政策是減貧之本農業(yè)是減貧之基*
——兼評《公共政策、農業(yè)發(fā)展與減貧》

周忠麗

（農業(yè)農村部管理干部學院）

黨的十八大以來，我國農村進入了以精準扶貧為主要特征的脫貧攻堅新階段，扶貧工作取得了舉世矚目的成就，具體表現(xiàn)在三個方面：一是貧困人口大幅減少，從2012年的9 899萬人減少到2019年的551萬人，累計減少9 348萬人，貧困發(fā)生率由10.2%下降到0.6%；二是建檔立卡貧困村大幅減少，從2013年底的12.8萬個減少到2019年底的1 113個，全國832個貧困縣，大部分順利實現(xiàn)了脫貧攻堅“大摘帽”，僅剩52個脫貧難度較大的掛牌督戰(zhàn)縣①具體參見：2020年5月18日，國新辦就確保如期完成脫貧攻堅目標任務有關情況舉行發(fā)布會，http：//www.cpad.gov.cn/art/2020/5/18/art_2241_501.html。；三是通過建立以責任、政策、投入、動員、監(jiān)督和考核體系為主體的中國特色脫貧攻堅制度體系，實現(xiàn)了脫貧攻堅的一體化布局。改革開放40多年來，我國使8億人口成功擺脫了貧困，聯(lián)合國發(fā)布的《2018年中國人類發(fā)展報告》中，高度贊揚了中國“造血式”的開發(fā)扶貧，認為這是未來全人類實現(xiàn)脫貧、減貧的必由之路。十九大進一步明確了堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展的方向，完善了支持農業(yè)、保護農業(yè)的相關政策，強調必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重。因此，農業(yè)農村發(fā)展問題是亟待解決的問題，是不容回避的問題。結合近年來各地鄉(xiāng)村的發(fā)展情況，公共政策確實解決了農業(yè)農村發(fā)展的大難題，而且農業(yè)的發(fā)展在很大程度上依賴于公共政策的傾斜和踐行。公共政策促進減貧的過程中還存在一個重要邏輯，即公共政策促進了農業(yè)農村發(fā)展，并且產生了減貧效應，三者環(huán)環(huán)相扣，促進了脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興。由此可見，公共政策在推動農業(yè)農村發(fā)展過程中扮演著重要角色。

蔣輝教授撰寫的《公共政策、農業(yè)發(fā)展與減貧》一書，借助物理學中耦合的概念，通過定量分析得出了公共政策是減貧的主要手段和根本途徑的結論，指出了公共政策在減貧方面發(fā)揮了重要作用并取得了顯著成效。然而，理論界對于公共政策、農業(yè)發(fā)展與減貧之間關系的探討甚少且存在研究不足的問題，厘清上述三者之間的關系，對我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略取得既定實效具有重要現(xiàn)實意義。該書圍繞上述問題著重探討了農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展的重要性，分析了公共政策在農業(yè)減貧過程中的作用機理和作用程度，構架了“公共政策—農業(yè)發(fā)展—減貧—鄉(xiāng)村振興”的邏輯框架和相應理論體系，揭示了新形勢下政策調整完善的方向，基于創(chuàng)新性的研究結論提出了有針對性的政策建議。

一、公共政策是決勝脫貧攻堅的根本保障

奪取脫貧攻堅最終勝利是實現(xiàn)“兩個一百年”宏偉目標的重要基礎，更是中國特色社會主義的必然要求。脫貧攻堅是確保我國全面建成小康社會的基本前提，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的優(yōu)先任務，具有緊迫性、優(yōu)先性、階段性的特點。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，必須堅持現(xiàn)行扶貧政策標準，按照既定時間節(jié)點，對標全面建成小康社會的目標要求，不折不扣完成。脫貧攻堅強調從每一位貧困群眾的致貧原因出發(fā)，制定差別化、傾斜性的支持政策，實現(xiàn)因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策，下足繡花功夫，實施靶向治療。[1]公共政策作為政府制定政策的主體行為，在我國的扶貧開發(fā)過程中扮演著重要角色，對應西方經(jīng)濟學中“看不見的手”的概念，公共政策的作用可以理解為經(jīng)濟運行中的“看得見的手”。公共政策的實施貫穿于整個政府扶貧開發(fā)、脫貧致富過程，通過將政策規(guī)劃落實到各個貧困村鎮(zhèn)，從而彌補地區(qū)經(jīng)濟和基礎設施政策上的缺失，以此來達到改善地區(qū)市場供求關系，提高地區(qū)勞動力就業(yè)，健全和完善貧困地區(qū)脫貧經(jīng)濟制度的目的，為貧困戶脫離貧困境地提供足夠保障，而且在此政策規(guī)劃下貧困戶可直接參與貧困地區(qū)財政、金融活動，為地區(qū)反貧困起到突出作用。

