行政公益訴訟與行政訴訟制度的沖突及銜接

劉慧

摘要：行政公益訴訟制度作為2017年6月27日修改的《行政訴訟法》中的亮點(diǎn)，吸引了眾多目光。行政公益訴訟從設(shè)立之初就充滿(mǎn)矛盾與利益沖突，因其不僅涉及行政權(quán)與公民訴權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)、法院的裁判權(quán)與檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)之間如何調(diào)和。因行政公益訴訟本身就是司法監(jiān)督上的監(jiān)督，對(duì)于這些存在的問(wèn)題通過(guò)廣泛的立法或修法來(lái)解決，恐怕并非易事。如何在審理此類(lèi)案件中，既堅(jiān)持行政審判的一般規(guī)則，又體現(xiàn)行政公益訴訟案件自身的特點(diǎn)，對(duì)人民法院來(lái)說(shuō)是一項(xiàng)艱巨的考驗(yàn)。對(duì)此，首先需要解決的是行政公益訴訟的角色定位，即其與行政訴訟的理論銜接問(wèn)題，為此需要考查行政公益訴訟與行政訴訟的訴訟目的沖突及銜接，審理規(guī)則的沖突及銜接，以及司法實(shí)踐中行政公益訴訟案件的審理為我國(guó)構(gòu)建公益訴訟制度所提供的實(shí)踐基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟制度 行政訴訟 沖突 銜接

引言

2017年行政公益訴訟制度作為《行政訴訟法》第二十五條第四款，正式納入了行政訴訟范疇。行政公益訴訟制度在我國(guó)立法上的確立，具有超越“民告官”的里程碑意義，形成了“民告官”與“官告官”的雙軌機(jī)制。被告身份的變換，其內(nèi)涵不同的訴訟理念與訴訟目的。然而我國(guó)目前的“民告官”訴訟體制是否能兼容“官告官”的行政公益訴訟原理，在司法實(shí)踐中，行政公益訴訟制度如何在行政訴訟程序既有的框架內(nèi)運(yùn)行，需要一套完整的制度設(shè)計(jì)。這樣的任務(wù)絕非通過(guò)理論演繹就能得以完成。既然現(xiàn)行法律已經(jīng)將行政公益訴訟納入行政訴訟范疇，那么司法實(shí)踐應(yīng)在既有法制體系下充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，通過(guò)擴(kuò)充相關(guān)法律條文內(nèi)涵，讓公益訴訟的外在形態(tài)與內(nèi)在運(yùn)行模式與現(xiàn)行行政訴訟制度之間相互配合，讓行政公益訴訟制度從形式意義上走向?qū)嶋H價(jià)值。

一、訴訟目的的沖突及銜接

《行政訴訟法》第一條將“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”作為立法目的。行政訴訟體制從保護(hù)私人利益著手，以保護(hù)公益為其最終追求。行政公益訴訟遵循嚴(yán)格的法律主義，為客觀訴訟中的一部分。那么在行政訴訟中引入以保護(hù)公益為特征的客觀訴訟，在運(yùn)行中適用主觀訴訟的程序規(guī)則，司法實(shí)踐中該如何堅(jiān)守訴訟規(guī)則，以致調(diào)和二者的沖突，發(fā)揮行政公益訴訟應(yīng)有的價(jià)值。

（一）行政公益訴訟與行政訴訟目的之厘清

公益訴訟不同于私益訴訟，其以維護(hù)大多數(shù)人的權(quán)益為其價(jià)值歸屬。行政公益訴訟旨在通過(guò)司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)，促使行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，以保護(hù)國(guó)家公益或者社會(huì)公共利益不受侵害。“與傳統(tǒng)普通行政訴訟被動(dòng)指向于個(gè)案救濟(jì)不同，行政公益訴訟原告主張的訴求必須指向的是不特定主體的公共利益而非某個(gè)特定個(gè)人或某個(gè)特定集團(tuán)的利益。”普通行政訴訟與行政公益訴訟的區(qū)別由此可見(jiàn)一斑。

在行政訴訟目的層面，從我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》第一條文字表述來(lái)看，我國(guó)《行政訴訟法》既有保護(hù)私人利益，又有監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，督促其實(shí)現(xiàn)公益的雙重目的。圍繞《行政訴訟法》第一條和第六條，有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)行政訴訟既具有保護(hù)私益的目的，又兼具保護(hù)公益的目的，考察其體系構(gòu)建，其既不是法理意義上的主觀訴訟，也不是完整意義上的客觀訴訟，換言之，我國(guó)行政訴訟法的制度設(shè)計(jì)既有保護(hù)私人利益的一面，又有保護(hù)公益之嫌，并且在特定情況下以公共利益保護(hù)為優(yōu)先原則。如行政行為損害行政相對(duì)人的權(quán)益依法應(yīng)當(dāng)撤銷(xiāo)，但撤銷(xiāo)會(huì)給國(guó)家、社會(huì)公益造成重大損害的，法院為保護(hù)較大的公共利益應(yīng)當(dāng)作確認(rèn)違法之判決。

