新時代基層社會治理困境及破解路徑

李國江

中共山東省委黨校（山東行政學院），山東 濟南 250014

黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入新時代。全面提升社會治理能力，推進國家治理體系和治理能力現代化，對促進國家發展和社會穩定，實現新征程奮斗目標意義重大。在此歷史進程中，作為國家治理的重要組成部分，基層社會治理需正視當前困境，推進破解困境的路徑創新。

一、基層社會治理實踐及內涵

基層社會治理是一種社會歷史現象，也是具有濃厚中國本土化色彩的概念。加強和創新新時代基層社會治理，需將其置于中國社會歷史發展實踐中加以認識理解。就我國基層社會治理而言，其實踐歷程大體經歷兩個階段。

（一）中華人民共和國成立以前的基層社會治理

中國傳統社會歷經兩千多年封建政權更迭，封建政權借助國家官僚機構之外的鄉紳自治和宗法家族兩種方式，延續對基層社會的管理，構建“皇權不下縣”的管理模式，形成中國傳統社會基層社會管理傳統。總體而言，一方面，封建社會政權運行下基層社會管理常發生周期性震蕩，突出表現為歷朝歷代末年的農民起義。基層社會周期性爆發的動亂在不同程度上沖擊整個社會制度，一定程度上反映傳統社會在社會治理尤其是基層社會治理方面存在結構性缺陷。另一方面，基層社會管理在不同歷史時期呈現不同表象。但正如中國封建社會具有的“超穩定結構”[1]，封建政權對基層社會始終保持治理體系的穩定性。即以鄉紳自治、宗法家族為中介，在基層行政、精英“鄉紳”、宗族倫理及普通民眾間建立緊密聯系，構建有機統一的基層社會治理體系，實現對基層社會的控制。此治理體系以基層治理自主性為基礎，充分利用并發揮鄉紳階層和宗族勢力在社會管理中的作用。可見，利用鄉賢文化和以血緣關系為基礎的宗族組織規范作用，實現封建政權和基層社會自治銜接，是中國傳統社會基層社會治理實踐的顯著特點。

（二）中華人民共和國成立后的基層社會治理

中華人民共和國成立后特別是改革開放以來，我國基層社會建設經歷了從高度集中的社會管理逐步向現代化社會管理體制過渡，再到社會治理重心基層下移的探索深化過程。大體可分成兩個階段，三個時期。

第一，基層社會高度集中管理體制逐步向現代化管理體制過渡階段。該階段分兩個時期，一是基層社會高度集中管理體制期，指中華人民共和國成立到改革開放前的歷史時期。面對當時特定歷史條件，實行高度集中的政治體制和計劃經濟體制。就社會管理而言，構建了一元主體社會管理格局。整體上呈現出強國家、弱社會特點。就基層社會管理而言，在城市，國家通過單位體制加強基層社會管理。一方面通過城市居民基本組織形式——單位，管理其所屬人員；一方面通過街道居委會管理無固定單位人群，建立“單位制為主、以基層地區管理（街道和居委會管理）為輔”的管理體制。在農村，國家政權一度直接延及村落，開展農業合作化運動，實行政社合一的人民公社制，人民公社組織與國家基層政權組織合為一體，對農村實行高度集中的社會管理。這種管理體制，是特定社會發展階段的產物。“對維護社會穩定、恢復經濟活力、保障高度集中的政治體制運作起到積極作用。但從實踐和歷史來看，此種模式因管理方式過于單一，難以適應經濟社會發展的需要和廣大人民群眾的新期待。”[2]改革開放后，此模式在社會發展中滯后性更加凸顯。二是基層社會現代管理體制過渡形成期。黨的十一屆三中全會后，我國進入改革開放新時期。為適應社會主義市場經濟體制發展，社會管理逐漸從統治到治理、從黨政集權到分權參與、從管制統領到協商服務、從城鄉二元到城鄉一體化發展轉變。就基層社會管理而言，改革開放以來，隨著家庭聯產承包責任制實施推進，農村社會人民公社制度被廢止。1983年10月12日，中共中央、國務院《關于實行政社分開，建立鄉政府的通知》指出：“當前農村改變政社合一體制的首要任務是把政社分開，建立鄉政府；同時按鄉建立鄉黨委，并根據生產的需要和群眾的意愿逐步建立經濟組織。”[3]此后，建立鄉、鎮政府及各種合作經濟形式的工作在全國展開，鄉的規模一般以原有公社管轄范圍為基礎，恢復國家基層政權組織為鄉人民政府、集體經濟組織為公社，實現政社分開，“鄉政村治”的農村治理體制逐漸形成。黨的十六屆六中全會提出全面開展城市社區建設，積極推進農村社區建設。農村開始探索社區化治理模式。在城市，開始從以“單位制”為主向“社區制”轉變，大量社會事務逐步轉由社區承擔，黨領導下的社區開始發揮新的作用，并最終形成以“社區制”為核心的治理模式。期間，隨著構建社會主義和諧社會國家戰略提出，我國社會管理理念開始向社會治理理念轉變，黨的十八屆三中全會首次使用“社會治理”概念，開啟了基層社會治理創新發展的新階段。總體而言，此階段是中國基層社會現代管理體制逐步形成階段，為建立新時期基層社會治理奠定基礎。

