重大公共危機中的基層公務員治理能力提升研究

楊宜晨

（湘潭大學公共管理學院 湖南湘潭 411105）

自2019年12月，新冠肺炎疫情由武漢向全國蔓延，這場突如其來的公共衛生事件是對國家治理能力和治理體系的考驗，同時也是對舉國上下全體公務員治理能力的挑戰。基層公務員治理能力建設為國家治理體系的良好運行以及在我國的制度優勢更好地轉化為治理效能中起到了基石作用，是國家政策制定到落實的精準連接與關鍵支撐。然而現實情況對基層公務員提出了能力需求，基層公務員能力不足的問題依然存在，阻礙政府效能發揮。本文將通過建立重大公共危機與基層公務員治理能力間需求關系，結合時下疫情熱點討論現實問題，提出能力提升路徑，有助于推動公務員能力研究建設。

重大公共危機中對基層公務員治理能力的需要

基層公務員的定位及其功能作用。國家公務員作為國家公職人員，是中國共產黨的執政主體，肩負著管理國家和社會公共事務的重要使命。就數量而言，基層公務員是國家公務員隊伍的主體[1]，是基層政府管理職能的承擔者、組織者和執行者，與人民群眾的關系最直接、最密切，是推動經濟社會發展的生力軍，其精神面貌、工作狀態、業務水平和能力素質都與我們黨和政府的執政能力直接掛鉤。當代中國處于千年未有的大變局中，世情、國情和社情紛繁復雜，乃至全球都發生著廣泛而深刻的變化，人與人之間聯系更為緊密的同時各種公共危機事件日益增多，發生頻率不斷加快，其影響力也日益增大，對政府管理提出了嚴峻的挑戰。基層公務員位處低層，雖然他們與其他層級的公務員受同等保障、管理，但他們身在一線，不僅是政府政策的詮釋者還是民族訊息的接收者[2]，其日常工作極具復雜性和不確定性。因此，由于基層公務員權責功能、職能定位的特殊性，公共危機發生日益頻繁的環境下對基層公務員有治理能力方面的需求。習近平總書記在中央黨校中青年干部培訓班開班式上強調青年干部要提高科學決策能力、應急處突能力等七種能力。不過，在此次抗擊新冠肺炎疫情過程中，部分基層公務員仍表現出風險防范意識不足、責任意識不強、政策執行和宣教不到位等問題，未能在疫情防控阻擊戰中發揮其優勢，基層公務員的治理能力建設面臨新的挑戰。

基層公務員治理能力的內涵。能力是一個人綜合素質的集中體現，而治理能力是一個多層次、多維度的概念，宏觀上，治理能力是國家綜合國力中的重要組成部分，是運用國家制度管理社會各方面事物的能力；微觀上，一個組織或機構的能力必定要落實到個體上，基層公務員的治理能力則是國家治理能力的最微觀體現，考慮到前述基層公務員的職位特性和其影響，基層公務員治理能力是指在貫徹落實上級政策、指令的同時，能夠有效掌握工作相關信息，及時發現實時問題，制定可行方案，科學處理和決策的一種綜合能力。

基層公務員應對重大公共危機問題的治理能力分析

突發大型公共事件往往會引發公共危機問題，而公共危機問題的治理則對公務員特別是基層公務員能力提出強烈的現實要求。面對重大公共事件及其引發的公共危機問題，基層公務員應該具備以下幾方面的綜合治理能力。

