行政體制比較框架的重構與教學運用*

李彥婭

(南昌大學，江西 南昌 330031)

一、行政體制比較框架：緣起與歷程

比較行政體制是公共行政下的一門分支學科和子學科。在前學科階段，行政體制比較以一種零散不系統的方式開展。直到20世紀后半葉，行政學從政治哲學、政治學中脫胎出來成為一門獨立學科，比較行政學也成為公共行政學的一個重要分支并在五六十年代獲得了驚人的發展。里格斯在1957年發表的《農業型與工業型行政模式》以及1961年發表的《行政生態學》被引為典范式的生態行政學論著，是比較行政體制成為獨立學科的標志。

20世紀80年代末以來，隨著全球化與區域集團化及網絡技術的迅速推廣，比較公共行政又掀起一個新的高潮。當前，公共行政比較主要在以下幾個領域開展：第一個是發展行政。尤其是對于二戰后新獨立的民族國家，怎么結合本土的情況發展本國的公共行政。通過借鑒發達國家的行政體制，嘗試著推動本國公共行政改革。第二個是比較公共政策，政府面臨著越來越多的公共職能，如何界定政府職能邊界并高效、公平、有責任地履行相關的職能，公共政策如何來兼顧效率與公平，這些政策在不同國家如何實施，成為比較公共行政的又一大領域。第三是國際公共行政。國際公共行政主要探討全球經濟一體化以及區域經濟集團化背景下跨國公共行政如何來構建、協調和發展。發展行政、比較公共政策、國際公共行政成為比較公共行政的三個熱點領域。圍繞這幾個問題，形成了多個行政體制比較教學和研究框架。

二、行政體制比較的現有教學研究框架

不同行政體制比較框架的比較對象和焦點的差別直接決定了它們的差異。目前包括以下幾種框架：

1.傳統行政體制比較框架。國內行政體制比較教材采用的比較框架主要是行政制度的比較，比較對象和焦點是各個國家和地區中央行政體制、地方行政體制、中央與地方行政體制、行政首腦體制等方面的比較。比較過程中比較多地探討相關體制中職能、權力、責任的行使情況，人、財、物、機構的配置等。采用這一比較框架在收集和整理數據時較為方便，也有助于獲得直觀的結論。

2.以官僚制為焦點的行政體制比較框架。美國學者費勒爾·海迪在其《比較公共行政》中將他的研究焦點放在了官僚體制上，基于這一框架的教材《比較公共行政》目前已經發展到第六版。這一框架立足于變化中的全球政治圖景和比較公共行政的最新進展，對現代民族國家的政府官僚機構進行了全方位的比較研究，既分類研究了發達國家的“古典”的行政體制和“變異”的行政體制[1]154-205，又分類研究了發展中國家的官僚主導的行政體制和政黨主導的行政體制，并對每類行政體制代表性國家的行政組織、高級官僚、行政與政治的關系等進行了深入分析。他認為，官僚體制是當代各民族國家所共有的并作為公共行政的核心。同時具有可控性和資料豐富的特點，因此可以作為公共行政的比較對象[1]228-262。

3.行政生態學視角下的行政體制比較框架。在這一框架下，將行政組織內部體制與外部環境相結合開展行政體制比較與分類。代表人物是美國行政學家里格斯，他采用生態分析的方法，強調環境因素對于行政體制的影響，為行政學開辟了新的領域,從而開創了行政生態學這一新的學科。他提出了三種行政模式，即融合型行政模式、零柱型行政模式和衍射型行政體制。他將這三種行政模式的外部環境或生態分為五個方面：經濟因素，社會要素，溝通網，符號系統以及政治架構[2]。其中棱柱型行政模式對于過渡社會或轉型社會的公共行政現象具有很強的解釋性。里格斯的行政生態學從外部環境以及內部本質特點來進行行政體制比較，具有非常大的創新性。

4.發展行政視角下的行政體制比較框架。這一框架重點將發展中國家行政體制作為比較對象。發展行政研究在比較行政體制研究中占據了重要地位，主要源于二次大戰后陸續出現的許多新興獨立國家，它們移植了其殖民地宗主國的政治(包括行政)經濟體制，但這些體制卻帶來了混亂與災難。這種研究集中關注改進發展中國家的行政能力。發展行政研究的一個目標是把比較公共行政研究的范圍從西方發達國家擴展到以全球為基礎，另一個目標則是幫助新興獨立民族國家滿足它們建設和發展自己國家的需要。

