基于IAD框架的廣海鎮漁業治理研究

吳俊　楊玉怡　翟錦濤

摘 要 埃莉諾·奧斯特羅姆開發的IAD框架對于漁業發展和治理具有啟發意義。基于廣海鎮漁業發展現狀，漁民應該在政府的幫助下逐漸建立起良好的制度安排，培養“自主治理”的意識和能力，抓住“鄉村振興”機遇，擴大漁業專業合作、加大對漁業科技和產品銷售的資金支持、優化漁業的就業環境、“多中心”共同發力、引導遠洋漁業，加工業和休閑漁業共同發展。

關鍵詞 IAD框架 廣海鎮 漁業治理

基金項目：廣州航海學院教改類創新強校工程項目“金融學”（受評專業），項目號：H320103;廣州航海學院大創項目：基于IAD框架的廣東沿海鄉鎮漁業發展研究——以廣東省臺山市廣海鎮為例（參與人：楊玉怡、翟錦濤、萬泗霞、方凱芬、王涵）。

作者簡介：吳俊，廣州航海學院，講師，經濟學博士，研究方向：制度經濟理論、航運經濟;楊玉怡、翟錦濤，廣州航海學院金融學專業學生。

中圖分類號：D67 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.12.069

制度分析與發展（IAD）框架是埃莉諾·奧斯特羅姆（2009年諾貝爾經濟學獎）所開發的一種分析工具，主要用于分析森林、草場、池塘等“公共事物”的治理。目前在環境、氣候等領域也獲得了廣闊的應用價值。我國沿海地區漁村眾多，漁業發展與當地漁民利益息息相關。IAD框架對于漁業治理具有啟發意義。

一、IAD框架

IAD框架，即制度分析與發展框架，強調在公共事物治理中的制度分析，包括對與公共事物有關的現有宏觀、中觀、微觀制度及制度發展與變遷的分析。

傳統的公共事物治理，有兩個基本思路：政府干預或者市場化。為避免“公地的悲劇”發生，通常想到的治理方式是政府干預，但政府并不是公共事物的直接利益相關者，作為局外人的干預往往伴隨著比較低的效率和參與度，可能并不一定是最好的治理方式，從南亞的泰國、尼泊爾、印度，非洲的尼日爾等許多國家的一些實例來看，森林資源從集體所有轉變成實行國有化，甚至造成了災難性的影響。①

與政府干預相對的是市場化的治理思路，即通過將共有資源劃分切割，將產權或者經營權賦予私人或組織，被賦予權利的私人和組織就有動力來維護共有資源的可持續性。不過這一方案受制于資源的自然屬性，有些資源是很難進行切割的。一些東歐的過渡經濟體在轉型中的案例和非洲部分地區的案例表明，由于保障個人產權的基本規范不健全，將自然資源私有化的結果帶來了腐敗橫行。②

奧斯特羅姆提出了“第三條道路”——自主治理。不過這一安排需要公共事物的利益相關者對于公共事物的治理有良好的制度安排。她為此提出了不少有價值的建議，比如：對參與者的權利進行清晰的規定，讓他們了解自己可以從公共池塘中獲得多少資源;建立沖突解決機制解決分歧;責權利掛鉤;由資源的使用者自己來對破壞規則的行為實施懲罰，而不是等待政府來實施;對于初犯和再犯，懲罰力度可以設置成不同的層次，對于初次違反規則者從輕處罰，對于重復違反者從重處罰;決策過程民主;資源使用者自我組織的權利被政府清晰認可的;將監管規則應該盡可能地簡單明了等等。

同時，由于制定規則意味著對現有制度的改變，參與者在決策時需要考慮四個變量：“預期收益、預期成本、內在規范和貼現率”。

預期收益是利益相關者接受某種制度安排的預期收益。預期成本是接受某種制度安排帶來的受到相關約束的成本。所謂內在規范，指的是個人對自己行為和策略的評價，比如，在一個社會中，如果大家普遍將“遵守諾言”看做是一種“共享規范”，這一規范就會成為一種“社會資本”，有了它，人們普遍接受有關制度安排的成本就會降低。貼現率是指資源占用者對于資源未來收益的現值的評價。比如，在近海漁場捕魚的漁民相對于那些“駕駛較大拖網漁船作業于近海任何地方的漁民”更希望本地魚群能夠長期存續，即對于魚群收益的貼現率低，他們對限制捕撈的新制度的供給更傾向于采用“支持”的策略，反之相反。