（二）行政公益訴訟的行政法理論基礎(chǔ)

行政法的理論基礎(chǔ)是行政法賴(lài)以存在的終極目的，具有指導(dǎo)合理建構(gòu)行政法制體系的功能。關(guān)于行政法的理論基礎(chǔ)，代表性的觀點(diǎn)有“平衡論”“控權(quán)論”和“服務(wù)論”。平衡論者“認(rèn)為行政法的全部發(fā)展過(guò)程就是行政機(jī)關(guān)與行政管理相對(duì)方的權(quán)利從不平衡到平衡的過(guò)程；在行政機(jī)關(guān)與行政管理相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系中，雙方的權(quán)利與義務(wù)在總量上應(yīng)當(dāng)平衡”。控權(quán)論者認(rèn)為“行政法所能規(guī)范的是權(quán)力行使的后果，該后果完全是基于行政機(jī)關(guān)享有權(quán)力、運(yùn)用權(quán)力所引發(fā)的事實(shí)與法律問(wèn)題”。對(duì)比前兩種理論，服務(wù)論是應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需求而發(fā)生，并將其內(nèi)容概括為“政府權(quán)力來(lái)源于民眾，政府由民眾產(chǎn)生、政府行為受大眾意志約束、政府行為以法律為依據(jù)并為人民服務(wù)、政府對(duì)法律規(guī)則負(fù)責(zé)、政府與公民法律地位平等”。關(guān)于何為行政法的理論基礎(chǔ)眾說(shuō)紛紜，但現(xiàn)實(shí)情況是并不存在一個(gè)既能體現(xiàn)行政法自身特點(diǎn)，又能囊括行政法終極目的的基礎(chǔ)理論，只有一般意義的理論。“平衡論”“控權(quán)論”“服務(wù)論”，這種綜合性的理論結(jié)合與互補(bǔ)才能成為代表行政權(quán)的基礎(chǔ)理論，才能成為實(shí)現(xiàn)公共利益和公民權(quán)益的不可或缺的手段。行政公益訴訟的根本目的是為維護(hù)公共利益和保護(hù)公民的合法權(quán)益。因此，行政公益訴訟也是有行政法上的理論基礎(chǔ)的。

二、訴訟機(jī)制的沖突及銜接

（一）原告資格標(biāo)準(zhǔn)的沖突及銜接

原告資格標(biāo)準(zhǔn)，即提起行政公益訴訟的原告必須具備一定的條件、資格。根據(jù)行政公益訴訟的新規(guī)定，在我國(guó)行政公益訴訟的原告是檢察院，這一規(guī)定超越了行政訴訟“民為原告，官恒為被告”的制度設(shè)計(jì)。然而“在行政訴訟中強(qiáng)行植入行政公益訴訟，將其作為行政訴訟案件類(lèi)型，其應(yīng)當(dāng)遵循行政訴訟原告資格的基本條件來(lái)認(rèn)定原告資格標(biāo)準(zhǔn)”。如此，那么檢察院提起行政公益訴訟是如何與行政訴訟原告資格相融合呢？

行政訴訟法上的原告資格標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)歷了一個(gè)從“法定損害標(biāo)準(zhǔn)”到“雙重?fù)p害標(biāo)準(zhǔn)”，再到“事實(shí)不利影響標(biāo)準(zhǔn)”的演變。縱觀原告資格標(biāo)準(zhǔn)的演變進(jìn)程，可以看出行政訴訟的原告資格在不斷放寬。事實(shí)上，“行政公益訴訟亦是在行政訴訟中通過(guò)不斷放寬原告資格限制條件，甚至取消的產(chǎn)物。”實(shí)踐中由檢察院提起行政公益訴訟，其訴訟資格來(lái)源于法律賦予，被學(xué)界視為擬制的主體資格。“從理論上講，損害權(quán)益與損害主體必須結(jié)合在一起。失去受到損害的權(quán)益，就失去了保護(hù)的對(duì)象；失去受到損害的主體，就失去了權(quán)益的依托。”基于訴訟信托理論、程序主體理論，檢察機(jī)關(guān)作為法律擬制意義上的原告，代為發(fā)表意見(jiàn)。“即便其不具有傳統(tǒng)訴訟所要求與行政行為直接面對(duì)的個(gè)人有利害關(guān)系，法律賦予其原告資格仍是有效的。”同時(shí)，不難發(fā)現(xiàn)我國(guó)《行政訴訟法》第二十五條，及《行政訴訟法司法解釋》第十二條、十三條規(guī)定，法律上的利害關(guān)系人含義有不斷放寬的趨勢(shì)，此舉為拓寬受案范圍開(kāi)辟了無(wú)限空間。