5.中程理論視角下的行政體制比較框架。行政體制介于政治體制與具體制度、規則之間，社會學家莫頓的中層理論為行政體制比較的對象和方法選擇提供了一定的指導意義?！爸袑永碚摗?又稱中觀理論Middle Range Theory)，在研究對象和研究方法上，“中層”是相對于宏觀抽象的宏大理論和微觀具體的經驗事實而言的。作為一種研究方法論，它最早是由美國著名社會學家羅伯特·默頓在20世紀40年代提出，默頓認為很多的研究不能夠單純地依靠宏觀的理論研究或者是微觀的經驗事實研究，而需要將兩者結合起來，在總體理論當中增加一些可檢驗的研究假設；在一些具體的經驗事實的研究過程當中，又加入一些宏觀的理論指導[3]。行政體制從整個社會地位來看是屬于政治系統、社會系統的一個子系統，同時他又有著更細更多的分支系統，可以采用中觀的視角選擇比較對象。

三、現有框架審視與重構必要性

以上五種比較框架是目前行政體制比較課程教學和研究過程中經常采用的框架。但單獨依靠其中的某一框架往往難以對不同系統與體制進行全面把握。

1.傳統比較框架客觀描述不同國家和地區行政體制和政府體制的“實然”狀況，但是單純進行制度描述和比較往往缺乏對造成這種異同的原因的探究，從而使得研究不夠深入。正如費勒爾·海迪所說，盡管這種類型的比較研究不斷地在進行，并且也常常會取得一些有用的研究結果，但是一直以來，很少有人將這種比較研究框架視為最有前途的比較研究模式[1]76。

2.將官僚制作為比較行政體制的研究對象使行政體制比較開展起來具有較強的操作性，但是將官僚制從整個政治體制甚至更廣泛的經濟社會文化體制中剝離出來單獨研究，往往容易走向形式主義；此外，這種研究的基調是認為官僚制尤其是古典官僚制是較為完善的行政體制類型，但是時代變遷下官僚制在各國已經飽受批判并發生了變革；作為在西方發展和完善起來的一種政府體制形式，也有以美國等西方國家行政體制作為行政體制改革標桿的嫌疑，但是美國的行政體制也顯然不是完美的，不然也不會頻頻出現政府關門事件。

3.行政生態學的比較框架嘗試從內部本質以及外部環境特點來進行比較，實際上關注到行政體制的“使然因素”，具有非常大的創新性。我國還處于社會轉型時期，里格斯的行政生態學說對于當前我國行政體制改革有較強的解釋意義。但是里格斯的行政體制比較框架具有很強的宏觀理論建構的特點，在研究和分析方法上主要采用定性分析的方法，他強調行政體制及其改革需要關注行政生態，但在具體體制及變革上并未深入實證分析，此外在分析“使然”因素中，這一框架強調諸如經濟、文化、政治、社會等因素的比較而忽視諸如“地理”“行政精英”“偶然事件”等特殊因素對行政體制的影響。

4.發展公共行政的比較框架隱含著公共行政體制改革的“應然”期待，即“發展”這一價值前提。但是“發展”這個概念含糊不清，而且它具有多維性。發展行政是一個缺乏明確邊界和學科精確性的論題，它所涉及的實用問題可能需要集中所能搜集到的各種分析技巧和才能方可解決，發展行政研究內容有限[1]60。

5.中程理論最初是社會學和教育學對研究對象的界定的一種理論，在行政體制比較的對象選擇、比較層次及比較方法上也有較強的適用性。它為比較行政體制比較對象的選擇和范圍設定了一個基本的范圍，但就其本身來說只是一種研究對象選擇方法，并不涉及行政體制比較的具體內容。

由此可見，上述比較框架整體上為行政體制比較的開展分別提供了“實然”“使然”“應然”比較視角及對象選擇的方法，但如果單純偏執某一框架，往往使比較顯得機械和割裂，也無法實現比較以“認識”、比較以“鑒別”、比較以“改變”的目的。筆者在長期的比較行政體制教學研究過程中，嘗試構建“實然”—“使然”—“應然”相結合的教學框架。