第二，基層社會治理體系化建設階段。黨的十八屆三中全會提出“創新社會治理體制”，開啟基層社會治理發展新階段，基層社會治理進入創新發展的新時期。基層社會治理創新被置于事關黨和國家大政方針貫徹落實、事關居民群眾切身利益、事關城鄉基層和諧穩定的戰略高度，進入黨和國家重要議事日程。中共中央、國務院從健全完善城鄉社區治理體系、不斷提升城鄉社區治理水平、著力補齊城鄉社區治理短板、強化組織保障五方面就加強和完善城鄉社區治理提出指導意見[5]。黨的十九大報告提出加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移的部署要求。黨的十九屆四中全會進一步提出，健全黨組織領導自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系，構建基層社會治理新格局。此時期圍繞基層社會治理理論研究不斷深化。學者在社區調研基礎上，從關于政府、市場與社會三大機制的社會學理論視角出發，分析、歸納和總結多種類型社區治理模式，提出城市社區治理創新四種模式：政府主導模式、市場主導模式、社會自治模式和專家參與模式[4]。就實踐而言，城鄉社區也在探索多元共治、體系化創新之路。

從中國社會管理歷時性角度而言，基層社會治理體現出較鮮明時代性。綜合治理實踐可見，傳統社會管理結構長期延續“皇權不下縣”方式，借助官僚機構之外的鄉紳自治和宗法家族實現管理。在此管理方式下，所謂基層主要指縣及縣以下行政區域。就當前我國社會管理結構而言，基層指國家管理權力所及的最低層級行政區域，在農村主要指鄉鎮政府所轄區域，在城市則是街道辦事處所轄范圍。與城鄉廣大民眾利益最密切、聯系最直接是我國基層社會治理的突出特點。新時代基層社會治理即規范和協調城鄉基層行政轄域社會領域事務的管理過程，其基于我國基層社會治理歷史實踐，目標是維護基層社會秩序和激發基層社會活力。

二、基層社會治理的現實困境

中國社會發展進入新時代，現代性社會變革在激發基層社會活力同時，也引發一系列涉及基層社會民生方面的問題和矛盾。

（一）基層治理城鄉之間不平衡

基層社會治理是實現國家治理體系和治理能力現代化的重中之重，亦是全面建成小康社會的重要保障。就社會空間而言，目前基層社會治理城鄉不平衡，整體呈現城強鄉弱狀態。從滿足民眾需求角度而言，鄉村居民對治理需求滿足程度明顯弱于城市居民。以公共服務供給和建設為例，近年來政府雖重視加強推進農村公共服務供給和建設，且服務供給水平質量均有改善提高，但較之于城市基層社會仍存在問題，不僅主體治理作用發揮不充分，即農村居民參與積極性、政府主體主導作用、農村社會組織參與度均不充分，且在治理理念、方式手段、內容等方面，相較于城市基層社會治理，在滿足農村居民多元化、多層次需求、提高保障和改善農村居民民生水平方面仍有差距。