（二）審理規(guī)則的沖突及銜接

合法性審查、全面審查原則、二審終審原則、當(dāng)事人自愿撤訴原則及不適用調(diào)解、和解原則是行政訴訟案件審理所遵循的基本原則，就行政公益訴訟案件審理的實(shí)際情況來(lái)看，其一般遵循行政訴訟法的審理規(guī)則，但也不乏例外之情形。如行政公益訴訟案件中，檢察機(jī)關(guān)能否與一般當(dāng)事人享有自由處分訴權(quán)的資格，即檢察機(jī)關(guān)是否享有撤訴權(quán)的問(wèn)題。就現(xiàn)行行政公益訴訟的規(guī)定來(lái)看，審理規(guī)則比較模糊。考察行政公益訴訟的宗旨及提起訴訟的擬制原告，筆者認(rèn)為，行政公益訴訟案件中檢察院的撤訴權(quán)及上訴權(quán)應(yīng)予以限制，防止當(dāng)事人隨意處分訴權(quán)。并且嚴(yán)格禁止檢察機(jī)關(guān)以同樣理由進(jìn)行二次起訴，即預(yù)防重復(fù)起訴而浪費(fèi)司法資源。

原告是否能隨意處分訴權(quán)，在司法實(shí)踐中應(yīng)區(qū)別對(duì)待。“為防止當(dāng)事人惡意串通損害公共利益，司法當(dāng)事人的撤訴權(quán)予以限制”，但現(xiàn)實(shí)情況是，不準(zhǔn)予當(dāng)事人撤訴的情形幾乎從未發(fā)生過(guò)。鑒于行政公益訴訟中，檢察院在訴訟中的法律擬制原告身份，其代表公共利益進(jìn)行訴訟，那么“觀念上的當(dāng)事人義務(wù)以及法院的監(jiān)控責(zé)任就變得更加嚴(yán)格了。一是檢察院不能隨意地放棄爭(zhēng)議的公共利益；二是法官應(yīng)確保檢察機(jī)關(guān)在整個(gè)訴訟過(guò)程中皆保持公共利益的護(hù)衛(wèi)者”但目前我國(guó)的司法環(huán)境對(duì)檢察機(jī)關(guān)的訴權(quán)不宜簡(jiǎn)單片面的規(guī)定，而應(yīng)該有所創(chuàng)新。如，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟，因其是法律賦予的擬制當(dāng)事人，并非訴訟利益相關(guān)人，對(duì)于其提起訴訟則要對(duì)其撤訴作必要限制。若法院裁定不予準(zhǔn)許撤訴而原告拒不參加訴訟，則由法院可以發(fā)送司法建議，并進(jìn)行缺席判決。

因行政公益訴訟涉及的是大多數(shù)人的利益，行政公益訴訟不同于民事公益訴訟，其不適用調(diào)解、和解。為了最大限度地保護(hù)多數(shù)人的權(quán)益，在行政公益訴訟中，對(duì)原、被告的權(quán)利進(jìn)行限制。除對(duì)上述訴權(quán)處分的限制外，也應(yīng)適當(dāng)進(jìn)行干預(yù)當(dāng)事人的調(diào)解、和解上的合意。筆者認(rèn)為，除行政賠償數(shù)額外可以調(diào)解、和解外，其他情形都不能和解。因行政公益訴訟作為由檢察機(jī)關(guān)該為權(quán)利受損人啟動(dòng)的訴訟，原告的訴權(quán)來(lái)源于法律授權(quán)，并沒(méi)有處分公共利益的權(quán)利；且被告行政機(jī)關(guān)的權(quán)力來(lái)源于法律授權(quán)，不具有隨意處分公共利益的權(quán)力，因此按照現(xiàn)有理論，不適用調(diào)解、和解。

對(duì)于行政公益訴訟案件，在審查原則上應(yīng)與一般行政訴訟案件同樣遵循合法性審查原則。這一原則體現(xiàn)了對(duì)行政機(jī)關(guān)職權(quán)的尊重，且有利于在處理案件方面行政資源和司法資源的優(yōu)化配置，避免司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的過(guò)度干預(yù)，充分保障行政權(quán)的行使空間。