市場經(jīng)濟的發(fā)展不僅推動了農村人口大量向城市流動，也在一定程度上加深了城鄉(xiāng)二元分化矛盾，城鄉(xiāng)間隱藏的社會問題持續(xù)積累，成為影響國家持續(xù)、快速、穩(wěn)定發(fā)展的因素，鄉(xiāng)村治理面臨著現(xiàn)代化轉型的重要問題。與西方發(fā)達國家近來興起的社區(qū)復興運動不同，中國鄉(xiāng)村治理轉型面臨著更為復雜的環(huán)境和艱巨的任務。[2]西方工業(yè)國家與我國發(fā)達地區(qū)的發(fā)展實踐清晰表明，在貧困地區(qū)發(fā)展工業(yè)與第三產業(yè)雖然能有效推動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，但發(fā)展成果少有惠及貧困個體，往往會出現(xiàn)“益區(qū)域性”遠遠大于“益?zhèn)€體性”現(xiàn)象。而既有研究以及大量實踐表明，農業(yè)自身屬性決定了它更有可能將農戶納入產業(yè)鏈條，更易讓貧困地區(qū)的貧困群體快速有效地參與到發(fā)展成果的分配中。此外，其在扶貧減貧的深度、廣度以及持續(xù)程度等方面的作用也是其他產業(yè)無法企及的。

蔣輝教授的專著從全新的視角詮釋了公共政策在脫貧過程中如何發(fā)揮作用。該書在理論層面突破了公共政策與農業(yè)發(fā)展以及公共政策與減貧之間的二維角度制約，從公共政策、農業(yè)發(fā)展和減貧三維角度的新視角展開研究，對厘清三者之間的關系及圍繞公共政策推動農業(yè)發(fā)展、農業(yè)發(fā)展帶動減貧目標實現(xiàn)的邏輯關系，構建了涵蓋“公共政策—農業(yè)發(fā)展—減貧”的減貧理論框架，其中農業(yè)發(fā)展作為中介變量起作用，探討了公共政策在減貧過程中中介效應、作用機制以及運行模式，打破了傳統(tǒng)的理解，構建了減貧發(fā)展的新模式。實證層面則有效構建了減貧系統(tǒng)協(xié)調發(fā)展評價指標體系，通過對云南、貴州、四川三省耦合度和耦合發(fā)展水平的測度，解釋了公共政策、農業(yè)發(fā)展與減貧效應之間內在邏輯的合理性，且對三者間的關系進行了科學規(guī)范的時空演變趨勢研究，多維度地驗證了三者的邏輯關系。[3]研究還通過案例剖析的方法來驗證上述三者的關系，通過對貧困地區(qū)農業(yè)產業(yè)扶貧的模式與機制的研究，從現(xiàn)實中總結出農業(yè)發(fā)展帶動地區(qū)減貧發(fā)展的有益經(jīng)驗。

