淺議農村土地承包經營權互換流轉糾紛的風險與防范

摘 要 農村承包土地互換關系延續多年，伴隨經濟和社會的發展，互換糾紛所引發的社會矛盾不斷上升，如不能有效化解，必將制約農村土地的合法有序流轉、鄉村治理和鄉村振興戰略目標的實現;目前，互換糾紛的化解面臨法律制度缺失、基層政府和村級集體組織監管與處置乏力、農戶風險防范意識薄弱等困境的挑戰;對此，本文認為應通過互換流轉糾紛防控體系的構建、化解機制的完善等措施積極化解。

關鍵詞 農村土地流轉 互換糾紛 鄉村治理 風險防控

作者簡介：肖光坤，長沙市委黨校法政教研部副教授，主要從事行政法學與公共管理研究。

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.12.055

自家庭聯產承包責任制實施后，集體經濟組織成員內自愿的、自發的、分散的、平等公平的農用地互換就長期存在;該流轉模式，農戶通過農用地的互換，以去分散化的效果、最大可能地成就耕地的成片耕種、滿足了自身的耕作便利，并以便利化的效果、滿足了自身住宅和安葬等生活需求;因此，農村土地互換流轉歷來就受農戶認同、政府認可、法律保障和政策支持。

但隨經濟和社會的發展，尤其是受現代化和城市化進程加速的沖擊，包括互換在內的農村土地糾紛呈現爆炸式增長[1];盛行的互換與上升的糾紛，其矛盾如不能有效化解，不僅制約農村土地的合法有序流轉，而且影響農村社會的和諧發展、鄉村治理和鄉村振興戰略目標的實現，需要引起社會的關注和干預。

一、農村土地承包經營權互換流轉糾紛的化解阻滯

（一）農村土地承包經營權互換流轉糾紛及特征

作為流轉主要方式之一的農村集體土地承包經營權互換，基于生產生活的便利、滿足自身生產生活的需求等，其糾紛具有不同于其他流轉方式的特征;同為農村土地承包經營權流轉糾紛，互換糾紛不同于農村土地轉包、出租、轉讓及入股等其他流轉方式引發的糾紛;同為農村土地互換糾紛，土地承包經營權的互換不同于宅基地換住房、承包地換社保等“雙交換”模式引發的糾紛。具體而言：

一是糾紛主體具有特定性。農村土地承包經營權互換糾紛的主體多發生于同一集體經濟組織的農戶之間，少數發生于近鄰的非同一集體經濟組織的農戶之間，均屬農戶之間土地承包經營權互換的矛盾與糾紛，其訴求多以互換合同效力的確定或解除為主;它不同于土地轉包、出租等糾紛，轉包、出租糾紛可發生在非農戶之間;它不同于入股流轉，入股糾紛多發生于農戶與集體經濟組織之間;它不同于“雙交換”模式引發的糾紛，“雙交換”糾紛多發生于農戶與相關政府機構之間。

二是糾紛存在的時間具有長期性。因承包時的優劣搭配方法造成的承包地零星分散耕種不便，農戶通常自發性地采用土地互換以有效化解;只要土地耕種分散、經營不便的客觀現象存在，自發性互換就不可能消失;土地的存量互換已存數年、為糾紛的破解留下難度，土地的增量互換未見絕滅、為糾紛的新生留下維度。

三是單邊沖突與多邊糾紛并存。單邊沖突多發生于單一的承包戶家庭成員之間，多因家庭財產分割與調整生成。多邊糾紛多發生于組內組外、村內村外農戶之間的互換，或承包戶一方為實現規模化經營與多方承包戶之間完成的互換;相對單邊沖突而言，多邊糾紛遷涉面更廣、各方訴求差異更大，糾紛的化解更為不易。