（三）判決類(lèi)型的沖突及銜接

行政公益訴訟作為一種客觀訴訟，其判決類(lèi)型更多的是趨向于結(jié)合行政行為，采用客觀判決形式。根據(jù)我國(guó)行政訴訟判決的基本類(lèi)型，結(jié)合行政公益訴訟受案范圍，“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為”，以及最高檢《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)方案》第四十九條之規(guī)定，行政公益訴訟的判決方式可采用：限期履行判決、無(wú)效判決、駁回訴訟請(qǐng)求判決、撤銷(xiāo)判決。

三、我國(guó)行政公益訴訟建構(gòu)的實(shí)踐基礎(chǔ)

行政公益訴訟入法，確立了保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的訴訟，完善了我國(guó)的法制體系。“行政公益訴訟制度在我國(guó)的建立不僅是訴訟理論的要求，更是社會(huì)現(xiàn)實(shí)和司法實(shí)踐的需要。”

（一）公共利益保護(hù)的主觀訴訟模式涌現(xiàn)

有論者將“原告基于私益侵害提起訴訟進(jìn)而達(dá)到維護(hù)與私益相關(guān)的公共利益的目的，法院因原告不是直接的權(quán)益相關(guān)人、不是行政行為的相對(duì)人或者法律上的利害關(guān)系人而裁定不予立案”的情況，稱(chēng)為公共利益保護(hù)的主觀訴訟模式。公共利益保護(hù)的主管訴訟模式，其案件涉及重大公共利益且關(guān)涉多數(shù)公民私人利益，往往在訴訟之外達(dá)成最終目的。如“律師喬占祥系列行政訴訟案件”，雖然法院判決并未對(duì)被告苛予義務(wù)，但經(jīng)該案之后鐵道部開(kāi)始規(guī)范自身的調(diào)價(jià)行為。此類(lèi)案件還有，郝勁松訴國(guó)家稅務(wù)總局未提供如廁發(fā)票案。“以上行政行為雖然現(xiàn)實(shí)影響著社會(huì)的公共利益，但從傳統(tǒng)行政訴訟架構(gòu)來(lái)看，由于可能并不直接關(guān)涉公民的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，從而很難通過(guò)公民個(gè)人維權(quán)的方式予以解決。”公共利益保護(hù)的主觀訴訟模式，引發(fā)了社會(huì)關(guān)注，較好地宣傳了公益訴訟的制度價(jià)值，為我國(guó)構(gòu)建行政公益訴訟制度提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。

（二）公益訴訟改革試點(diǎn)以來(lái)的制度實(shí)踐與基本經(jīng)驗(yàn)

2016年1月6日，最高人民檢察院發(fā)布5起公益訴訟試點(diǎn)工作典型案例。通過(guò)公益訴訟制度實(shí)踐，以及一些典型案件的審理，使得行政公益訴訟制度架構(gòu)更加明晰，為我國(guó)司法實(shí)踐積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。如：1.起訴期限的計(jì)算。在遵守行政訴訟法關(guān)于起訴期限相關(guān)規(guī)定的前提下，其起訴期限應(yīng)從其收到行政機(jī)關(guān)對(duì)檢查建議的回復(fù)之日或者回復(fù)期滿(mǎn)之日起6個(gè)月內(nèi)提起行政公益訴訟；如山東省慶云縣人民檢察院訴山東省慶云縣環(huán)境保護(hù)局、第三人山東慶云慶順化學(xué)科技有限公司環(huán)境行政公益訴訟一案。2015年1月23日慶云縣檢察院向慶云縣環(huán)保局發(fā)出檢察建議，2015年12月8日最高檢察院批準(zhǔn)其對(duì)慶云縣環(huán)保局提起訴訟，并于12月16日遞交起訴書(shū)，法院并未以公益訴訟人超過(guò)起訴期限而裁定駁回起訴；2.檢察機(jī)關(guān)及其出庭人員的訴訟地位在訴訟文書(shū)中如何列明。是以公訴人身份列明還是原告身份列明。實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)及其訴訟參加人的訴訟地位尚有爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中確有不同于傳統(tǒng)行政訴訟原告的訴訟地位，但其權(quán)利和義務(wù)應(yīng)與一般行政訴訟案件中的原告等同，因此應(yīng)當(dāng)以原告身份列明；檢查機(jī)關(guān)的出庭人員則應(yīng)當(dāng)以委托代理人身份列明；3.檢察機(jī)關(guān)是以上訴還是抗訴之名啟動(dòng)二審程序。因檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟時(shí)的權(quán)利和義務(wù)相當(dāng)于傳統(tǒng)行政訴訟案件中原告享有的權(quán)利與承擔(dān)的義務(wù)，因此在其不服一審裁判，在一審裁判尚未生效前，應(yīng)當(dāng)以上訴人的名義提起上訴，而非基于法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的身份提起抗訴。

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