐，庫區農村貧困移民脫貧增收也離不開產業的發展。因此，庫區政府應該在全面考察庫區移民村基本情況和資源優勢的前提下，全面推動項目扶持工作，促進地區調整優化產業結構、大力開發特色產業項目、利用幫扶資源和幫扶資金多種形式發展特色產業、為移民村特色產業發展提供產業基金支持等，促進當地產業發展，以帶動庫區農村貧困移民就業和增收，實現脫貧攻堅的目標。

2.3 農村貧困移民技能培訓

扶貧要和扶智、扶志相結合。加強對庫區農村貧困移民的生產技能培訓，能夠提高庫區農村貧困移民的生產技能和提高他們自我發展能力，有助于拓寬就業渠道和提高就業質量，促進庫區經濟可持續發展，達到發展生產脫貧一批的目標。庫區政府可以和專家、高校、科研院所、企業開展“政產學研”合作，通過舉辦專題講座、現場觀摩指導、外出學習等多種形式，有針對性地開展以實用技術為載體的技能培訓[6]，確保所有貧困移民家庭至少掌握一門實用技能。此外，政府還要組織做好勞務輸出服務工作，通過定向選派、勞務合作等方式，支持培訓合格的貧困移民外出轉移就業，通過非農就業增加收入。

2.4 實施庫區農村移民美麗家園建設

庫區農村移民美麗家園建設工作是建設美麗中國的重要組成部分，是創新社會管理和城鎮化與新農村建設的需要，是鄉村振興的需要，是當前農村移民群眾特別是生存居住環境惡劣的農村貧困移民群眾迫切期盼解決的民生工程，對于提高農村貧困移民宜居宜業條件和改善人居環境具有重要現實意義。因此，庫區農村移民美麗家園建設工作，應該按照全面建成小康社會和社會主義新農村建設以及鄉村振興的要求，堅持因地制宜、統籌規劃，突出重點、注重實效的原則，通過村居環境整治和基礎設施完善，著力建設宜居、宜業、宜游的美麗鄉村，切實改善移民村人居環境，提高農村貧困移民生活水平。

2.5 精準幫扶特殊貧困移民

對于因罹患大病慢性病或者因身患殘疾等原因而喪失勞動能力，無法通過產業扶持和技能培訓等途徑促進就業增收來擺脫貧困的特殊貧困移民，需要開展庫區農村特殊貧困移民的精準幫扶工作，主要通過農村最低生活保障和社會保障兜底，做到應保盡保，使他們所得的穩定收入來源的水平不低于國家扶貧標準。

3 水庫移民精準脫貧攻堅的主要措施

為促進庫區開發建設和加快全面建成小康社會、實現鄉村全面振興，不僅要處理好水庫開發和生態環境保護的關系，還要認真貫徹落實習近平總書記關于精準扶貧、精準脫貧的重要戰略思想，實施開發性移民和開發式扶貧相結合的戰略措施，以水庫區為重點，因地制宜、利用資源，探索多渠道、多途徑、多元化的庫區農村貧困移民精準脫貧措施。具體來說，就是要按照扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準的要求，堅持扶貧攻堅與全局工作相結合、連片開發與分類扶持相結合、行政推動與市場驅動相結合、“三位一體”與自力更生相結合、資源開發與生態保護相結合，走統籌扶貧、精確扶貧、開放扶貧、“造血”扶貧、生態扶貧的路子，從而真正實現發展生產脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態補償脫貧一批、發展教育脫貧一批、社會保障兜底一批。

3.1 激發庫區農村貧困移民脫貧內生動力

扶貧必須先扶志，通過實施“精神扶貧”，增強庫區農村貧困移民脫貧致富信心。要注重在庫區農村貧困移民中扶思想、扶觀念、扶信心，切實做到宣傳引導立志、文化引領勵志、典型帶動壯志，把庫區農村貧困移民主動脫貧的志氣扶起來，幫助他們樹立戰勝困難和擺脫貧困的信心和決心，做到脫貧精神永不倒；激發他們脫貧致富的內生動力，讓他們努力實現從“要我脫貧”到“我要脫貧”轉變。可以通過加強扶貧優惠政策宣傳和加大扶貧典型事跡推廣，幫助他們不斷增強和持久保持脫貧致富的信心和決心。