盡管奧斯特羅姆獨樹一幟地提出了“自主治理”的理論，但她并不認為這是實現治理的唯一道路或者歸宿。在她看來，政府、私人和社區控制在某些情況下都能起到作用，哪種方式更有效，取決于現有的制度條件和實現制度變遷的可能性大小。如果有人想要她為“社區系統總是最有效的”進行辯護，她“不會陷入他們的圈套”③。

二、廣海鎮漁業基本情況

廣海鎮海域地處臺山市東南端，南臨南海，海域遼闊地理位置優越，水陸交通發達，與上、下川島隔海相望，廣東西部沿海高速公路貫通東西，是臺山交通要沖。水路距香港96海里，距澳門52海里，可由廣海漁港碼頭通達世界各國和地區。沿海沙灘線達9.05公里，擁有可開發灘涂30000多畝，灘涂面積大，海洋資源豐富，向海洋發展具有得天獨厚的優勢。

廣海南灣港是廣東省五大漁港之一，擁有深海作業漁船400多艘，噸位13000多噸，海洋捕撈年總產量約5萬噸，海洋捕撈總產值約2億元。廣海鎮從山坡旱地和海灘涂面積大的實際出發，引導農民大力發展魚、蝦、蟹、生豬等相結合的立體養殖業。全鎮有淡水魚塘4000多畝，咸水養殖1萬畝，咸水養殖是通過“公司+農戶”形式發展的，取得明顯效果。現全鎮轄9個村居委會116個自然村，總面積132.58平方公里，海岸線長15公里，總人口4.4萬多人。其中，鯤鵬村地處美麗富饒的廣海灣畔，該村到處風景如畫， 景色誘人，是一個以從事海洋捕撈為主的純漁業行政村，主要從事中深海燈光圍網、罩網、拖網、流刺網等作業。村總人口5275人，漁民數量約1800人，超過總人口的三分之一。廣海鎮漁民的自身文化素養大多不是很高，很多的都是沒接受過教育，早早出來以捕撈漁業為生，他們捕撈的方式大多停留在傳統的模式上，缺乏科學技術的引進，想要通過捕撈漁業獲得高收益是不可能的，因此當地漁民月平均收入僅有3000元。廣海鎮有成立全市首家漁業專門合作社——永潤海洋漁業專業合作社，該合作社主要是提供水產品收購、銷售、水產養殖技術的信息咨詢等這些服務。

廣海鎮漁業目前存在的主要不足有：

（一）政府參與度不高，未能發揮政府的指導作用

廣海鎮居民有35%左右依靠漁業維持生計，但是當地政府針對漁業發展的政策卻非常少，同時對碼頭和魚塘建設規劃方面投入不足。漁民缺乏指導，合作意識較低，自身素質又普遍低下，只能依靠傳統經驗，以家庭為單位，分散地從事捕撈業和養殖業，難以有制度上和技術上的創新，導致當地漁業發展長期滯后，人民生活并未得到實質上的改善。

（二）合作社規模小，且缺乏科學的管理制度

廣海鎮鯤鵬永潤海洋漁業專業合作社是廣海鎮第一家關于漁業的民間合作組織，也是該市的第一家漁業專業合作社組織。該合作社曾創下半年建造8艘船助漁民深海作業記錄，盡管如此，因為該合作社社員只是由幾個資金實力較為雄厚的村民組成，大部分中小漁民并未參與到合作社組織中來。因此很多中小漁民不能從合作社中獲得幫助。另外，當地存在的其它幾個稍微具有資金實力的漁民開辦的合作社，也由于開辦者缺乏企業家才能，無法有效整合和配置各種資源，而且號召能力弱，再加上人數較少精力有限，難以拓寬業務渠道同時發展上下游產業，更不要說加大資金投入鉆研漁業相關科學技術了，所以合作社擔負的作用太小，無法推進當地漁業的發展。

（三）未能完全發揮水產科學在漁業發展中的作用

水產科學可分為五個分支學科，包括水產資源學、水產養殖學、捕撈學、水產品加工工藝學以及漁業經濟學。該地區漁業發展多依靠當地漁民傳統的經驗，缺少系統完備的理論知識和科學指導，未能充分調動和配置一切自然漁業資源以及發展下游產業，存在的突出問題有：魚種引進領域發展不完善。