政策執行能力。對政策執行的界定，學術界主要從兩個不同的角度給以描述：行動派和組織理論學派[1]。綜合兩種學派，政策執行是政策執行系統通過其積極地行動使方案付諸實施的過程，采取各種行動將政策觀念形態的內容轉化為現實效果，使得既定政策目標得以實現的過程。在整個抗擊疫情的過程中，我們不難發現人民群眾普遍對身邊的官員抱怨連連，而對離自己較遠的高層希望滿滿，部分網友直接在網上向中央求救，一些醫院頂著受處分的風險繞開其主管部門，不經請示公開呼救。由于中國國家治理的責任機制是“對上負責制”，各層級通過逐級的“向上負責”，最終向中央負責，而中央作為最廣大人民群眾利益的代表，又向人民負責。基層公務員是各項政策與決定的最終執行者，不僅承擔著落實政策的任務，還有向民眾詮釋政策內涵的義務。他們在政策執行過程中，必須準確把握黨的各項政策決要義，了解學習政策發布的來龍去脈，以防誤讀政策內容，出現執行失當或宣教不到位問題，影響政府形象。

風險防范能力。長期以來，我國的和平穩定局勢使得公務員的危機意識和風險防范能力容易被忽略。然而，“安非一日之安，危非一日之危，皆從積漸不可不察”，重大危機事件既有其突發性也有其必然性，該雙重屬性要求防患于未然是應急管理的關鍵。強烈的危機感可以提高人們對危機預警信號的敏感性，有效降低危機發生可能性，控制危機影響。基層公務員像政府的”五感接收器”，他們是政府與民間接觸的中介，須在第一時間識別危機，做到早預防、早報告，反之如果相關人員沒有足夠的危機意識和行動力，將會錯過危機處理的最佳時機。根據報道，此次疫情錯失三個有效窗口期，使得危機擴大，造成被動局面，損失慘重。

信息公開能力。由于傳統歷史原因和官僚機構的影響，我國政府在信息公開方面一直飽受詬病。互聯網的普及沖擊著傳統的社會治理理念，對政府治理也提出了新的要求。危機事件發生之后，公務員大多寧左勿右，封鎖消息，增大了危機處理的難度。他們不會利用媒體及時發布信息、糾正錯誤，丟失了官方話語權，從而造成社會小道消息和謠言漫布，引起不必要的民眾恐慌。此次新冠肺炎疫情爆發突然，特殊時期中，只要帶上“疫情”這個帽子，任何事都會引發輿論高度關注，權威消息和謠言像在賽跑的選手，誰跑得快誰就能把握話語權。正如“武漢確診病例返京事件”發生后，政府第一時間發聲問責，面對謠言，主動出擊，及時有效地阻斷了謠言傳播機制，鞏固提高了政府公信力。基層公務員需注意自己的“詮釋者”身份，積極與群眾溝通交流，用百姓聽得懂的話去傳達危機治理任務，群防群治。

科學決策能力。重大公共危機事件決策是個極具復雜性和不確定性的過程。在這一系列“蝴蝶效應”過程中，每個事情節點都可能成為重要拐點。因此決策效能顯得格外重要。從層級分工角度，基層公務員的主要管理指標是落實上級任務；但如果考慮到上述基層公務員的特殊性，便覺得有所不妥。基層作為政府與人民的直接接觸者，若只是聽從上級指令，不加以實際考量，在政策落實過程中總會出現“鞋不合腳”的尷尬情況。本次新冠肺炎疫情防控中，就出現：把不戴口罩的居民捆綁在樹樁上起警示作用；用挖掘機阻斷主要交通路段路；用木板封住重點監控對象的家門等過猶不及現象。

系統協調能力。由于公共危機的緊迫性和公共性，要求人們在短時間內整合各種要素、調動各方積極性。牽涉于危機內的個人、機關都是一個個相互嵌入的齒輪，之間的相互作用和密切聯系要求全體在人員調配、信息交流、資源調動、任務安排等各方面的高度配合，充分發揮我國國家制度和國家治理體系優勢。系統協調能力不僅包括結構上各層級、各地域間的空間聯動，也包括內容上各級間的以及政府與民間的信息互通，實現跨部門、跨層級的綜合聯動網絡，需要全體公務員高度的執行力與靈敏度。面對日益增加的感染病例，“中國效率”突然間成為了“熱搜”，這背后是政府部門、企業和社會力量的合力，而湖北省紅十字會明知自己能力有限，也不愿借助社會力量，鬧得全國各地物資全往武漢一處送，區內民眾卻依然“手無寸鐵”的怪相，極大損害了公共部門公信力，基層公務員系統協調能力重要性可見一斑。