（二）農村土地承包經營權互換流轉糾紛的化解阻滯

縱觀農村土地承包經營權互換流轉糾紛，利益相爭是引發糾紛的最根本因素[2]。有因承包地產權不明、互換標的地界不清、互換各方為爭奪近鄰荒地而引發糾紛;有因互換形式和程序不規范、非要式所致權利和義務關系隨時間久遠而日益模糊、短期收益與長遠利益沖突而引發糾紛;有因現代化和工業化進程的加速、承包地再分配利益的不平衡引發反悔或毀約、利益獲得的反差加劇了糾紛。在改革紅利日益劇增的時代背景下，承包地互換的風險防控面臨如下主要阻滯：

一是法律制度不健全，糾紛的化解缺少制度保障。相對轉包、出租等，土地承包經營權互換的制度建設相對滯后，我國農村土地承包法、物權法及農村土地承包經營權流轉管理辦法等法律制度對轉包、出租均有原則性規范，但對互換流轉存有盲區;互換主要涉及合同形式是否要式、合同訂立程序是否備案或登記等防控重點尚無具體規范與實施細則，實踐中對互換糾紛運用轉包、出租的法律規范來處理初顯法律依據不足;法律制度缺失，農戶間的互換行為不當難免，農村集體組織、相關行政機關的監管弱化難免，糾紛滋生缺少制度規制。

二是農戶的風險意識薄弱，糾紛的化解缺少內力支撐。受傳統習俗影響，當今農村“熟人經濟社會”短期難以改變，市場交易的風險防范意識受制于血緣或地緣關系而薄弱[3]。注重耕種的便利無可厚非，但缺失法律意識和契約理念，互換形式口頭化、互換程序簡易化、糾紛處理暴力化，互換后的穩定性面臨實際收益與預期收益的巨大差異、或土地價值升值等各種利空因素的嚴重挑戰;注重親朋好友或左鄰右舍等人情網絡構建，但缺少市場經濟風險防范意識的親情關系，難以抵擋土地利益不確定性等改革紅利帶來的沖擊。

三是防控措施乏力，糾紛的化解缺少長效舉措。承包地經營權互換的長效發展，需要政府、法院和村委會等防控機構給予管理上的支持和服務，其糾紛的化解同樣離不開他們的協調管理與公平裁決。當前，農村不少地方的基層干部存在工作能力弱化現象，或因法律防控意識缺位、土地流轉法律制度的宣傳與落實不力，或因防控機制缺失、互換的備案監管與風險排查等虛位，或因互換風險評估虛空、互換糾紛的化解嚴重滯后，或因工作態度與工作責任弱化、糾紛的化解相互推諉、糾紛的調解與裁判久拖不決等。長效舉措不興，風險難滅。

二、農村土地承包經營權互換流轉糾紛的化解舉措

（一）防控繃住勁：多方努力，積極構建互換流轉糾紛的防控體系

由于農村土地承包經營權的長期存在并受法律保護，其糾紛必需得以防控;農村土地互換糾紛的風險重在預防，而預防必需繃住勁;為此，多方主體應當齊心協力，積極構建與健全互換流轉糾紛的防控體系。

一是頂層設計者要健全法律制度，強化制度防控。通過互換法律制度的完善，規范互換合同的形式及文本、明確互換合同的主要內容及法律責任、完善互換合同的訂立程序及備案或登記管理要求、強化互換合同糾紛的解決途徑及化解機制等，為互換合同的訂立規范指南、為互換合同糾紛的化解提供法律依據;通過土地承包經營權流轉監管制度的完善，為相關監管機構明確各自任務、強化各自職責，強監管、促防控、促糾紛阻滯的破解。

二是監督管理者要明確責任，強化聯防聯控。強化對包括互換在內的土地承包經營權流轉的監管，要充分發揮基層政府和村委會非政府主體的管理作用，努力形成齊抓共管的工作機制，積極將糾紛消滅在萌芽階段。監督管理者要做好土地確權工作，通過明晰產權以減少土地經營權動態下糾紛的生成;要強化責任意識，通過加大法律與政策的宣傳力度、加強典型示范以正面積極引導、及時查處違紀違法行為以營造互換合同的實施環境和規范農用地互換行為，正確引導農村土地經營權互換的有序流轉;要強化互換工作的指導和檢查監督，通過對互換流轉情況的造冊登記與實地核查及時準確的掌握互換現狀、強化互換合同的管理、積極做好互換風險的排查工作等以消除互換流轉推進的潛在隱患。