（二）基層社會治理地域不平衡

從治理實踐角度而言，每一地區均為國家社會治理體系中重要治理單元。因不同地域單元間存在諸如民族類別、民俗文化等差異，各地域性治理單元需因地而治，既要遵循統一政策要求，又要實現創新突破。目前，基層社會治理地域不平衡狀態存在三種類型：一是開放發達型區域治理，治理單元主要集中在東部沿海地區，與其社會經濟發展水平相適應，具有較完善基層社會治理體系，治理能力現代化水平較高。二是人口流動型區域治理，此類型治理單元含人口流出型和人口流入型區域。前者多處于農民工流出較多的中西部鄉村。后者多集中在開放發達的東部城市。人口流出或流入均不同程度影響基層社會治理。三是相對封閉、經濟滯后型區域治理。處于相對封閉狀態中，民眾對外交流少，受外界影響小。該類型多集中在中西部偏遠地區、少數民族地區、貧困地區、革命老區。三種治理區域類型在治理理念、治理手段和治理能力方面存在很大差距。

破解上述困境需強化基層社會治理平衡導向，有效化解因不平衡治理產生社會問題和矛盾。

三、基層社會治理困境的破解路徑

針對基層社會治理不平衡困境，一方面需突破基層社會治理城鄉二元結構桎梏，堅持城鄉統籌，協調發展，“適應城鄉發展一體化和基本公共服務均等化要求，促進公共資源在城鄉間均衡配置。統籌謀劃城鄉社區治理工作，注重以城帶鄉、以鄉促城、優勢互補、共同提高，促進城鄉社區治理協調發展。”[5]真正做到“推動社會治理和服務重心向基層下移，將更多資源下沉到基層，更好提供精準化、精細化服務。”[6]另一方面，需尊重地域差異客觀性，突出特色，因地而治，尤其要“加強邊疆治理，推進興邊富民。”[6]同時“推動各地立足自身資源稟賦、基礎條件、人文特色等實際，確定加強和完善城鄉社區治理的發展思路和推進策略，實現頂層設計和基層實踐有機結合，加快形成既有共性又有特色的城鄉社區治理模式。”[5]具體而言，需從以下路徑加以創新。

（一）加強基層黨組織建設，發揮其基層社會治理的領導核心作用

加強基層黨組織建設、提升基層社會治理的組織領導能力，是完善基層社會治理體制，推動基層社會治理多元共治、統籌協同的必然要求。黨的十九屆四中全會提出：“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層社會治理體系。”[6]隨著社會治理重心向基層下移，應不斷強化基層黨組織在基層社會治理中的功能，發揮基層黨組織政治引領、組織引領、能力引領、機制引領作用，健全基層黨組織領導下的居民（村民）自治、民主協商、群團帶動、社會參與機制，完善基層黨委領導下的基層社會治理體制。結合鄉村振興戰略實施，著重強化鄉村黨組織建設，為破解不平衡治理困境提供組織領導保障。

（二）堅持治理社會化，實現基層社會多元主體合作共治

社會化對于社會治理而言，是社會管理到社會治理改革理念本質所在。治理社會化“即要在法律框架下，將與廣大人民群眾切身利益相關的事務，特別是涉及普遍性民生問題的社會政策和事務，交給人民群眾討論協商，讓人民群眾參與決策和治理的全過程。”[7]治理社會化內涵核心是治理主體的民主協商和開放參與。在創新基層社會治理過程中，政府、社會、居民既是治理主體，也是治理的主要力量。但從目前我國基層社會治理情況來看，基層民主政治、公益事業、公共行政等領域民主協商機制不健全，基層民眾參與社區治理積極性不高，規范引導和參與不夠。上述問題在農村基層社會表現突出，如當前鄉村振興進程中，在優化鄉村布局，推進村莊規劃工作方面，存在征求群眾意見不充分、工作冒進等問題，制約共建共治共享社會治理格局的建立。隨著經濟社會的長足發展和公民民主意識和權利意識增強，社會治理主體意識不斷提升，相關機構需順應社會化理念創新方向，完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道，創新社會治理參與途徑、方式，統籌社會資源，充分發揮社會治理主體作用，形成治理合力。