四、實然—使然—應然比較框架設計

這一研究框架的特點是將上述框架進行折衷和融合，對于特定國家和地區的行政體制，擬從行政體制描述(借助傳統框架)—行政體制特點概括(借助官僚體制比較框架)—形成該特點成因(借助行政生態比較框架)—行政體制對比與借鑒(借助發展行政比較框架)四個方面開展，在比較層次和具體特征概括、關系描述等方面較多地借鑒中程理論，進而比較行政體制的實際狀況、分析行政體制形成原因和影響因素、比較行政體制改革方向與趨勢。因為這個框架將行政體制與行政生態、微觀與宏觀、理論構建與經驗描述相結合，因此內容將顯得十分龐大，構建這一框架的目的不在于將所有比較結果呈現出來，而在于提供一種思路和方法，在此框架下，給定特定的行政體制，可以較為完整和系統地開展比較，并將比較結果運用于特定的行政體制認識和改革中。

(一)借助傳統行政體制比較框架描述行政體制“現象實然”

傳統行政體制比較框架的“實然內容”往往包括以下方面：第一，中央政府與政府首腦比較；第二，中央政府的職能比較；第三，中央政府機構設置與人員編制管理比較；第四，地方政府比較；第五，中央與地方關系比較；第六，行政監督比較等。通觀國內的行政體制比較教材也大多是沿著這樣的體系和脈絡開展，但這樣的比較顯然只是一個初步而機械的工作，難以解釋差異的本質和原因。首先，這種模式脫胎于比較政治學，其隱藏的比較對象核心是權力關系。但是行政體制比較首先是行政職能比較，然后才是行政權力配置(行政組織)，因此，借鑒傳統行政體制比較框架給我們提供了一些思路，但哪怕是對行政體制的描述也應有更廣泛的內容，至少包括以下四個方面：行政職能比較、行政組織(權力配置比較)、行政運行比較、行政法治比較。將傳統行政體制框架下的現象描述擴展為上述四個方面的比較能直觀地發現比較對象的共同之處，也使其行政特點、范圍、規模、程序、強度的差異更鮮明。

(二)借助官僚制比較框架概括與提煉比較對象的行政體制“本質實然”

費勒爾·海迪在開展公共行政比較過程中將“官僚制”作為其比較的焦點，這些共同特征經由韋伯的官僚制法理基礎的描述到布勞將官僚制定義為以行政效率最大化為目標的組織[4]，海迪將現代社會公共行政中的官僚制分為發達國家和發展中國家的官僚制，其中發達國家官僚制又分為傳統或古典的官僚制和變異的官僚制；發展中國家的官僚制分為官僚主導型官僚制與政黨主導型官僚制，并對其中的每一類按照一定標準進行細分。根據一定標準對行政體制進行分類，并從具體案例中概括出各種類型下的行政體制的特點，海迪的這種分類保留明顯的西方非此即彼的政治學思維特點，從這些研究中似乎還看得到柏拉圖、亞里士多德對政體進行分類的影子。他嘗試將現代社會中所有官僚組織都歸入其分類中，但是也不乏遺漏，如當今社會像政教合一、軍政合一這樣的政府組織形式雖然很少，但仍然存在且不容忽視，而他們的行政體制特點海迪并未予以重視。

這一思路即按照一定標準進行分類比較對于概括行政體制的特點、對紛繁的行政體制現象進行分類抽象、探索不同行政體制之間的本質差別具有較強的可操作性。海迪的官僚制分類雖然不是十全十美，但是對行政體制的分類與特點分析也有較好的啟示。因此，在行政體制比較過程中，在對行政體制現狀描述基礎之上，應對行政體制的特點進行概括并進行分類比較。除了海迪的分類外，行政體制比較中常見的分類還包括：行政權力體制分類、政府首腦體制分類、中央政府體制分類、行政區劃體制分類等。

以上分類大多是傳統行政體制比較范疇下的分類，而實際上在行政體制的各個方面和層次都可以有進一步的分類，如對政府職能的分類可以分為政府主導型、市場主導型、社會主導型、協同治理型等；對政府體制改革的分類按其強度可以分為漸進式與激進式；對政府廉政與反腐制度建設可以分為權力反腐、運動反腐、制度反腐等。如何歸類、從哪些角度去概括一個國家或地區在特定時期的行政體制特點需要從多個維度去分析提煉。

(三)借助行政生態學挖掘比較對象行政體制使然因素

行政生態學由里格斯開創，他本意是闡述他的行政生態學觀點，并詳細分析過渡性社會環境如何影響棱柱型行政體制的特點，他認為當我們研究一個國家的行政制度和行政行為時，需要進一步了解它與周圍環境的相互關系而不僅僅是行政體制本身。必然與偶然的因素的比較及其對特定國家和地區行政體制特點的決定作用應成為行政體制比較框架設計中的又一重要層次和步驟。了解和比較這些因素的意義在于：