三是受益者要提高風險意識，強化自我防控。土地流轉的最大受益者是參與流轉的廣大農戶，為提高風險的自我防控能力：農戶要積極參加基層政府和村委會組織的相關法律知識培訓，通過法律法規與政策的學習，關聯農戶要不斷提高土地承包經營權互換風險的自我防控能力和糾紛的依法解決能力。土地互換合同的主體要強化合同意識與契約精神，訂立時，要注重互換合同形式和內容的法律屬性以杜絕糾紛隱患;實施中，要注重互換合同備案程序的合法化以配合政府監管的完善，堅決杜絕諸如擅自違法解除合同、擅自改變互換土地用途等違法行為，以行為規范規避糾紛。

（二）化解用準勁：多措并舉，努力完善互換流轉糾紛的化解機制

農村土地承包經營權互換糾紛不能妥善處理或矛盾不能有效化解，事關全局，涉及農業發展、農村穩定及農民的安居樂業，需高度重視并積極化解。為此：

一是要完善土地承包經營權互換糾紛的解決機制。由于不少農村與農戶存在“法律不如習慣，法官不如村官”的觀念，糾紛的化解：要堅持村民自治與政府法院處理相結合、杜絕單一的訴訟裁判方法，因為生活在同一村組的互換合同主體糾紛發生后動則訴訟，必將導致矛盾的激化和擴大;堅持村組或鄉鎮調解組織調解、農村土地承包仲裁機構仲裁、法院訴訟多途徑的權利救濟程序，突出了自愿與實效、體現了公平、分攤了成本，為合同主體提供了選擇的自由，更能突出化解的實效性。要完善人民調解與司法裁判，一方面要建立與健全村委會和鎮政府的調解組織、完善多方位的調解機制，調解時應著重發揮村委會非政府主體在土地互換糾紛中的治理作用，村委會作為農村集體土地經營權的所有者，其職責、就近與熟悉的優勢便于接受與解決農村土地互換糾紛的投訴，能提高糾紛解決的效率;另一方面要積極推進糾紛仲裁制度的建立完善，農業主管部門應盡快建立健全農村土地承包仲裁機構，不斷培養與提高仲裁人員的工作能力和個人素質，積極推進互換糾紛的合法合理解決。

二是要完善土地承包經營權互換糾紛的解決方法。堅持私法自治原則，尊重當事人意愿的充分表達，突出政府和村委會主導下的庭外和解，通過農戶間的和諧交流推進糾紛主體的自愿化解;務必引導合同主體運用恰當方式化解糾紛，積極推進矛盾的合法化解。堅持合法與合理相結合原則，將法律運用與糾紛地的民俗相結合，合理認定承包地經營權非要式互換合同的效力，通過司法公正為非要式互換合同的履行與糾紛的化解提供支撐;厘清互換合同登記與備案的對外效力，在“不登記不能對抗善意第三人”法規指引下，強化未經登記與備案合同的履行和引導登記與備案制度的推行等。堅持依法治理原則，堅決禁止互換后一方擅自改變農用地土地用途、互換后一方棄耕拋荒等違法行為;區分土地承包經營權互換合同的違約責任與侵權責任，通過承包地互換糾紛的違約責任追究以強化承包地互換合同的履行，通過承包地互換糾紛的侵權責任的追究以確保農用地屬性不受非法破壞;互換流轉的法律治理必將推進其糾紛的有效化解，并為其健康有序的推行提供保障，貴在堅持。

參考文獻：

[1] 陳丹，陳柳欽.新時期農村土地糾紛的類型、根源及其治理[J].河北經貿大學學報，2011（06）：71-78.

[2] 劉淑芳.農村土地流轉過程中的土地糾紛問題研究[D].貴州民族大學碩士研究生學位論文，2019：4.

[3] 侯遠婕.論土地承包經營權互換合同效力的認定[D].西南政法大學碩士學位論文，2015：9.