二、農業(yè)發(fā)展是持續(xù)鞏固脫貧成果的重要基礎

產業(yè)興旺作為解決農村發(fā)展問題的前提條件，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實施的根本。①具體參見：《關于促進鄉(xiāng)村產業(yè)振興的指導意見》，國發(fā)〔2019〕12號，2019-06-28。要鞏固提升脫貧攻堅成效，實現(xiàn)穩(wěn)定、高質量的脫貧，必須高度重視我國貧困地區(qū)的均衡發(fā)展，齊抓“脫貧”和防范“返貧”，而所有的發(fā)展路徑中，以發(fā)展產業(yè)來鞏固脫貧成果是核心。唯有把富民產業(yè)做精、做優(yōu)、做強，我國貧困地區(qū)才具備真正的自生發(fā)展能力，才能激活人民群眾主動參與區(qū)域產業(yè)發(fā)展的內生動力，最大限度地分享區(qū)域產業(yè)發(fā)展帶來的效益。實踐表明，農業(yè)發(fā)展是減貧的基礎。著力推進農業(yè)產業(yè)扶貧工作，通過農業(yè)產業(yè)發(fā)展可讓貧困群眾持續(xù)穩(wěn)定脫貧，鞏固和擴大脫貧攻堅成果。農業(yè)產業(yè)能夠為農村發(fā)展提供堅實的物質基礎，有效提高廣大貧困人群在農業(yè)產業(yè)發(fā)展中的參與度和受益面，徹底解決農村產業(yè)和農民就業(yè)問題。有產業(yè)支撐，農村經(jīng)濟發(fā)展就有“主心骨”，發(fā)展農業(yè)產業(yè)不僅能帶動貧困地區(qū)百姓富起來，還能激活貧困群眾的“自主造血”功能，從而取得立竿見影、持續(xù)穩(wěn)定的脫貧效果。

該研究以公共政策推進農業(yè)發(fā)展、農業(yè)發(fā)展助推區(qū)域減貧的效應為內在邏輯線索，構建了包含公共政策、農業(yè)發(fā)展與減貧效應的復合減貧系統(tǒng)。通過對西南地區(qū)云南、貴州、四川三省數(shù)據(jù)的實證分析捕捉到各個系統(tǒng)的各個要素之間的關聯(lián)、協(xié)調度發(fā)展，并得出了云貴川三省的復合減貧系統(tǒng)協(xié)調度達到了0.8以上，但在不同地區(qū)、不同階段，復合減貧系統(tǒng)協(xié)調發(fā)展和動態(tài)演變的表現(xiàn)形式各有迥異的結論；且借鑒中介效應理論，將農業(yè)發(fā)展作為公共政策與減貧之間的中介變量，建立回歸方程，驗證了農業(yè)發(fā)展在政策與減貧之間存在顯著的中介效應，并從時序上呈現(xiàn)出農業(yè)減貧效應的變化趨勢，從而達到了對農業(yè)減貧進行動態(tài)觀測的效果。[4]由此可見，農業(yè)發(fā)展在三者的互動中達到了持續(xù)減貧的目的，故要力量下沉，立足發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟，把產業(yè)扶貧開發(fā)工作與我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施要求融合起來，盡快形成鮮明的產業(yè)優(yōu)勢體系，著力增強貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力，因地制宜制定產業(yè)發(fā)展規(guī)劃，進一步挑選出最有特色的支柱產業(yè)，在規(guī)劃引領的基礎上，大力推動城市人才、資金、技術等生產要素向貧困地區(qū)流動，落實好企業(yè)帶動農戶脫貧致富的相關優(yōu)惠政策，進而夯實農業(yè)農村發(fā)展基礎，促進農民持續(xù)增收，全力鞏固脫貧成果，助力鄉(xiāng)村振興。

理論來源于實踐，更應在實踐中不斷檢驗和完善，進而有效指導實踐。一般來說，緩解和消除貧困主要基于兩條路徑：一是開發(fā)式扶貧，即創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境，通過提高貧困人群的能力，使貧困人群通過市場競爭的方式增加收入；二是保護式扶貧，即通過收入分配調節(jié)政策，以工資轉移支付的形式彌補收入差距。[5]當前，我國脫貧攻堅已經(jīng)進入最后決勝階段，在此階段有必要深入思考后脫貧時代內生的持續(xù)動力、政策著力點、減貧途徑與方式轉型、脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略銜接和政策融合等問題。《公共政策、農業(yè)發(fā)展與減貧》一書針對上述重大現(xiàn)實問題，從理論層面進行了系統(tǒng)的分析探索，分別從優(yōu)化頂層設計、培育內在減貧動力，大力發(fā)展農業(yè)產業(yè)、完善扶貧產業(yè)鏈條，整合多元政策資源、培育產業(yè)扶貧新模式，調整農業(yè)政策結構、完善支農政策體系，推進政策重心轉移、轉變農業(yè)減貧著力重點等角度給出了相對可行的政策建議。[6]相關研究對于有效轉變產業(yè)扶貧的著力點，進一步優(yōu)化和完善當前扶貧及農業(yè)發(fā)展政策體系，探索深度貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展道路具有一定的理論參考價值。