（四）就業觀念問題和激勵措施不足導致漁業人才缺失

隨著就業觀念的變化以及漁業從事者待遇方面的現狀，多數年輕人選擇“走出去”尋找待遇更優的工作而不是留在家鄉繼續從事漁業，致使本來專業人才就不多的臺山漁業更加喪失了進一步發展的動力;同時也因為工作待遇問題無法引進更多的外來人才，臺山漁業人才短缺問題亟待解決。

（五）漁業投入不足，漁業現代化進程緩慢

當前臺山市低產魚塘的整治雖取得顯著成效，但是還是存在大量低產魚塘，當地政府的激勵與補貼力度不足導致當地漁業企業缺乏引進培養優質魚種的動力，企業引進新魚種的成本高、風險大;同時缺乏品牌效應建設，未能打造全國知名品牌，難以依靠品牌要素驅動臺山漁業快速發展;沿海基礎設施落后，未能發揮好得天獨厚的區位優勢和港口優勢，靠泊噸位過萬的碼頭只有一個、漁港建設與維護不夠完善導致淤積嚴重，阻礙了貿易的發展。

（六）休閑漁業發展進程緩慢，漁業轉型需要提速

在漁業資源稀缺的情況下，依靠傳統的捕撈養殖已經難以發展漁業從而促進當地經濟發展，休閑漁業是傳統漁業轉型的正確方向。利用休閑娛樂與漁業相結合可以有效吸引消費，推動經濟發展。目前臺山已經開展傳統漁業向休閑漁業的轉型工作，但是進程緩慢。據統計，臺山市濱海旅游資源還有90%沒有得到有效開發，大量擁有良好生態環境的優質海島閑置，至今沒能成為旅游觀光、休閑娛樂、購物度假的休閑漁業基地;相關企業少且發展不完善，沒有全面搭建特色休閑漁業，尤其是休閑漁業相關的基礎設施建設需要加強。

（七）漁業資源緊缺與漁業發展之間的矛盾

這個問題一直是貫穿于業發展始終的問題。因為過度開發漁業資源、加快經濟發展從而導致導致漁業資源緊缺，漁業資源緊缺又反過來限制經濟的發展。因此妥善處理二者之間的關系成了一道橫亙在廣海漁業發展面前的難題。

（八）漁業產業鏈亟待優化

目前臺山漁業市場基本都是以原料交易為主，產品附加值低且容易造成產品滯銷積壓的現象。

三、基于IAD框架的建議

（一）以“自主治理”作為方向，提高各方在漁業發展建設中的參與度

自主治理方式在公共事物治理中具有積極作用，可以作為廣海漁業發展的方向。首要的目標，是建立相關的組織與制度，讓漁民、漁業加工企業建立定期的交流制度和平臺，商討各個參與人共同面對的漁業發展問題。因此，廣海鎮的漁業發展需要有一個內部的由漁民組成的自治組織來進行管理，這些漁民對漁業的基本情況較為了解，比通過政府直接治理能夠產生更具有針對性的措施。當然，自主治理不僅僅只是建立一個自治組織，它還需要政府在當中發揮積極的引導作用，例如政府可以作為一個中介人的身份組織一些招商會和節慶活動，為當地的漁業建設發展營造積極氛圍、招商引資、促進漁民與合作社、漁業加工企業、海產品市場推廣等生產、流通和服務業的合作。

（二）抓住“鄉村振興”戰略機遇，加大制度供給和政策指導

在我們的調查過程中，我們發現當地政府在涉及漁業的一些相關制度是比較欠缺的;主要的一些政策也是省政府或者市政府發布的，沒有說專門針對該鎮如何發展漁業的具體規定。因此，如果當地政府能抓住國家實施“鄉村振興戰略”的機遇，加大對漁民幫扶的制度供給的話，相信會給廣海鎮的漁業發展帶來新的契機。廣海鎮政府也可以建立類似的漁業交流論壇，漁民有任何的問題都可以在論壇中與政府相關人員直接對話，這樣政府不僅能夠為漁民解決問題而且還減少了信息搜索的成本。