扶貧還要扶智，通過加強“教育扶貧”[7]，提高農村貧困移民脫貧致富能力。要注重在庫區農村貧困移民中普及義務教育和重點加強生產技能培訓，通過幫助他們提高思想道德素質和掌握必要的生產發展技能，轉變一些農村貧困移民“等、靠、要”的觀念，提升他們自我發展的“造血”能力，阻斷貧困的代際傳遞，激發庫區移民的發展活力。當前應該重點通過職業教育加強庫區農村貧困移民自身的勞動技能培訓和法規培訓以及安全培訓，提高貧困移民整個家庭脫貧致富的綜合能力。

要打贏庫區脫貧攻堅戰，就必須實現由“輸血式”扶貧向“造血式”扶貧轉變，關鍵要依托庫區特有的豐富資源，發展特色優勢產業，帶動庫區經濟社會發展。扶持庫區特色產業發展要注重因地制宜和協調產業融合發展，通過利用當地資源，找準產業項目、創新產業扶貧方式、優化產業結構，從而擴寬庫區農村貧困移民脫貧致富路徑。可以根據庫區當地的自然條件和資源，科學合理選擇有自身特色和發展潛力的產業項目，發展特色農業；也可以依托傳統生產工藝和礦產、勞動力等資源優勢，延伸農業產業鏈條，發展加工業；還可以依托庫區優美的自然景觀和人文景觀，開發集休閑、觀光、旅游、綠色發展為一體的生態旅游產業。

3.2 夯實庫區農村貧困移民穩定脫貧基礎

庫區農村貧困移民生活生產條件落后，是其多維貧困中“環境貧困”的主要表現，也是致貧的重要外部原因，因此，改變“環境貧困”是實現庫區農村貧困移民穩定脫貧的重要條件。在庫區實現農村貧困移民穩定脫貧的重要任務是改變“環境貧困”、建設“美麗家園”，也就是要完善庫區公共基礎設施建設、優化庫區公共環境衛生、增強庫區公共就業服務，達到凈化、硬化、綠化、美化、亮化、文化的標準，為庫區農村貧困移民生產和生活提供便捷、舒適的環境。

庫區農村貧困移民既是非自愿移民，又是我國現行標準下的農村貧困人口，既能享受國家水庫移民安置的政策措施，又能享受國家精準扶貧、精準脫貧的政策安排。為確保完成庫區農村貧困移民脫貧攻堅任務，需要堅持水庫移民后期扶持與扶貧開發工作緊密結合，以開發性移民和開發式扶貧為方針，加強水庫移民后期扶持資金與扶貧資金整合，構建多元化政策支持體系，發揮政策疊加效應，多渠道、多途徑地開展庫區農村貧困移民精準扶貧、精準脫貧工作，做到分類施策、精準扶貧，充分調動社會各界力量、實施對口支援，完善利益共享機制、發揮扶貧脫貧的長期效益。

3.3 加強庫區農村移民扶貧工作作風建設

切實落實庫區扶貧工作的領導干部責任，才能確保扶貧規劃科學并落到實處。因此，庫區各級黨委政府應切實強化庫區農村貧困移民脫貧攻堅領導責任制，堅持上下同心同力同向，把中央統籌、省負總責、市(地)縣抓落實的管理體制，以片為重點、工作到村、扶貧到戶的工作機制等真正落到實處。切實做到目標任務明確、完成時限明確、幫扶措施明確。特別是要嚴格落實庫區黨政一把手負總責的扶貧工作責任制，履行好扶貧第一責任人的職責，通過“硬”指標，形成“硬”約束，確保庫區扶貧規劃順利實施。

為確保庫區農村貧困移民脫貧攻堅工作保質保量完成，還需要進一步加強庫區扶貧工作的督查考核，完善監測評估機制，落實整改措施，加強精準識別、精準施策、精準幫扶、精準脫貧的全過程監管，確保精準扶貧、精準脫貧工作真正落到實處，達到真扶貧、扶真貧、精準扶貧不落一人的要求。

4 結 語

解決好庫區農村貧困移民脫貧攻堅問題，對于同時實現庫區移民扶持和農村扶貧雙重目標具有重要現實意義。通過研究水庫區農村貧困移民精準脫貧攻堅扶持方式，可以為保障我國精準脫貧攻堅目標的實現提供指導。對于庫區農村貧困移民這一特殊群體的脫貧問題，要充分整合移民扶持和農村扶貧的政策措施，將開發性移民與開發性扶貧有機結合，通過統籌扶貧、精確扶貧、開放扶貧、“造血”扶貧、生態扶貧，著力激發庫區農村貧困移民脫貧內生動力，夯實庫區農村貧困移民穩定脫貧基礎，加強庫區農村貧困移民扶貧工作機制，確保實現總體脫貧目標，鞏固脫貧成果。