1.有助于理解一個國家行政體制的特點及其成因。一個國家行政體制的特點屬于“實然”，即現實狀況，而探究它的成因，可以深入地了解這個國家形成這樣的行政體制特點的原因，即“使然”。了解行政體制的前因后果，可以對該國和地區的行政體制有更全面和深刻的認識。

2.借鑒的前提不僅是求同存異，更要探究體制差異的原因，了解借鑒的可行性、操作性以及范圍程度等。行政體制屬于上層建筑，在學習借鑒他國和地區的成功經驗前首先思考的問題是：產生這樣的成效依靠的是怎樣的制度背景？本國有沒有類似的背景？這樣的經驗是否在本國可行？如果僅知“他鄉之石，可以攻玉”，而不知“橘生淮南為橘，生淮北為枳”的道理，就會產生“邯鄲學步”“西施效顰”的嚴重后果。

(四)借助發展行政比較框架探求行政體制改革“應然”

“發展”這個詞具有多重含義和標準，這就使得發展行政下的行政比較框架也“缺乏明確邊界和學科精確性”，海迪認為從比較公共行政的角度看發展行政這個概念至少有兩個方面的內容：一個是比較對象包含發展中國家的公共行政比較；一個是各國尤其是新興獨立國家以“發展”為目的的公共行政比較[1]9。它提示我們手段不能離開目的，比較框架的構建最終應導向本地、本土的行政體制的完善，即比較的最終目的是為借鑒，對于發展中國家來說就是為了“發展”。只不過怎樣才是發展、如何發展、誰來發展在不同國家和地區有不同的價值傾向和界定。我國公共行政的性質決定“發展”應兼顧效率、公平、民主、科學、可持續等價值。

在此基礎上借鑒發展行政中的比較框架，行政體制比較需要特別注意三個方面：

第一，經過比較，比較對象行政體制或行政體制改革有哪些經驗、教訓、先進做法？

第二，按照本土價值標準，這些經驗教訓中哪些是值得借鑒和可以借鑒的？

第三，如何結合本土情況為本土行政體制構建或改革提供具有可操性的政策建議？

(五)借助中程理論的比較框架認識和選擇行政體制比較層次與比較方法

中程理論嘗試在宏大敘事的理論構建與具體行政事件的實證分析之間尋求平衡，在宏觀與微觀之間找尋適當的比較層次。行政體制本身是一個多層次的系統結構，它既是政治體制的一個組成部分，又是由各類各層各部行政組織體制、行政運行體制子系統構成的。

因此，行政體制比較可以在其中的任一層次系統中開展，可以是宏觀的也可以是微觀的，當然也可以是如同海迪那樣的中觀的，如將整個行政體制置于政治體制甚至整個社會體制中進行比較，如行政機關與立法機關、司法機關，公民與社會組織、政黨之間關系與架構的比較具有明顯的宏觀比較特點，而對一些具體制度、機構設置、行政改革措施及法規的比較就具有較強的微觀比較的特征，介于宏觀與微觀之間的都可以稱之為中觀比較。

中程理論在比較層次上介于宏觀與微觀之間，在比較方法上強調構建系統理論的定性研究和定量、實證分析的結合。這里所指的定性比較，就是通過事物間的本質屬性的比較來確定事物的性質，定量比較是對事物屬性進行量的分析，以準確地描述與預測事物的變化。定性分析和定量分析各有長處，在行政體制比較過程中更多的是定性比較。但是也有不少可以通過數量的描述以及對比來增加說服力。如在對廉政建設與反腐體制比較的過程中，結合調查數據獲得各地清廉指數并開展比較，清廉指數的計算依賴的是定量描述分析；對反腐成效與反腐措施及反腐背景之間因果關系的分析可以采用定量歸因分析和相關性分析；在此基礎上，還可以通過定量建模的方式對特定行政體制借鑒成效進行預測；等等。

但是不管采用宏觀、中觀、微觀的比較層次還是定量、定性的比較方法，行政體制比較都要精細化、深化、實質化，比較結果要具有政策意義和操作意義，仍然需要沿著實然—使然—應然的比較框架開展。