（三）激發社會組織活力，發揮社會組織的治理職能

社會組織是基層社會治理的基礎。黨的十九屆四中全會指出：“發揮群團組織、社會組織作用，發揮行業協會商會自律功能，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動，夯實基層社會治理基礎。”[6]社會學研究證明，“對于一個社會的良性運行而言，有組織比沒組織好。社會學家達倫多夫在研究社會沖突時提出，‘組織’可以避免出現很多暴力行為和突發性的事情，因為組織有一定規范和管理。”[8]當前，激發社會組織活力，需著力解決城鄉基層社會組織培育建設不平衡、不充分問題，尤其要大力培育發展農村地區、人口流動型和相對封閉且經濟滯后型區域的社會組織，不斷提高政府對社會組織的信任度，推進實施政社分開，適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，由社會組織依法提供和管理。促使社會組織與基層群眾接軌，充分發揮社會組織在引導社會成員參與、推動基層社會治理方面作用。

（四）全面依法治理，不斷加強和完善治理的法治保障

現代社會治理，“雖要強調人性和尊重多方利益，但人治并不是解決問題的最終辦法。法律是必須有終審，它強調一個事物最終要遵從規則，不管是申訴還是被訴方，最終法律均會給出一個裁決。因此法治途徑是解決社會問題的根本出路。”[8]目前，基層社會治理仍存在管控思維，惰性傳承鄉土人情關系，規則意識和規則感知度尚未在群體中形成共識，主張權利和解決紛爭的法治思維缺失，基層治理中大量“法治剩余”[9]事務仍借用法律強制干預甚至錯用法律規制。鑒于此，需結合基層社會治理特點，加強基層社會立法、執法工作，不斷完善法治保障體系；加大基層普法教育力度，定期開展普法宣傳，破除鄉村民眾解決矛盾糾紛的傳統陋習，引導群眾運用法治思維和法治方式主張權利、解決紛爭。同時，加強提升基層干部隊伍法治意識和法律素養，將基層社會問題納入法制軌道，營造基層社會治理良好的法治環境。

（五）建立信息化思維，推動基層社會治理智能化

信息時代的“人們不僅能更容易獲得信息，且能夠利用這些信息產生更大影響。”[10]信息激增和傳播既會成為治理的影響因素，也能促進社會治理與信息技術融合，進而提升社會治理智能化水平。“社會治理智能化，即通過大數據、云計算、物聯網等信息技術，重構社會生產與社會組織彼此關聯的形態，使社會治理層次和水平得到提升，使治理過程更加優化、科學、智慧。”[11]目前，基層社會治理中，網絡與大數據等新技術運用空間窄，運用能力低，難以做到信息有效整合，一定程度上制約基層社會治理效能。在推動社會治理重心下移過程中，要緊密結合基層社會治理新情況，諸如治理對象多元化、治理內容多樣化、治理環境復雜化、治理地域差異化等，積極推動信息技術與基層社會治理融合，統籌提升基層社會治理智能化水平。

（六）提高基層社會治理專業化水平

社會治理專業化程度是衡量一個國家或地區社會服務和社會治理水平的重要標志。推進社會治理專業化，離不開專業人才。“社會工作專業人才是具有一定社會工作專業知識和技能，在社會救助、慈善事業、社區服務、就業援助、貧困幫扶、糾紛調解等領域直接提供社會服務的專業人員。”[12]目前，我國社會工作者數量不足、結構不合理，嚴重制約社會治理專業化水平提升。需建立健全激勵機制，在政策制定等方面加大創新力度，使社會工作專業人才引得來、留得住，充分發揮其在基層社會治理中的積極作用，建設高素質專業化人才隊伍，提高基層社會治理水平。

四、結語

隨著我國改革開放深入推進，新時代基層社會將長期處于社會加速轉型期。基層社會治理須準確把握和主動適應社會轉型期變化，面對基層社會治理實踐因新問題、新矛盾造成的不平衡治理困境，創新破解路徑，增強基層社會治理針對性和實效性，構建并完善基層社會治理新格局，夯實社會治理基礎，打造新時代共建共治共享的社會治理格局，不斷推進新時代國家治理體系和治理能力現代化。