（三）擴大漁業專業合作社的規模和合作范圍，為漁民提供更多的服務

鑒于現有合作社雖然提供水產品收購、銷售;水產養殖技術的信息咨詢等這些服務，在一定程度上對社員和部分中小漁民起到一定的幫助，但難以幫助他們實現產業的升級，建議現有合作社合并重組，擴大規模，吸納更多的中小漁民社員，鼓勵他們加入到合作社中大家相互幫助，在需要資金支持時能夠提供資金資助，在需要技術幫助的時候也能提供技術支持。除此之外，合作社也可以為社內招募更多的回鄉青年到合作社中來，不僅能夠為合作社注入更多新鮮有活力的血液，對合作社從生產到銷售進行更規范化的管理。

（四）加大對漁業科技和產品銷售的資金支持

廣海鎮漁業的發展大多依靠當地的一些傳統經驗，未能充分發揮水產科學給漁業帶來的作用，沒有科學的支撐，要想進一步發展當地的漁業，必須靠依靠科學的方法，對此，需要各方面的力量積極參與進來，政府首先就是個很重要的角色。首先，廣海鎮的政府要更加重視科學在漁業發展的參與作用，加大對漁業發展的投入力度，適當加大對漁業的財政投入比重，并將投入漁業發展的資金使用更多投向漁業科技、教育、科研等部門，推動行業結構的省級。其次，發揮商業銀行、農業發展銀行、進出口銀行、信用合作社等金融組織在廣海鎮漁業的科技創新、出口中的資金支持，形成以政府為引導，企業和社會各方面為主的資金為補充和支持的體系。

（五）優化漁業的就業環境

由于就業觀念的改變和獎勵制度的不足，使當地人才流失嚴重，同時也吸引不了外面的高科技人才，要發展漁業靠科技，人才是關鍵，政府應先優化廣海鎮的漁業發展環境，讓傳統的漁業轉化為與科技相結合的新興產業，多增加一些技術性的崗位，建立完善的獎勵制度，減少當地人才的流失，同時，可設專項資金來吸引外面優秀的人來廣海鎮工作，加強與省內外高校，科研機構的溝通和交流，培養懂技術的水產科技人才，加強培訓，提高漁民的專業素養，優化漁業的就業環境。

（六）“多中心”促進漁業發展

“多中心”是奧斯特羅姆基于IAD框架提出來的發展理論，發展廣海鎮漁業經濟，也可從政府、龍頭企業、營銷機構等幾個方面同時入手，形成多中心，共發力的局面。主要舉措包括：

1.充分挖掘廣海鎮漁業的生產潛力，提高對當地剩余漁業及水資源的利用率，政府增加補貼引進外面的優質魚種，提高當地的魚類品種。

2.提高漁業產業化水平，扶持和培育重點龍頭企業和漁業中介組織，努力打造出廣海鎮的特色漁業品牌。

3.借助扶持營銷企業，借助抖音、公眾號等新興平臺，對漁業產品和休閑漁業進行有力推廣。

（七）引導遠洋漁業，加工業和休閑漁業，推動漁區經濟全面發展

充分利用資源市場，按照政府推動，市場引導，企業運作，政府扶持，加快發展思想，積極組織公海漁業探捕;繼續支持和引導水產品加工業的發展，扶持龍頭產業，形成加工業與漁民相結合的產業化生產方式;因地制宜開放集旅游，觀光，休閑為一體的漁港經濟;發展以餐飲，休閑娛樂為補充的資源良好，環境優美，經濟繁榮的現代漁業小城鎮。

在公共事物的治理的過程中，“冷漠型”和“促進型”的政府帶來的治理效果是不一樣的。④推動廣海鎮漁業的發展，需要政府積極參與。但政府不能代替漁民的自發努力，也不能代替漁業產業鏈上的企業依據市場原則進行合作。政府幫助漁民逐漸建立起良好的制度安排，逐漸培養起漁民進行“自主治理”的意識和能力，是當前漁業抓住機遇，不斷發展的關鍵。奧斯特羅姆的理論對于全國其他地區的漁業發展也具有啟發意義。

注釋：

①②④ 埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事物的治理之道：集體行動制度的演進[M].上海譯文出版社，2012：29，246.

③ 埃莉諾·奧斯特羅姆.公共資源的未來：超越市場失靈和政府管制[M].中國人民大學出版社，2015：36.