五、綜合比較框架的課程運用

在一個具體的公共行政比較課堂和研究中，運用實然—使然—應然比較框架要遵循一定的步驟。

(一)確定比較目的、選擇比較對象、確定比較方法

首先需要解決的問題是：為什么進行比較？比較的目的無非三個：認識、借鑒與理論建構。實際比較中，三個目的往往結合在一起，在具體比較過程中，又往往會有所側重。不同的比較目的會對比較對象的選擇和數量有影響。一般來說，如果是為了構建理論，那么需要選擇的比較對象范圍更廣、數量更多，這樣獲得的結論更具有普遍性。如亞里士多德在著述《政治學》的時候，是根據他和他的學生對希臘158個城邦政治法律制度的調查結果寫成的。如果是為了認識公共行政體系，可以選擇有限的若干對象，勾畫彼此之間的異同。如果主要目的是為了改造和學習，那么比較對象就會比較集中和精細，往往是針對兩個公共行政體系甚至公共行政的某一具體方面和環節進行分析。比較對象是根據比較目的來選擇的，比較對象可以是整個公共行政體系，也可以是某一方面或某一環節。

(二)運用實然—使然—應然比較框架開展比較

1.“實然”比較。引導學生從以下方面收集和整理資料：比較對象政府或特定機構的職能定位比較？與其他社會主體或機關機構的關系比較？人力資源配置、財政關系、管理手段與技術比較？運行狀況比較？法律依據與法律保障比較？從而對比較對象行政體制現狀開展描述、尋找異同。

2.“使然”比較。公共行政比較進行到“實然”比較時還是屬于現象分析，或者說是感性認識，為什么比較對象之間出現了這些異同？也就是要進一步比較分析“使然”，可以通過公共行政背景比較來實現，為討論比較結果提供基礎。具體來說，公共行政的背景比較包括：政治經濟體制比較、歷史文化比較、思想理論比較、自然地理比較、國際關系比較、特定領袖比較等，當然還可以進一步探索其他方面的比較。

公共行政本身的特殊性如不可復制與不可重復性使得在對它的比較及其結果的運用方面需要結合更多背景來考察，那么對背景的理解和比較將使我們在尊重客觀的基礎上“主觀”認識和借鑒比較結果。在對公共行政背景進行比較之后，可以追溯公共行政比較對象各種表征的形成原因，可以探求造成公共行政“實然”狀況的“使然”原因，并辨別出這些特點中哪些是必然的，哪些是偶然的。

3.開展討論與探索，探索“應然”之道。在認識“實然”和“使然”的基礎上，引導學生開始討論“應然”的問題。向他們提出下面的問題：應該怎么來運用比較結果？

首先，可以“求同”。求同也是分不同層次的。(1)可以完全照搬：如果特定的背景和環境必然造成某種行政結果，那么可以斷定，這種環境和背景可以移植，相應的公共行政也可以復制。但這種操作是理想主義的，現實當中并沒有完全相同的兩個體系。(2)可以部分模擬：宏觀環境可以不一樣，微觀環境可以相類似，我們可以結合體系自身特點進行辨別借鑒本土化，這是大多數公共行政比較的結果。(3)可以綜合創新：如果一定的背景和環境是偶然的，那么，就應該立足本土尋求制度創新。

其次，需要“存異”。在公共行政中，長期以來，人們遵循一種線性思維，即認為社會發展總是從低級到高級的方向發展的，一定存在一個“最優”“最終”的行政管理體制和模式。當發現某一公共行政模式產生了較好的社會經濟效應的時候，往往會對其頂禮膜拜，盲目復制，甚至將其認為是公共行政的終極模式，而忽視了以下問題：(1)這種模式是政治經濟、歷史文化、自然地理背景，另一種行政體制有這種背景嗎？(2)這種模式的所有效應都顯現出來了嗎？正如阿瑪蒂亞·森就在其著作中談到早期中國農村合作醫療體制，指出在進行政策制定和執行過程中的副效應往往超過初衷[5]。比較可以推動改革，但是發展不是僅僅依靠模仿。(3)這種模式是在一定時期內在改革潮流中產生的，隨著時間的推移，它能否適應歷史的發展？社會學家涂爾干(Durkheim)曾經指出,比較法對于社會學來說十分重要,因為社會學不可能運用實驗的方法來研究其目標,所以它的論證只得借助于比較的方法[6]。這種特點同樣適用于公共行政，但是如果不立足于本土特點，不加辨別地照搬，那么在退潮之時，也會隨潮而去。但是公共行政所具有的公共性的本質特點導致一旦發生這樣的后果，將導致整個社會的災難。所以，“時尚”的公共行政完全可以有多種模式和選擇，這也是世界如此豐富多彩的原因：對差異的尊重不僅僅是一種理性，更是一種美德。