自我學習能力。在危機管理過程中，基層公務員不但要貫徹落實上級政策，提高風險防范能力和決策能力，積極利用新媒體，讓公眾了解權威信息，主動引導輿論，凝聚人心，并在危機過后，對危機造成的損害和影響進行充分調研，深入群眾、深入實踐，了解和掌握重大危機事件發生發展的基本機理和運作規律，同時引導社會全體參與應急管理工作，加強相關應急管理培訓，加強基礎理論學習，通過實際演練檢驗和提升應急能力。

基層公務員治理能力提升路徑

重塑基層公務員的功能定位。在法例規定和政府實際運行中，現代國家中基層公務員只是受到制度限制（constrain），但不受到制度限定（determine），也就是說在基本地位與使命范圍內，基層公務員擁有主體性與主動性來影響權力。他們應被視為與決策者、機關團體或個人相對等的主體，不能忽視他們的存在，他們并非僅為決策過程中的“配合條件”[4]。俗話說一個巴掌拍不響，應急工作不僅是上級部署、下級服從的單項運動，重大公共危機發生時，需要的是整體聯動基層公務員的工作價值觀對工作結果產生影響，如何讓基層公務員從“消極配合”向“積極合作”轉變，是推進國家治理能力現代化的重要部分。疫情防控中的形式主義屢見不鮮，基層在應急的同時還要分神在各種考核表上，再次拖慢治理進度。李普斯在《基層官僚》一書中曾表明，自由裁量權是基層公務員手中最管用的武器，因為他們處于工作一線，可以在第一時間收集到民眾真實情況并迅速反應，政府可以考慮給基層公務員更多的授權或者建立健全正式或非正式的表達機制，讓更多的公務員參與到公共政策制定的討論過程中，增強基層公務員之間以及基層與上級的聯系，提高工作主動性。

完善應急反應機制。首先，完善應急反應機制，應該在現有的法律法規和制度規范的基礎上，進一步細化基層公務員公共危機治理的必要流程和行為準測，給公務員提供基本的作業手則，提高反應能力，把握危機治理的黃金時間。其次，完善應急責任機制，將測評的結果以及危機下的實際作為納入基層公務員的選拔和管理，同時避免問責機制簡單化，問責只是手段，是為了倒逼公務員負責盡責，做到系統協調聯動有組織管、危機治理工作有領導抓、具體政策落實有人干，及時調整不勝任者職位，提拔能力突出者。最后，加強基層應急設施建設，建設多功能應急基地，儲備相應應急物資，以提供安全避險的必要條件。

完善治理能力培訓體制。應急體系的主力是基層公務員，但基層缺的不僅是人手，更缺乏擁有足夠能力的人才。基層公務員的能力素養是公共危機反應機制產生效能的內在支撐，把制度優勢向治理效能轉變，才能有效應對危機。提升基層公務員面對重大公共危機的綜合治理能力應結合政府職能和公務員管理實際，制定完善的培訓體制、機制和方法，重點聚焦理論學習、技能培訓、模擬演練和能力測評四個方面。首先，學習應急管理專業知識，重點學習基礎理論、前沿思想以及各地區的典型做法，提高其理論素養，用知識武裝頭腦；其次，需要順應時代發展潮流，學習掌握新技術，能夠快速識別各類的危機，并運用新技術輔助危機治理；再次，積極開展應急模擬演練，重大公共危機治理的關鍵舉措是聯防聯控、群防群治，基層公務員應與群眾保持溝通順暢，積極開展宣教活動，讓企業和公眾都加入到應急演練中來，要使演練充分具有實操性，而不是走過場、做樣子；最后，對基層公務員危機治理能力進行公正的測評，并將之納入管理指標內，完善公務員激勵機制。